论文部分内容阅读
摘 要：财政支出绩效管理的实质是运用科学、规范的评价指标和合理的评价标准，对财政支出行为过程及其效果进行客观、公正的衡量比较和综合评判。财政支出绩效管理不仅对财政资金使用情况进行评价与监督，其根本意义是以财政支出效果为最终目标，为预算编制提供重要依据，提高财政资金使用的经济性、效率性和有效性。如何提高财政资金的使用效益，加强绩效管理已引起各级政府的高度重视，本文就自己工作多年的经验对财政支出绩效管理有关问题做了一些探讨。
关键词：财政支出绩效管理； 财政资金使用效益；绩效评价；改革措施
1 政府绩效管理和财政支出绩效管理的内涵、评价和作用
（1）政府绩效管理是一个完整的过程，是运用政府绩效目标、绩效信息、绩效激励、绩效合同、绩效成本、绩效程序、绩效规制、绩效申诉和绩效评估等管理手段和管理机制，提高管理绩效的过程。政府绩效评价是政府本身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。
（2）财政支出（政府支出、公共支出）是在市场经济下条件下，政府为完成其职能，取得所需商品和劳务而进行的财政资金支付活动。在公共财政框架下，财政支出主要包括购买性支出和转移性支出。财政支出绩效是政府绩效的重点组成部分。一定程度上，财政支出绩效直接反映政府部门的行政绩效，财政支出绩效高，行政绩效高，财政支出绩效低，行政绩效也就低。因此，加强财政支出的绩效评价管理，不仅是推行政府绩效制度的重要基础，也是提高政府行政效率和公共服务水平的必然要求。财政支出绩效评价，是运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果（包括经济绩效、政治绩效和社会绩效）进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。而财政支出绩效管理的内容包括四个方面：①在财政资金安排（分配）环节，实行竞争性机制，增强资金安排（分配）的科学性、公平性和透明度。②在财政资金申报环节，实行绩效目标管理，增强预算申报的合理性和可行性。③在资金使用环节，实行事中绩效督查及事后评价，增强资金使用的计划性和绩效性。④在评价结果应用环节，建立健全三个机制（绩效约束与激励机制、信息公开机制、反馈机制）提高用财水平。
通过绩效评价工作，进一步优化了财政支出结构，强化财政支出管理，提高财政资金使用效益与效率，从而建立科学、规范、高效的财政资金分配和管理运行体系。因此，开展绩效管理工作，既是一项解决财政资金使用效益与效率问题的改革举措，也是一项完善公共财政管理体系的重要组成部分。
2 财政支出绩效管理的现状及存在问题
财政支出绩效评价工作从2003年8月进行试点起，至今已近八年了，从效果来看，财政资金分配使用的规范性、安全性和有效性有了较大的改善，财政管理制度源头防治腐败的功能得到了较为充分的发挥，但也还面临着一些困难和问题。如在部门预算方面，预算编制的准确性和预算约束力不强，项目支出预算编审监督薄弱，绩效观念还未普遍确立；部分地方特别是县级对部门预算改革的认识不到位，改革力度不足。在国库集中收付制度改革方面，大多数二、三级预算单位还没有实行集中支付，大量财政专项资金没有纳入集中支付范围；市县级财政部门国库集中支付制度改革进度不平衡，财政专户设置及管理情况有待进一步完善。在收支两条线管理方面，政府非税收入重“收”轻“支”的现象仍然存在，“谁收谁用、多收多用”的问题没有得到彻底的解决，资金使用效率低；缺乏强有力的监督机制，没有纳入部门综合预算的非税收入，往往也没有实行国库集中支付和绩效评价，残留了滋生腐败的土壤；在政府采购方面，政府采购预算编制不够准确和细化，存在随意性和不确定性，采购效率有待进一步提高；绩效评估还存在许多方面的问题，尤其对地方政府来说存在诸如政府绩效评估体系不科学，没有形成一定的制度；绩效评估工作长期处于政府自发状态，相应的法律和制度保障体系不健全；绩效评估的科学化程度不高，采用的手段和方法相对落后；政府绩效评估缺乏相应的理论支撑等一系列问题财政支出往往达不到预期效果，有限的财力不能最大限度地创造更经济和社会效益。
