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摘 要 随着乡镇经济的快速发展,农民生活水平普遍提高,而农村固体废物污染也日益严重,不仅影响村容村貌,更危及到了农民身体健康。目前,我国农村固体废物领域立法严重缺失,亟需修改完善。本文将在分析农村固体废物污染原因、找出立法不足的基础上,提出立法完善建议。
关键词 乡镇经济 固体废物 循环经济
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-210-02
一、我国农村固体废物立法完善建议
要从根本上解决固体废物污染问题,就要在全国建立起完善的循环经济立法体系。我国应结合自身国情,借鉴和吸收国外一些先进立法经验,制定农村固体废物循环利用方面的法律法规。鉴于此,我们提出以下完善建议:
(一)以循环经济理念指导农村固体废物污染防治立法工作
循环经济概念虽属经济学领域,但和环保密不可分。因为,环境保护与治理是循环经济产生的社会背景,也是循环经济生产方式带来的必然结果。现代循环经济是从预防环境污染的角度发展起来的,其强调资源节约和循环利用的初始动机是从源头上减少废弃物和污染物排放,保护环境。相对于水污染、大气污染等其他种类的污染,固体废物污染的防治更应该也更容易贯彻循环经济理念。我们应将循环经济的理念贯穿到包括《固体废物污染环境防治法》及其子法在内的立法中,从根本上减少污染的产生,使污染物得到充分的循环利用和无害化处理,而不是污染的简单转移。
(二)修改《环境保护法》,增加农村环境保护条款
现行《环境保护法》以城市工业利益为中心,尽管其中涉及到了农村环境保护,但是条款较少又笼统、原则,缺乏可操作性。建议修改《环境保护法》,设专节对农村环境保护进行规范,明确各行政部门在农村环保工作中的职责分工和相关法律责任,对农村固体废物污染防治工作进行统领性规定。规定受益者及使用者付费原则、生态补偿原则、资源许可制度等内容;限制城市污染向农村转移,将固体废物污染转移事前同意制度等相关制度扩展到农村地区;在该法中设专节对农村环境保护进行规范,明确各行政部门在农村环保工作中的原则、分工、职责和相关法律责任;明确乡镇企业等污染者的法律责任等。
(三)修改《固体废物污染环境防治法》,完善地方立法
修改《固体废物污染环境防治法》,首先要确立循环经济原则的核心地位。其次,我们建议在该法中,针对农村普遍存在的固体废物污染问题进行更为详尽的强制性规定。同时,由于我国地域辽阔,各地经济发展不均衡,东、中、西部的农民经济收入、居住状况等有较大差别,若是所有事项均在固废法中做统一规定,势必会影响其可操作性。因此,我们建议各地结合本地情况,尽快制定农村固体废物污染防治条例。
(四)制定《农村环境保护法》
由于农村环境污染具有特殊性,即使修改《环境保护法》,增加农村环保条款,也只是起到统领农村环保工作的作用。要全面保护农村环境,就有必要制定《农村环境保护法》,对农村环保工作进行详细规定。在立法时应注意以下几个问题:
一是应确立循环经济的指导思想和可持续发展的立法原则,注重农村的生态平衡,在经济发展与环境保护发生冲突时,优先保护环境。二是明确政府在农村环境保护中的主导作用。三是完善各项环保制度,包括环境污染治理和自然资源保护两个方面,除了要规定环境影响评价制度、排污收费制度等制度外,还要将资源许可制度、生态补偿制度纳入该法。四是全面规定农村各种污染源的治理,对污染突出领域如农村饮用水污染、农药化肥污染、农用薄膜污染、农户改厕、畜禽粪便污染等,要重点加以规定。五是对农民环境权益进行规定,如环境知情权、参与权和监督权。六是严格法律责任。对于违法行为,应规定严格的法律责任,并加大执法力度,使责任条款不再虚设。
(五)修改和制定固体废物污染防治相关子法
《固体废物污染环境防治法》的有效施行离不开子法的制定和完善。只有具备了完善的法律体系,农村固体废物污染治理状况才能得到根本改观。
1.修改《畜禽养殖污染防治管理办法》
