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编译／田添
近来出现了新的抗议贸易政策的形式，不仅反对贸易政策的内容，还反对其形成机制，要求国际经济机构改变治理结构以在政治上更加合法。贸易政策对欧洲人的影响越来越直接。贸易扩大化侵犯到了国家主权，而欧盟东扩会使贸易政策的合法性问题更加突出，其合法性关系到欧盟的前途。因此，贸易政策制定机构的角色和设计需要重新审视。本文主旨在于表明贸易和合法性之间的实证上和理论上的联系。从理论上说，本文从过程和结果两个方面分析欧盟贸易政策制定机构可否被认为“合法”。从政策上说，本文反映了欧盟在建立合法、民主的制度方面的努力，开探讨了欧盟的经验是否可作为全球化时代中国际经济机构治理结构改革的范例。
贸易政策合法性的争论
贸易政策的合法性如今已成为一个政治问题。如果欧洲领导人为统一欧盟在贸易上的立场而修改选举和其它制度，其结果对欧洲的民主、文化多样性和社会政策将是灾难性的。政治上对贸易与合法性之间联系的更多关注可以用欧盟的“民主赤字”、贸易政策制定中扭曲的利益代言制度以及民主台法性的抱怨来解释。它们都在改变高效率地制定贸易政策的环境。
欧盟的“民主赤字”辩论
欧盟的民主赤字来源于合法性的三个要件中的缺陷：结构的、社会的和文化的。欧盟机构被队为不民土，土要是由于其政策制定过程缺乏透明度，决策程序复杂难懂。欧盟的主要机构，包括欧洲议会、部长理事会和委员会，都被认为不能有效代表民意。同时，欧洲还在经历社会赤字，因为缺乏跨区域的社会活动者，缺乏跨越国境的关于社会问题的辩论和在整个欧洲范围内活动的政党。最后，欧盟还面临着文化合法性的赤字。欧洲由许多民族组成，这使得欧洲人很难对欧盟产生归属感。当然，欧盟在民主方面并不是一无是处。但人们对贸易政策的反感日益严重，因为越来越多影响到他们生活的决策将他们排除在制定过程之外。
对贸易政策制定的合法性的关注
贸易政策向来由于依赖于代表团、行政权力和技术而使人怀疑其合法性。由于贸易保护的受益方和受损方力量不均衡，欧盟的贸易政策制定程序需要并且也能够在相当程度上抵制利益集团的压力，但这同时也使其缺乏公众参与和透明度，使批评者有了口实。同时，贸易所涉及的领域扩大了，而公众的参与却没有相应地增加，这是贸易政策的合法性受到关注的另一关键原因。
国际贸易机构的合法性：西雅图及其之后
关于贸易政策合法性的争论在西雅图之后更加突出。公众认为国际贸易机构政治上不合法和不民主的呼声是由于贸易本身的改变使其涉及到国内的敏感领域。在一定程度上，世界贸易组织的机构问题与欧盟的民主赤字相同。在欧盟看来，最重要的问题在于世贸组织争端解决机制会产生有强制性的决定，而这被认为干涉了一国人民的民主权力。对于多边经济机构的抗议在未来几年中也不会停止。
机构规则与贸易政策合法性
要想解决区域或国际贸易政策机构的民主问题，必须先弄清“合法性”的涵义。
政治合法性的指导性定义
政治理沦家们提出了各种影响政策合法性的因素。scharpf对民主合法性的两种形式进行了区分：一种关注政策过程，一种关注政策结果。贸易政策似乎总在效率和合法性之间寻求一种平衡。而Scharpt则认为两者是互补的，我对欧盟贸易政策合法性的分析基于此种定义。从过程的角度说，如果政策制订者能代表民意，负有责任并且受到公众监督，那么其政策就是合法的。从这个意义上说，欧盟的贸易政策表面上看并不十分合法。从结果的角度说，政策的合法性取决于其通过集体手段解决问题并使其服务于公共利益的能力。然而，如果政策是再分配型的——也就是说以一个集团的利益为代价来改善另一个集团的状况，那就会出现政策合法性的问题。贸易政策在本质上显然是再分配型的。在欧盟，贸易中的受损者可能集中在少数国家，这就把贸易政策合法性问题引向了国家主权问题。但如果跳出主权问题，欧盟的贸易政策也许并不像开始时看起来那么不合法。而给作为消费者的公民带来好处也并不会自动地增加自由贸易谈判结果的合法性。
多数还是一致：哪个规则最“合法”?