3加强财政支出管理的对策
(1)强化预算的严肃性和权威性,严格按预算使用经费，按时间进度拨付经费。年初预算通过批准程序下达之后，不得随意变更和调整。严禁转移资金，弄虚作假，虚报冒领和骗取财政拨款。
(2)严格控制预算追加,财政给予各单位基本经费保障后，除突发性、灾害性、临时性发生支出外，原则上一般不再追加。确需要调整的，必须按规定程序办理。要强化财政支出管理，严禁超预算和无预算支出，杜绝随意性支出。财政部门要进一步完善部门预算制度，规范基本支出预算管理，完善项目支出管理方法和手段，进一步细化预算编制，促进财政支出效益的最大化
(3)单位确需追加的，应先使用部门预算不足部分再办理追加。
(4)严格经费审批制度,经费的追加先由单位提出经费申请报告，由财政部门综合各方面情况，进行审核把关，并提出意见，需要解决的报上级部门审批。
(5)从严控制人员经费的增长,严格控制部门人员增长，各部门不得自行聘请和借用人员，未经上级批准的聘用和借用人员财政一律不安排人员经费。
(6)严格控制公用经费支出,财政各单位的经常性必需公用经费按规定的定额标准列入财政预算予以基本保障。公用经费一般不办理追加。
4加强财政支出管理的原则
在财政支出过程中，要遵循以下原则：
(1)、坚持依法性原则。严格依法理财，加强收入管理，应收尽收，凡是应该纳入财政预算管理的全部要纳入财政预算管理。
(2)坚持公共性原则。进一步调整和优化支出结构，财政支出逐步退出竞争性、经营性领域，重点保障“三农”、教育、科技、文化、卫生、就业与再就业、社会保障、环境保护、基础设施以及防灾减灾和应对突发性事件等社会公共支出需要，建立社会主义公共财政体制。
(3)坚持效率性原则。进一步提高财政支出效益，科学利用财力、巧用财力，充分发挥财政资金的杠杆作用，积极运用财政绩效评价和财政监督手段，提高财政资金的使用效率，发挥财政资金的最大效益。
(4)坚持节约性原则。大力提倡艰苦奋斗精神，坚持勤俭办一切事业，注重节约行政成本，抓好公务活动的节约，坚决制止各种铺张浪费行为。
(5)坚持公开性原则。通过法律、法规和制度来规范财政运行的程序和过程，大力推进政务公開及党务公开活动，实现财政分配的公开、透明，自觉接受人大和群众的监督。
（6）坚持平衡性原则。坚持收支平衡略有结余的理财思想，严格执行《预算法》及相关法律，增收节支，建立平衡、稳固、强大的地方财政。
5 加强绩效管理，提高财政使用效益，采取积极改革财政管理的措施
近年来，全国各地相继推出了一系列的公共财政管理改革：加大了以部门预算、国库集中支付、政府采购制度、财政支出绩效管理、行政事业单位国有资产管理改革、“收支两条线”管理、省级财务核算集中监管、“实时在线财政预算监督系统”、推进基本公共服务均等化、推进省直管县的财政管理模式，并加强从预算分配、执行到绩效考评和自身配套改革各个环节部门预算、收支两条线、国库集中收付和政府采购等为主要内容的财政管理制度改革的力度，广东省在财政绩效管理方面作了一些尝试，采取了一系列措施：
（1）、 健全了专门的评价机构和队伍，确保“事有人做”
东莞市、中山市：成立了以常务副市长为主任、主要部门负责人为副主任的财政支出绩效评价工作委员会及其办公室，对全市绩效评价工作实行统一管理。
（2）、健全了较为规范的评价工作制度，确保评价工作有章可循，有据可依
如：2004年出台了《广东省财政支出绩效评价试行方案》；并相继制定一系列专项资金的评价办法、评价工作操作规程（流程）；如：2011年4月，印发了《广东省省级部门预算项目支出绩效目标管理规程》；各地也以市政府或财政部门的名义出台了评价办法。
（3）、全省各级政府部门开展了各种形式的绩效管理工作
① 部门单位项目绩效自评形式（从05年至今，广东省单位项目绩效自评计：13,653个,资金2,261多亿）
②财政部门或第三方项目重点评价形式（从05年至今，广东省单位项目绩效计:1,592个资金近500亿）
③ 绩效目标申报、审核形式（从2009—2010年 省财厅审核 962个项目,核减729个 ， 确定233个列入预算安排，核减请款200余亿）