一是要扩大办法的适用范围。由于该办法仅适用于养殖场,而我国目前养殖散户仍占大多数,这就造成了适用范围过小的状况。建议地方根据本地实情制定更为严格的标准,如将常年存栏量下调,将规模稍小的养殖场纳入重点管理范围。二是细化责任,加大执法力度。建议修改《畜禽养殖污染防治管理办法》或制定实施细则,将违法行为的责任进行细化,并增加一些环保设施的强制规定,加大对违法行为的处罚力度。三是对污染治理状况好的养殖场予以经济奖励,促进畜禽养殖废物资源化产品市场的形成。四是鼓励发展农牧结合方式,控制养殖场规模,保持生态平衡。美国、荷兰等国主要采取该方式,特别是荷兰畜牧业产生的畜禽粪便基本都由农场进行消化,既防止了畜禽粪便造成的污染,又可减少化肥的使用对环境造成的负面影响。我国法律中只规定养殖场的存栏量下限,没有对其上限的规定。英国出于使畜禽粪便与土地消化能力相适应的目的考虑,规定1个大型畜牧场最高头数限制指标为奶牛200头、肉牛1000头、种猪500头、肥猪3000头等。我国相关部门立法时应当将土地的承载能力考虑进去,适当控制养殖场规模。
2.修改《医疗废物管理条例》
《医疗废物管理条例》第21条涉及到农村医疗废物的管理,该条规定“不具备集中处置医疗废物条件的农村……自行就地处置其产生的医疗废物。” 法律中对环保部门和卫生部门职责划分不清,对农村医疗垃圾的管制也不到位,我们认为该条例应予完善。首先,环保部门要和卫生部门联合起来,制定具体规章,理清各自职责,实行医疗垃圾综合监管治理,确保医疗垃圾各环节安全性。其次,我们建议在条例中增加更多的农村医疗垃圾收集处理的强制性条款,建立“村收集、镇暂存、县处理”的运作模式,将医疗废物环境管理的触角延伸到社会各层各级。加强执法部门的日常监管,加大执法监督力度和责任追究力度。再次,建立激励机制,对医疗废弃物管理工作做得好的单位,每年给予适当的奖励。最后,完善对医疗废物的举报制度,包括对医疗机构、医疗废物运输单位、处置单位、监管执法人员、非法收购医疗废物的不法商贩的检举,给予举报人一定的奖励,以提高公众参与医疗垃圾治理的积极性。①
3.制定《农村生活垃圾处理办法》
《固体废物污染环境防治法》第49条授予地方政府关于农村生活垃圾防治办法的立法权。我们建议各地方政法制定办法时应该注意以下问题:一是要明确地方政府及各部门在农村生活垃圾管理工作中的职责、分工,尽快在乡、镇、村设立环保机构;明确各级政府和村对生活垃圾管理的具体负责人及其目标责任;对垃圾回收企业应重点扶持。二是政府应该对本地农村生活垃圾状况进行实地调查,多学习借鉴其他省份的先进经验,如江西省“村庄收集—乡镇中转—县城处置”的模式,结合本地经济状况选择适合的垃圾处理方式。三是尽快制定垃圾分类方案。农村生活垃圾可大致分为三类:厨余垃圾;可回收垃圾;不可回收垃圾。对于有毒有害垃圾,包括农药器皿、废旧电池等,应按照相关法律规定进行集中收集处理。另外,对较好完成垃圾分类的农户可予以奖励。四是建立农村生活垃圾收费制度,即刺激农民尽量少产生垃圾,又为回收部门提供了部分运行资金。
4.制定《家用电器与电子产品回收与循环利用法》
随着近几年我国家电下乡等经济刺激计划的实施,数以百万计的家电近入农村家庭。农村一直是城市废弃家电的消纳场所,如今加上本身数量巨大的家电,势必会造成严重的电子污染。鉴于家电污染的严重性,我国有必要尽快制定《家用电器与电子产品回收与循环利用法》。政府应在家电回收利用过程中扮演重要角色,严格循环利用废弃电子产品企业的设立条件,加强监管,同时也要辅助正规企业的发展。对于生产者、销售者和消费者三方在废弃家电循环利用中的责任分配问题,我们可以借鉴日本《家电再生利用法》的规定:生产者负责再生利用;销售者负责回收、运往厂家;消费者负担相应费用。
5.制定《包装废弃物管理法》
