中共中央总书记习近平在安徽考察期间，于2016年4月25日在小岗村主持召开农村改革座谈会并发表重要讲话。习近平指出，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。完善农村基本经营制度，要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行。[1]
　　一、完善农村基本经营制度的意义
　　改革前，土地所有权和经营权合二为一，所有权主体即是经营权主体。改革开放以来，我国农村土地实行的是农民集体所有制和家庭承包制。以包产到户为标志的农村土地制度改革极大地解放和激活了农村生产力，充分调动农民的生产积极性，促进了农村发展繁荣和农民增收致富。农村基本经营制度自身需要不断修善和演进以更好地适应农业、农村和农民发展的客观需要。随着大量农业转移人口市民化，农村广大地区普遍出现“空心村”现象，“谁来种地、怎么种地”的问题日益紧迫，土地流转和农业适度规模经营大势所趋。截至2015年年底，全国家庭承包经营耕地流转面积4.43亿亩，占比达33.3%。[2]根据《农村土地承包法》，土地承包经营权是一种兼具身份权和财产权的土地承包权和经营权。农民家庭作为承包方同发包方签订土地承包合同。农民享有双重权利：一是作为集体经济组织成员同其他成员共同享有集体土地所有权，二是以家庭为主体依法享有承包土地的占有权、使用权、收益权等用益物权。但在现行法律框架下，农民不能以土地承包经营权为标的物设立抵押。这实际上不利于充分实现农民土地财产权益。随着市场经济的深入发展和城镇化的迅猛推进，一家一户单打独斗的家庭承包责任制已经进入难以突破的瓶颈期，亟需对农村基本经营制度进行修正与完善，通过新一轮农民与土地关系的调整和变革激发新型农业经营主体活力、挖掘农村土地潜力，推动农业现代化发展。
　　二、完善农村基本经营制度的关键
　　（一）重点是稳定农户承包权
　　农户承包权是农村基本经营制度的核心。实践表明，家庭承包责任制是农村土地集体所有制的有效实现形式。完善农村基本经营制度，关键是稳定农户承包权，赋予农民充分的土地财产权益，激活农村土地要素功能，同步实现农业规模经营与农民持续增收，最终实现农民的共同富裕。完善农村基本经营制度，具有较强的政策性。土地是农民赖以生存发展的命脉。只有将土地承包权牢牢稳定在农户手中，农民才能放心流转土地经营权。农民只要享有土地承包权，就有机会改善自己的生存处境。不管农村经本经营制度怎么改，都不能削弱农户承包权。
　　（2）难点是放活土地经营权
　　完善农村基本经营制度，只有放活土地经营权，才能充分挖掘农村土地价值，实现农业增效、农民增收。在割块分散经营的现状下，要放活农村土地经营权，阻力很大。农业规模经营需要集中连片的土地，农民的流转意愿直接影响土地经营权的放活效应。出于基本生活保障的考虑，部分农民流转土地经营权的积极性不太高。现行法律规范对于土地承包经营权的自由流转有诸多限制。在现行法律框架内，以荒地以外的普通承包地经营权为标的物设立抵押权缺乏基本法律保障。
　　三、完善农村基本经营制度的对策建议
　　（一）切实贯彻党的方针政策
　　全面准确贯彻落实党和国家方针政策，坚守耕地红线，维护农民利益，实现农民利益最大化。以“稳定农户承包权”核心，确保农民利益不受损、粮食安全有保障、农业基础不动摇。以“放活土地经营权”为有力抓手，拓宽农户家庭承包权的有效实现路径，不断增加农民财产性收益。帮助新型农业经营主体提高理解、运用政策的水平和农业经营管理能力，为农业产业化发展厚植智力资源优势。创新政策宣传方式，提高政策宣传的针对性和实效性。注重运用群众方法和群众语言阐释党的“三农”理论和方针政策，用农民群众听得懂、喜欢听的方式宣传党的政策和法律法规。加强基层党员和干部队伍建设，发挥基层党组织战斗堡垒作用，提高基层群众自治组织治理能力和贯彻执行政策的能力与水平。
　　（二）完善农村土地法律法规和政策体系
　　农村基本经营制度的完善，需要相应的法律更新作保障。深化农村基本经营制度改革必须根据中央决策尽快修改完善相应的法律法规。及时修改《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等涉及农村土地权能的法律。废除不利于放活土地经营权的法律规定。例如，《土地管理法》规定，承包期限内，在个别承包经营者之间调整承包地的，须“报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。这与放活经营权的政策要求格格不入，不利于农民通过《农村土地承包法》、《物权法》规定的互换等方式行使流转承包地的权利。建议修改为“在承包期限内，承包经营者之间可以采取法律规定的流转方式调整、合并分散的地块，开展农业适度规模经营，但不得擅自改变土地用途。”再如，《土地管理法》关于本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营本集体所有的土地须报经乡（镇）人民政府批准的规定，建议修改为“报乡（镇）人民政府备案”。通过法律修改，赋予农村土地承包经营权抵押等权能，强化农村土地承包经营权的物权属性，为农业适度规模经营和农业现代化发展提供法律保障。建议将《农村土地承包法》第五十条“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。”修改为“在土地承包期内，承包人死亡的，其继承人可以继续承包。”
　　（三）完善配套制度
　　建立健全农地权属登记、产权交易、抵押制度。构建权责明晰的农地产权制度。探索实施农户承包经营权有偿退出同农业转移人口市民化相挂钩机制，有序引导举家落户城镇的农户退出土地承包经营权。加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，完善农村土地产权统一登记制度。构建多层级的农村土地产权交易市场，创造优质公平的农村土地经营权交易服务环境。培育新型职业农民、农场主和农业龙头企业等现代农业经营主体。面向高校毕业生、返乡农民工等群体，通过政策优惠、资金扶持、技术支持等多种措施，吸收、培育一大批有文化、懂技术、善管理的新型职业农民和农民企业家。（作者单位为中共阜阳市委党校）
　　作者简介：孟俊涛（1988—），男，安徽临泉人，法律硕士，中共阜阳市委党校综合教研室教师。