④财政专项资金竞争性分配评审形式（从2009至2010年,全省财政专项资金竞争性分配评审86个项目，分配资金达142亿）
⑤试行整体综合评价形式（广州市不断创新从中探索出本市实施部门整体财政支出综合性评价，取得了实效；惠州、湛江：尝试对一些部门单位年度预算执行总体情况和专项资金使用的整体效益进行综合评价分析，绩效结果提供给部门预算编制用。华南理工大学的公共政策评价中心于2007年对地方政府进行整体评价，公布了“2007广东省地方政府整体绩效评价指数研究报告”，在全中国引起轰动，这是中国第一个整体评价地方政府绩效的报告）
⑥实行项目绩效预算事前评审形式（佛山及南海、三水、顺德各区,以及东莞、中山、珠海、湛江、江门等市对项目预算进行事前绩效评审，合理确定项目及预算数额；中山市：部门单位对部门预算中的项目支出要提出两个以上的量化目标<指标>，连同部门预算一并报人大审批）
⑦实行绩效激励和问责形式(广州市每年向人大专题报告财政支出绩效情况，试行将项目资金管理和绩效监督情况纳入政府部门行政首长财经责任问责范畴，对资金使用绩效低或发生挤占、挪用和浪费的，建议追究相关领导责任；深圳市2007年正式启动政府绩效评估机制，将“财政绩效评价结果”纳入“行政成本”评估项目，从“行政业绩、事务性行政效率、执行力建设、行政成本”四个方面对政府职能部门进行综合评估，建立责任型政府)
6建立财政资金绩效评价管理第新机制，提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性。
强化和完善财政绩效评价工作职能已成为财政改革的重要组成部分。绩效评价通过明确财政支出的绩效目标，用一系列指标来细化、强调财政支出所要达到的效果和效益，探索面向结果的管理理念和管理方式，丰富了财政资金管理的内容，符合公共财政改革的发展要求。从试行财政支出绩效评价工作的成效看，一方面，通过逐步建立起鼓励先进、鞭策落后、獎惩配比的财政支出管理机制，减少并防止无效支出、盲目支出、不规范支出等行为发生，使整个财政资金的配置和运行合理、高效，能有力促进财政资金分配使用效益的提高以及公共财政体制的完善；另一方面，开展绩效评价，可以引导各部门单位提高行政效率和能力，提供更多更好的公共产品和公共服务，保障公共事业的发展，也有利于增加财政支出的透明度，从源头上预防腐败，促进党风廉政建设。
关键词：财政支出绩效管理； 财政资金使用效益；绩效评价；改革措施
1 政府绩效管理和财政支出绩效管理的内涵、评价和作用
（1）政府绩效管理是一个完整的过程，是运用政府绩效目标、绩效信息、绩效激励、绩效合同、绩效成本、绩效程序、绩效规制、绩效申诉和绩效评估等管理手段和管理机制，提高管理绩效的过程。政府绩效评价是政府本身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。
（2）财政支出（政府支出、公共支出）是在市场经济下条件下，政府为完成其职能，取得所需商品和劳务而进行的财政资金支付活动。在公共财政框架下，财政支出主要包括购买性支出和转移性支出。财政支出绩效是政府绩效的重点组成部分。一定程度上，财政支出绩效直接反映政府部门的行政绩效，财政支出绩效高，行政绩效高，财政支出绩效低，行政绩效也就低。因此，加强财政支出的绩效评价管理，不仅是推行政府绩效制度的重要基础，也是提高政府行政效率和公共服务水平的必然要求。财政支出绩效评价，是运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果（包括经济绩效、政治绩效和社会绩效）进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。而财政支出绩效管理的内容包括四个方面：①在财政资金安排（分配）环节，实行竞争性机制，增强资金安排（分配）的科学性、公平性和透明度。②在财政资金申报环节，实行绩效目标管理，增强预算申报的合理性和可行性。③在资金使用环节，实行事中绩效督查及事后评价，增强资金使用的计划性和绩效性。④在评价结果应用环节，建立健全三个机制（绩效约束与激励机制、信息公开机制、反馈机制）提高用财水平。