考虑到《固体废物污染防治法》和《循环经济促进法》中关于包装物的法律条款原则性强,建议我国尽快制定《包装物管理法》,对过度包装、包装物生产者责任等方面进行详尽的规定。立法应遵循扩大生产者责任原则、污染者负担原则、全过程控制原则。可采用“绿色包装”体系,即世界各国公认的3R1D原则,低消耗 (Reduce)、可循环使用(Reuse)、可回收(Recycle)和可降解(Degradable)。政府可在税收上给予一定的优惠(如免交营业税、所得税等)来促进包装废弃物回收行业的发展。在实践中,可推行押金制度。如规定销售商在出售某些易回收产品如啤酒、饮料时,收取押金,当消费者使用商品后将包装物送到回收点时,再向其退还押金。
(六)其他相关的配套措施
在本论文的写作过程中,我们深深体会到了法律的局限性,要想解决农村固体废物污染问题,需要法律、经济、技术等手段共同发挥作用。我们建议完善农村环境信息发布制度,促进农民环境保护的公众参与;加强财政补贴,鼓励农村固体废物处理技术的开发;在全国范围内特别是农村地区开展环境教育,改变农村落后的生活状态,为新农村建设夯实坚实的思想基础。
二、结语
我国农村固体废物的污染不仅会影响到农村环境和农民群众的身体健康,同时也会影响到全国人民的生活,而目前我国的相关立法还很不完善。农村固体废物立法的不足又折射出我国固体废物循环利用领域立法的缺失。农村固体废物污染防治不应仅仅局限在对污染物的处理上,更要从源头减少污染物的产生,因此应该注重循环经济理念在农村固体废物立法中的运用。农村固体废物的防治,应与环保执法队伍的建设和农民环保意识的提高结合起来,这样才能从立法、执法、守法上做好污染防治工作。另外,国家还要加强财政补贴、行政管理、科技研发、环境教育等手段在农村固体废物污染防治方面的共同运用。
注释:
①汪建飞.农业固体有机废弃物的环境危害及堆肥化技术展望.安徽农业科学.2006(18).第4720页.
参考文献:
[1]齐建国,尤完,杨涛.现代循环经济理论与运行机制.北京:新华出版社.2006年版.
[2]张雪绸.我国农村环境污染的现状及其保护对策.农村经济.2004(9).
[3]商彦蕊,高国威.美国减轻农业旱灾的系统控制及其对我国的启事.农业系统科学与综合研究.2005(5).
[4]陶汉川.乡镇工业污染及其对策.南京经济学院学报.1999(1).
[5]张霞,周凌云.强化农村医疗废物环境管理.中国环境报.2009—07—21.
关键词 乡镇经济 固体废物 循环经济
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-210-02
一、我国农村固体废物立法完善建议
要从根本上解决固体废物污染问题,就要在全国建立起完善的循环经济立法体系。我国应结合自身国情,借鉴和吸收国外一些先进立法经验,制定农村固体废物循环利用方面的法律法规。鉴于此,我们提出以下完善建议:
(一)以循环经济理念指导农村固体废物污染防治立法工作
循环经济概念虽属经济学领域,但和环保密不可分。因为,环境保护与治理是循环经济产生的社会背景,也是循环经济生产方式带来的必然结果。现代循环经济是从预防环境污染的角度发展起来的,其强调资源节约和循环利用的初始动机是从源头上减少废弃物和污染物排放,保护环境。相对于水污染、大气污染等其他种类的污染,固体废物污染的防治更应该也更容易贯彻循环经济理念。我们应将循环经济的理念贯穿到包括《固体废物污染环境防治法》及其子法在内的立法中,从根本上减少污染的产生,使污染物得到充分的循环利用和无害化处理,而不是污染的简单转移。
(二)修改《环境保护法》,增加农村环境保护条款
现行《环境保护法》以城市工业利益为中心,尽管其中涉及到了农村环境保护,但是条款较少又笼统、原则,缺乏可操作性。建议修改《环境保护法》,设专节对农村环境保护进行规范,明确各行政部门在农村环保工作中的职责分工和相关法律责任,对农村固体废物污染防治工作进行统领性规定。规定受益者及使用者付费原则、生态补偿原则、资源许可制度等内容;限制城市污染向农村转移,将固体废物污染转移事前同意制度等相关制度扩展到农村地区;在该法中设专节对农村环境保护进行规范,明确各行政部门在农村环保工作中的原则、分工、职责和相关法律责任;明确乡镇企业等污染者的法律责任等。