公众关于欧盟民主赤字的辩论都基于过程来界定合法性，很少提到怎样的机构规则能产生更多的合法结果。但这两者是紧密联系的，过程可以影响到结果。欧盟的贸易政策包括两个层面的授权。首先，在货物贸易领域谈判和达成国际协定的资格由成员国转给了集体——这通常被称为“排它性资格”。从过程的角度看，由于欧洲议会的缺席，欧盟贸易政策的合法性值得怀疑。但与世贸组织不同，部长理事会可被认为与议会一样“合法”。从结果的角度看，超国家层面的资格使得利益集团对多边贸易协定的影响力大打折扣。第二个层面的授权是指这一资格实际上由部长理事会转给了欧洲委员会。总理事会(General Affairscouncil)会委托委员会进行谈判。理论上在大多数情况下，这种委托会得到多数同意，而实际上，各成员国总能够在这一阶段取得一致。
主要的民主决策程序包括“大多数”和“一致”两种形式。在欧盟的政策领域，它们同时存在。在贸易政策领域，法律和条约决定了在各种情况下应基于哪个原则决策。从结果的角度看，多数和一致投票的效果似乎不同。哪种制度规则更合法取决于谁的利益得到了考虑。在超国家层面，多数规则并不能保障民主，从而被认为是合法的。它使得成员国们能够凌驾于一个主权国家之上。即使多数原则在过程上也许合法，但在结果上却不一定。在欧盟，多数原则可能会损害一整个国家的利益。而实际上，在欧盟，很多决定都是在一致同意的基础上做出的，尽管正式的決策规则并不是这样。从过程的角度说，多数原则在长期来看是不民主和危险的。而一致原则则能保证所有大的集团都能控制和影响政策程序。从结果的角度说，一致性原则保护了少数派的利益，可以补救多数原则的合法性缺陷。另一方面，在贸易当中，一致原则可能会导致不公平的结果。随着欧盟的扩大，实现全体一致将会越来越难。
欧盟是世界机构的蓝图?
欧盟在超国家层面建立合法、民主规则的努力是史无前例的，因为欧盟既不是联邦，又不是普通的国际组织。欧盟在处理政治合法性问题的同时继续保持其贸易政策制定效率的努力对国际经济组织的治理有着借鉴意义。
欧盟对对贸易政策合法性的关注的反应
面对贸易方面“民主合法性”的抗议，欧盟试图通过新的机构安排来产生在过程和结果两方面都明显合法的政策。关键问题在于“民主赤字”的看法，这已经超出了贸易政策的范畴。
改革欧洲治理结构
欧盟缩小“民土鸿沟”的努力主要集中在过程合法性方面，想通过增加社会公众的参与、理顺欧盟和各成员国之间的权力分配等方式实现这一目标。然而，欧洲委员会和理事会的各种努力都遭到了诸多非议。民权社会在贸易政策制订过程中扮演着越来越重要的角色，但非政府组织能否代表民权社会，其合法性仍值得商榷。
欧盟为全球化而进行的机构改革尝试的经验
欧盟是一个特例，各个不同的治理层级在其中共存。在全球化的时代，很多问题的解决需要一个跨国的权力。尽管欧盟有其特殊性，世界仍然可以从欧盟的经验中学习，例如探索“多层级治理”在国际层面是否有用。在贸易合法性方面，欧盟另一个值得学习的经验是将这些争论沿用到其它的区域贸易安排当中。但将欧盟经验用于其它国际组织——如世界贸易组织——就较为困难，因为与后者相比，欧盟更像一个联邦，得到了一定程度的主权，并且能够采取制定统一规则这样的“正面”行动。最后，其它国家对欧盟经验的应用还受到其自身民主水平的制约。
结论
贸易与合法性是紧密相联的。效率与合法性经常是对立的，但实际上它们是同一事物的两个方面。通过对合法性的“过程”和“结果”方面的研究，本文表明“民主赤字”并不像看起来那么重要，而反对者的救济措施也不像他们宣称的那么合法。各国政府在很大程度上应对造成欧盟的“民主赤宁”印象负责，它们使得欧盟成了很多不受欢迎的政策的替罪羊。而近半数欧洲选民不投票的行为也是对其“不合法性”火上浇油。这种普遍的政治稼祸强化厂欧盟“民主赤字”的印象。实际上，欧盟并不仅仅是全球化的先驱，它还被用作反全球化的工具。没有任何一种制度安排能够使批评家们满意。欧盟和其他国际组织之所以被攻击，更多地是因为它们是易攻击的靶子。