通过绩效评价工作，进一步优化了财政支出结构，强化财政支出管理，提高财政资金使用效益与效率，从而建立科学、规范、高效的财政资金分配和管理运行体系。因此，开展绩效管理工作，既是一项解决财政资金使用效益与效率问题的改革举措，也是一项完善公共财政管理体系的重要组成部分。
2 财政支出绩效管理的现状及存在问题
财政支出绩效评价工作从2003年8月进行试点起，至今已近八年了，从效果来看，财政资金分配使用的规范性、安全性和有效性有了较大的改善，财政管理制度源头防治腐败的功能得到了较为充分的发挥，但也还面临着一些困难和问题。如在部门预算方面，预算编制的准确性和预算约束力不强，项目支出预算编审监督薄弱，绩效观念还未普遍确立；部分地方特别是县级对部门预算改革的认识不到位，改革力度不足。在国库集中收付制度改革方面，大多数二、三级预算单位还没有实行集中支付，大量财政专项资金没有纳入集中支付范围；市县级财政部门国库集中支付制度改革进度不平衡，财政专户设置及管理情况有待进一步完善。在收支两条线管理方面，政府非税收入重“收”轻“支”的现象仍然存在，“谁收谁用、多收多用”的问题没有得到彻底的解决，资金使用效率低；缺乏强有力的监督机制，没有纳入部门综合预算的非税收入，往往也没有实行国库集中支付和绩效评价，残留了滋生腐败的土壤；在政府采购方面，政府采购预算编制不够准确和细化，存在随意性和不确定性，采购效率有待进一步提高；绩效评估还存在许多方面的问题，尤其对地方政府来说存在诸如政府绩效评估体系不科学，没有形成一定的制度；绩效评估工作长期处于政府自发状态，相应的法律和制度保障体系不健全；绩效评估的科学化程度不高，采用的手段和方法相对落后；政府绩效评估缺乏相应的理论支撑等一系列问题财政支出往往达不到预期效果，有限的财力不能最大限度地创造更经济和社会效益。
3加强财政支出管理的对策
(1)强化预算的严肃性和权威性,严格按预算使用经费，按时间进度拨付经费。年初预算通过批准程序下达之后，不得随意变更和调整。严禁转移资金，弄虚作假，虚报冒领和骗取财政拨款。
(2)严格控制预算追加,财政给予各单位基本经费保障后，除突发性、灾害性、临时性发生支出外，原则上一般不再追加。确需要调整的，必须按规定程序办理。要强化财政支出管理，严禁超预算和无预算支出，杜绝随意性支出。财政部门要进一步完善部门预算制度，规范基本支出预算管理，完善项目支出管理方法和手段，进一步细化预算编制，促进财政支出效益的最大化
(3)单位确需追加的，应先使用部门预算不足部分再办理追加。
(4)严格经费审批制度,经费的追加先由单位提出经费申请报告，由财政部门综合各方面情况，进行审核把关，并提出意见，需要解决的报上级部门审批。
(5)从严控制人员经费的增长,严格控制部门人员增长，各部门不得自行聘请和借用人员，未经上级批准的聘用和借用人员财政一律不安排人员经费。
(6)严格控制公用经费支出,财政各单位的经常性必需公用经费按规定的定额标准列入财政预算予以基本保障。公用经费一般不办理追加。
4加强财政支出管理的原则
在财政支出过程中，要遵循以下原则：
(1)、坚持依法性原则。严格依法理财，加强收入管理，应收尽收，凡是应该纳入财政预算管理的全部要纳入财政预算管理。
(2)坚持公共性原则。进一步调整和优化支出结构，财政支出逐步退出竞争性、经营性领域，重点保障“三农”、教育、科技、文化、卫生、就业与再就业、社会保障、环境保护、基础设施以及防灾减灾和应对突发性事件等社会公共支出需要，建立社会主义公共财政体制。
(3)坚持效率性原则。进一步提高财政支出效益，科学利用财力、巧用财力，充分发挥财政资金的杠杆作用，积极运用财政绩效评价和财政监督手段，提高财政资金的使用效率，发挥财政资金的最大效益。
(4)坚持节约性原则。大力提倡艰苦奋斗精神，坚持勤俭办一切事业，注重节约行政成本，抓好公务活动的节约，坚决制止各种铺张浪费行为。
(5)坚持公开性原则。通过法律、法规和制度来规范财政运行的程序和过程，大力推进政务公開及党务公开活动，实现财政分配的公开、透明，自觉接受人大和群众的监督。
（6）坚持平衡性原则。坚持收支平衡略有结余的理财思想，严格执行《预算法》及相关法律，增收节支，建立平衡、稳固、强大的地方财政。