(三)修改《固体废物污染环境防治法》,完善地方立法
修改《固体废物污染环境防治法》,首先要确立循环经济原则的核心地位。其次,我们建议在该法中,针对农村普遍存在的固体废物污染问题进行更为详尽的强制性规定。同时,由于我国地域辽阔,各地经济发展不均衡,东、中、西部的农民经济收入、居住状况等有较大差别,若是所有事项均在固废法中做统一规定,势必会影响其可操作性。因此,我们建议各地结合本地情况,尽快制定农村固体废物污染防治条例。
(四)制定《农村环境保护法》
由于农村环境污染具有特殊性,即使修改《环境保护法》,增加农村环保条款,也只是起到统领农村环保工作的作用。要全面保护农村环境,就有必要制定《农村环境保护法》,对农村环保工作进行详细规定。在立法时应注意以下几个问题:
一是应确立循环经济的指导思想和可持续发展的立法原则,注重农村的生态平衡,在经济发展与环境保护发生冲突时,优先保护环境。二是明确政府在农村环境保护中的主导作用。三是完善各项环保制度,包括环境污染治理和自然资源保护两个方面,除了要规定环境影响评价制度、排污收费制度等制度外,还要将资源许可制度、生态补偿制度纳入该法。四是全面规定农村各种污染源的治理,对污染突出领域如农村饮用水污染、农药化肥污染、农用薄膜污染、农户改厕、畜禽粪便污染等,要重点加以规定。五是对农民环境权益进行规定,如环境知情权、参与权和监督权。六是严格法律责任。对于违法行为,应规定严格的法律责任,并加大执法力度,使责任条款不再虚设。
(五)修改和制定固体废物污染防治相关子法
《固体废物污染环境防治法》的有效施行离不开子法的制定和完善。只有具备了完善的法律体系,农村固体废物污染治理状况才能得到根本改观。
1.修改《畜禽养殖污染防治管理办法》
一是要扩大办法的适用范围。由于该办法仅适用于养殖场,而我国目前养殖散户仍占大多数,这就造成了适用范围过小的状况。建议地方根据本地实情制定更为严格的标准,如将常年存栏量下调,将规模稍小的养殖场纳入重点管理范围。二是细化责任,加大执法力度。建议修改《畜禽养殖污染防治管理办法》或制定实施细则,将违法行为的责任进行细化,并增加一些环保设施的强制规定,加大对违法行为的处罚力度。三是对污染治理状况好的养殖场予以经济奖励,促进畜禽养殖废物资源化产品市场的形成。四是鼓励发展农牧结合方式,控制养殖场规模,保持生态平衡。美国、荷兰等国主要采取该方式,特别是荷兰畜牧业产生的畜禽粪便基本都由农场进行消化,既防止了畜禽粪便造成的污染,又可减少化肥的使用对环境造成的负面影响。我国法律中只规定养殖场的存栏量下限,没有对其上限的规定。英国出于使畜禽粪便与土地消化能力相适应的目的考虑,规定1个大型畜牧场最高头数限制指标为奶牛200头、肉牛1000头、种猪500头、肥猪3000头等。我国相关部门立法时应当将土地的承载能力考虑进去,适当控制养殖场规模。
2.修改《医疗废物管理条例》
《医疗废物管理条例》第21条涉及到农村医疗废物的管理,该条规定“不具备集中处置医疗废物条件的农村……自行就地处置其产生的医疗废物。” 法律中对环保部门和卫生部门职责划分不清,对农村医疗垃圾的管制也不到位,我们认为该条例应予完善。首先,环保部门要和卫生部门联合起来,制定具体规章,理清各自职责,实行医疗垃圾综合监管治理,确保医疗垃圾各环节安全性。其次,我们建议在条例中增加更多的农村医疗垃圾收集处理的强制性条款,建立“村收集、镇暂存、县处理”的运作模式,将医疗废物环境管理的触角延伸到社会各层各级。加强执法部门的日常监管,加大执法监督力度和责任追究力度。再次,建立激励机制,对医疗废弃物管理工作做得好的单位,每年给予适当的奖励。最后,完善对医疗废物的举报制度,包括对医疗机构、医疗废物运输单位、处置单位、监管执法人员、非法收购医疗废物的不法商贩的检举,给予举报人一定的奖励,以提高公众参与医疗垃圾治理的积极性。①
3.制定《农村生活垃圾处理办法》