近来出现了新的抗议贸易政策的形式，不仅反对贸易政策的内容，还反对其形成机制，要求国际经济机构改变治理结构以在政治上更加合法。贸易政策对欧洲人的影响越来越直接。贸易扩大化侵犯到了国家主权，而欧盟东扩会使贸易政策的合法性问题更加突出，其合法性关系到欧盟的前途。因此，贸易政策制定机构的角色和设计需要重新审视。本文主旨在于表明贸易和合法性之间的实证上和理论上的联系。从理论上说，本文从过程和结果两个方面分析欧盟贸易政策制定机构可否被认为“合法”。从政策上说，本文反映了欧盟在建立合法、民主的制度方面的努力，开探讨了欧盟的经验是否可作为全球化时代中国际经济机构治理结构改革的范例。
贸易政策合法性的争论
贸易政策的合法性如今已成为一个政治问题。如果欧洲领导人为统一欧盟在贸易上的立场而修改选举和其它制度，其结果对欧洲的民主、文化多样性和社会政策将是灾难性的。政治上对贸易与合法性之间联系的更多关注可以用欧盟的“民主赤字”、贸易政策制定中扭曲的利益代言制度以及民主台法性的抱怨来解释。它们都在改变高效率地制定贸易政策的环境。
欧盟的“民主赤字”辩论
欧盟的民主赤字来源于合法性的三个要件中的缺陷：结构的、社会的和文化的。欧盟机构被队为不民土，土要是由于其政策制定过程缺乏透明度，决策程序复杂难懂。欧盟的主要机构，包括欧洲议会、部长理事会和委员会，都被认为不能有效代表民意。同时，欧洲还在经历社会赤字，因为缺乏跨区域的社会活动者，缺乏跨越国境的关于社会问题的辩论和在整个欧洲范围内活动的政党。最后，欧盟还面临着文化合法性的赤字。欧洲由许多民族组成，这使得欧洲人很难对欧盟产生归属感。当然，欧盟在民主方面并不是一无是处。但人们对贸易政策的反感日益严重，因为越来越多影响到他们生活的决策将他们排除在制定过程之外。
对贸易政策制定的合法性的关注
贸易政策向来由于依赖于代表团、行政权力和技术而使人怀疑其合法性。由于贸易保护的受益方和受损方力量不均衡，欧盟的贸易政策制定程序需要并且也能够在相当程度上抵制利益集团的压力，但这同时也使其缺乏公众参与和透明度，使批评者有了口实。同时，贸易所涉及的领域扩大了，而公众的参与却没有相应地增加，这是贸易政策的合法性受到关注的另一关键原因。
国际贸易机构的合法性：西雅图及其之后
关于贸易政策合法性的争论在西雅图之后更加突出。公众认为国际贸易机构政治上不合法和不民主的呼声是由于贸易本身的改变使其涉及到国内的敏感领域。在一定程度上，世界贸易组织的机构问题与欧盟的民主赤字相同。在欧盟看来，最重要的问题在于世贸组织争端解决机制会产生有强制性的决定，而这被认为干涉了一国人民的民主权力。对于多边经济机构的抗议在未来几年中也不会停止。
机构规则与贸易政策合法性
要想解决区域或国际贸易政策机构的民主问题，必须先弄清“合法性”的涵义。
政治合法性的指导性定义
政治理沦家们提出了各种影响政策合法性的因素。scharpf对民主合法性的两种形式进行了区分：一种关注政策过程，一种关注政策结果。贸易政策似乎总在效率和合法性之间寻求一种平衡。而Scharpt则认为两者是互补的，我对欧盟贸易政策合法性的分析基于此种定义。从过程的角度说，如果政策制订者能代表民意，负有责任并且受到公众监督，那么其政策就是合法的。从这个意义上说，欧盟的贸易政策表面上看并不十分合法。从结果的角度说，政策的合法性取决于其通过集体手段解决问题并使其服务于公共利益的能力。然而，如果政策是再分配型的——也就是说以一个集团的利益为代价来改善另一个集团的状况，那就会出现政策合法性的问题。贸易政策在本质上显然是再分配型的。在欧盟，贸易中的受损者可能集中在少数国家，这就把贸易政策合法性问题引向了国家主权问题。但如果跳出主权问题，欧盟的贸易政策也许并不像开始时看起来那么不合法。而给作为消费者的公民带来好处也并不会自动地增加自由贸易谈判结果的合法性。
多数还是一致：哪个规则最“合法”?