5 加强绩效管理，提高财政使用效益，采取积极改革财政管理的措施
近年来，全国各地相继推出了一系列的公共财政管理改革：加大了以部门预算、国库集中支付、政府采购制度、财政支出绩效管理、行政事业单位国有资产管理改革、“收支两条线”管理、省级财务核算集中监管、“实时在线财政预算监督系统”、推进基本公共服务均等化、推进省直管县的财政管理模式，并加强从预算分配、执行到绩效考评和自身配套改革各个环节部门预算、收支两条线、国库集中收付和政府采购等为主要内容的财政管理制度改革的力度，广东省在财政绩效管理方面作了一些尝试，采取了一系列措施：
（1）、 健全了专门的评价机构和队伍，确保“事有人做”
东莞市、中山市：成立了以常务副市长为主任、主要部门负责人为副主任的财政支出绩效评价工作委员会及其办公室，对全市绩效评价工作实行统一管理。
（2）、健全了较为规范的评价工作制度，确保评价工作有章可循，有据可依
如：2004年出台了《广东省财政支出绩效评价试行方案》；并相继制定一系列专项资金的评价办法、评价工作操作规程（流程）；如：2011年4月，印发了《广东省省级部门预算项目支出绩效目标管理规程》；各地也以市政府或财政部门的名义出台了评价办法。
（3）、全省各级政府部门开展了各种形式的绩效管理工作
① 部门单位项目绩效自评形式（从05年至今，广东省单位项目绩效自评计：13,653个,资金2,261多亿）
②财政部门或第三方项目重点评价形式（从05年至今，广东省单位项目绩效计:1,592个资金近500亿）
③ 绩效目标申报、审核形式（从2009—2010年 省财厅审核 962个项目,核减729个 ， 确定233个列入预算安排，核减请款200余亿）
④财政专项资金竞争性分配评审形式（从2009至2010年,全省财政专项资金竞争性分配评审86个项目，分配资金达142亿）
⑤试行整体综合评价形式（广州市不断创新从中探索出本市实施部门整体财政支出综合性评价，取得了实效；惠州、湛江：尝试对一些部门单位年度预算执行总体情况和专项资金使用的整体效益进行综合评价分析，绩效结果提供给部门预算编制用。华南理工大学的公共政策评价中心于2007年对地方政府进行整体评价，公布了“2007广东省地方政府整体绩效评价指数研究报告”，在全中国引起轰动，这是中国第一个整体评价地方政府绩效的报告）
⑥实行项目绩效预算事前评审形式（佛山及南海、三水、顺德各区,以及东莞、中山、珠海、湛江、江门等市对项目预算进行事前绩效评审，合理确定项目及预算数额；中山市：部门单位对部门预算中的项目支出要提出两个以上的量化目标<指标>，连同部门预算一并报人大审批）
⑦实行绩效激励和问责形式(广州市每年向人大专题报告财政支出绩效情况，试行将项目资金管理和绩效监督情况纳入政府部门行政首长财经责任问责范畴，对资金使用绩效低或发生挤占、挪用和浪费的，建议追究相关领导责任；深圳市2007年正式启动政府绩效评估机制，将“财政绩效评价结果”纳入“行政成本”评估项目，从“行政业绩、事务性行政效率、执行力建设、行政成本”四个方面对政府职能部门进行综合评估，建立责任型政府)
6建立财政资金绩效评价管理第新机制，提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性。
强化和完善财政绩效评价工作职能已成为财政改革的重要组成部分。绩效评价通过明确财政支出的绩效目标，用一系列指标来细化、强调财政支出所要达到的效果和效益，探索面向结果的管理理念和管理方式，丰富了财政资金管理的内容，符合公共财政改革的发展要求。从试行财政支出绩效评价工作的成效看，一方面，通过逐步建立起鼓励先进、鞭策落后、獎惩配比的财政支出管理机制，减少并防止无效支出、盲目支出、不规范支出等行为发生，使整个财政资金的配置和运行合理、高效，能有力促进财政资金分配使用效益的提高以及公共财政体制的完善；另一方面，开展绩效评价，可以引导各部门单位提高行政效率和能力，提供更多更好的公共产品和公共服务，保障公共事业的发展，也有利于增加财政支出的透明度，从源头上预防腐败，促进党风廉政建设。