《固体废物污染环境防治法》第49条授予地方政府关于农村生活垃圾防治办法的立法权。我们建议各地方政法制定办法时应该注意以下问题:一是要明确地方政府及各部门在农村生活垃圾管理工作中的职责、分工,尽快在乡、镇、村设立环保机构;明确各级政府和村对生活垃圾管理的具体负责人及其目标责任;对垃圾回收企业应重点扶持。二是政府应该对本地农村生活垃圾状况进行实地调查,多学习借鉴其他省份的先进经验,如江西省“村庄收集—乡镇中转—县城处置”的模式,结合本地经济状况选择适合的垃圾处理方式。三是尽快制定垃圾分类方案。农村生活垃圾可大致分为三类:厨余垃圾;可回收垃圾;不可回收垃圾。对于有毒有害垃圾,包括农药器皿、废旧电池等,应按照相关法律规定进行集中收集处理。另外,对较好完成垃圾分类的农户可予以奖励。四是建立农村生活垃圾收费制度,即刺激农民尽量少产生垃圾,又为回收部门提供了部分运行资金。
4.制定《家用电器与电子产品回收与循环利用法》
随着近几年我国家电下乡等经济刺激计划的实施,数以百万计的家电近入农村家庭。农村一直是城市废弃家电的消纳场所,如今加上本身数量巨大的家电,势必会造成严重的电子污染。鉴于家电污染的严重性,我国有必要尽快制定《家用电器与电子产品回收与循环利用法》。政府应在家电回收利用过程中扮演重要角色,严格循环利用废弃电子产品企业的设立条件,加强监管,同时也要辅助正规企业的发展。对于生产者、销售者和消费者三方在废弃家电循环利用中的责任分配问题,我们可以借鉴日本《家电再生利用法》的规定:生产者负责再生利用;销售者负责回收、运往厂家;消费者负担相应费用。
5.制定《包装废弃物管理法》
考虑到《固体废物污染防治法》和《循环经济促进法》中关于包装物的法律条款原则性强,建议我国尽快制定《包装物管理法》,对过度包装、包装物生产者责任等方面进行详尽的规定。立法应遵循扩大生产者责任原则、污染者负担原则、全过程控制原则。可采用“绿色包装”体系,即世界各国公认的3R1D原则,低消耗 (Reduce)、可循环使用(Reuse)、可回收(Recycle)和可降解(Degradable)。政府可在税收上给予一定的优惠(如免交营业税、所得税等)来促进包装废弃物回收行业的发展。在实践中,可推行押金制度。如规定销售商在出售某些易回收产品如啤酒、饮料时,收取押金,当消费者使用商品后将包装物送到回收点时,再向其退还押金。
(六)其他相关的配套措施
在本论文的写作过程中,我们深深体会到了法律的局限性,要想解决农村固体废物污染问题,需要法律、经济、技术等手段共同发挥作用。我们建议完善农村环境信息发布制度,促进农民环境保护的公众参与;加强财政补贴,鼓励农村固体废物处理技术的开发;在全国范围内特别是农村地区开展环境教育,改变农村落后的生活状态,为新农村建设夯实坚实的思想基础。
二、结语
我国农村固体废物的污染不仅会影响到农村环境和农民群众的身体健康,同时也会影响到全国人民的生活,而目前我国的相关立法还很不完善。农村固体废物立法的不足又折射出我国固体废物循环利用领域立法的缺失。农村固体废物污染防治不应仅仅局限在对污染物的处理上,更要从源头减少污染物的产生,因此应该注重循环经济理念在农村固体废物立法中的运用。农村固体废物的防治,应与环保执法队伍的建设和农民环保意识的提高结合起来,这样才能从立法、执法、守法上做好污染防治工作。另外,国家还要加强财政补贴、行政管理、科技研发、环境教育等手段在农村固体废物污染防治方面的共同运用。
注释:
①汪建飞.农业固体有机废弃物的环境危害及堆肥化技术展望.安徽农业科学.2006(18).第4720页.
参考文献:
[1]齐建国,尤完,杨涛.现代循环经济理论与运行机制.北京:新华出版社.2006年版.
[2]张雪绸.我国农村环境污染的现状及其保护对策.农村经济.2004(9).
[3]商彦蕊,高国威.美国减轻农业旱灾的系统控制及其对我国的启事.农业系统科学与综合研究.2005(5).
[4]陶汉川.乡镇工业污染及其对策.南京经济学院学报.1999(1).
[5]张霞,周凌云.强化农村医疗废物环境管理.中国环境报.2009—07—21.