公众关于欧盟民主赤字的辩论都基于过程来界定合法性，很少提到怎样的机构规则能产生更多的合法结果。但这两者是紧密联系的，过程可以影响到结果。欧盟的贸易政策包括两个层面的授权。首先，在货物贸易领域谈判和达成国际协定的资格由成员国转给了集体——这通常被称为“排它性资格”。从过程的角度看，由于欧洲议会的缺席，欧盟贸易政策的合法性值得怀疑。但与世贸组织不同，部长理事会可被认为与议会一样“合法”。从结果的角度看，超国家层面的资格使得利益集团对多边贸易协定的影响力大打折扣。第二个层面的授权是指这一资格实际上由部长理事会转给了欧洲委员会。总理事会(General Affairscouncil)会委托委员会进行谈判。理论上在大多数情况下，这种委托会得到多数同意，而实际上，各成员国总能够在这一阶段取得一致。
主要的民主决策程序包括“大多数”和“一致”两种形式。在欧盟的政策领域，它们同时存在。在贸易政策领域，法律和条约决定了在各种情况下应基于哪个原则决策。从结果的角度看，多数和一致投票的效果似乎不同。哪种制度规则更合法取决于谁的利益得到了考虑。在超国家层面，多数规则并不能保障民主，从而被认为是合法的。它使得成员国们能够凌驾于一个主权国家之上。即使多数原则在过程上也许合法，但在结果上却不一定。在欧盟，多数原则可能会损害一整个国家的利益。而实际上，在欧盟，很多决定都是在一致同意的基础上做出的，尽管正式的決策规则并不是这样。从过程的角度说，多数原则在长期来看是不民主和危险的。而一致原则则能保证所有大的集团都能控制和影响政策程序。从结果的角度说，一致性原则保护了少数派的利益，可以补救多数原则的合法性缺陷。另一方面，在贸易当中，一致原则可能会导致不公平的结果。随着欧盟的扩大，实现全体一致将会越来越难。
欧盟是世界机构的蓝图?
欧盟在超国家层面建立合法、民主规则的努力是史无前例的，因为欧盟既不是联邦，又不是普通的国际组织。欧盟在处理政治合法性问题的同时继续保持其贸易政策制定效率的努力对国际经济组织的治理有着借鉴意义。
欧盟对对贸易政策合法性的关注的反应
面对贸易方面“民主合法性”的抗议，欧盟试图通过新的机构安排来产生在过程和结果两方面都明显合法的政策。关键问题在于“民主赤字”的看法，这已经超出了贸易政策的范畴。
改革欧洲治理结构
欧盟缩小“民土鸿沟”的努力主要集中在过程合法性方面，想通过增加社会公众的参与、理顺欧盟和各成员国之间的权力分配等方式实现这一目标。然而，欧洲委员会和理事会的各种努力都遭到了诸多非议。民权社会在贸易政策制订过程中扮演着越来越重要的角色，但非政府组织能否代表民权社会，其合法性仍值得商榷。
欧盟为全球化而进行的机构改革尝试的经验
欧盟是一个特例，各个不同的治理层级在其中共存。在全球化的时代，很多问题的解决需要一个跨国的权力。尽管欧盟有其特殊性，世界仍然可以从欧盟的经验中学习，例如探索“多层级治理”在国际层面是否有用。在贸易合法性方面，欧盟另一个值得学习的经验是将这些争论沿用到其它的区域贸易安排当中。但将欧盟经验用于其它国际组织——如世界贸易组织——就较为困难，因为与后者相比，欧盟更像一个联邦，得到了一定程度的主权，并且能够采取制定统一规则这样的“正面”行动。最后，其它国家对欧盟经验的应用还受到其自身民主水平的制约。
结论
贸易与合法性是紧密相联的。效率与合法性经常是对立的，但实际上它们是同一事物的两个方面。通过对合法性的“过程”和“结果”方面的研究，本文表明“民主赤字”并不像看起来那么重要，而反对者的救济措施也不像他们宣称的那么合法。各国政府在很大程度上应对造成欧盟的“民主赤宁”印象负责，它们使得欧盟成了很多不受欢迎的政策的替罪羊。而近半数欧洲选民不投票的行为也是对其“不合法性”火上浇油。这种普遍的政治稼祸强化厂欧盟“民主赤字”的印象。实际上，欧盟并不仅仅是全球化的先驱，它还被用作反全球化的工具。没有任何一种制度安排能够使批评家们满意。欧盟和其他国际组织之所以被攻击，更多地是因为它们是易攻击的靶子。