中国古代监察制度史话(三)

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汉制依秦而变


  西汉的监察制度对后世产生深远影响的,是汉武帝对地方实行的刺史出巡制。

二、西汉地方的刺史出巡制


  西汉对地方的监察最初沿用的是秦朝的做法。汉惠帝时,一度在部分地区恢复了监郡御史制度,监郡御史两年一任,要求他们每年的十月到朝廷奏事,十二月再回到自己的工作岗位上去。后来又扩大范围,在中央所辖各郡都设置了监察御史。但这些御史的任务比较杂,在秦朝时的监察效果就不太理想。比如当年刘邦做泗水亭长时(泗水亭在江苏沛县,秦以十里为亭,亭是最基层的组织),已有许多不轨行为。他在押送壮丁去骊山为秦始皇修墓的途中擅自放人,然后躲进芒砀山,聚集了一百多人,并与县里的文书萧何以及管监狱的曹参等人互相串通;刘邦也是在这里起兵,最终成就帝王之业的。泗水监的名字叫平,他对这么严重的政治动向竟然没有发觉,无动于衷,没有举报,这不是失职渎职吗?西汉初年的监察御史同样没有发挥应有的作用。于是,汉文帝时就派丞相史出巡地方,但丞相史的监察只是临时性的,很难改变对地方监察不力的整体
  局面。
  情况的根本变化发生在汉武帝时期。元封元年(前110),汉武帝撤消了在各郡设置的监察御史,四年之后又下诏将全国分为十三部(习惯上也称州),即十三个监察区,分别是:
  1.冀州(约包括今河北中南部、山东西端及河南北端)
  2.幽州(约包括今辽宁大部分地区,河北、内蒙古、吉林部分地区及朝鲜半岛北部大部分地区)
  3.并州(约包括今山西大部分地区及河北、内蒙古部分地区)
  4.兖州(约包括今山东西南及河南东部地区)
  5.徐州(约包括今江苏长江以北及山东东南部地区)
  6.青州(约包括今山东大部分地区及河北部分地区)
  7.扬州(约包括今安徽淮河和江苏长江以南及江西、浙江、福建等地)
  8.荆州(约包括今湖北、湖南及河南、贵州、广东、广西部分地区)
  9.豫州(约包括今河南东部、安徽北部及江苏的部分地区)
  10.益州(约包括今四川、贵州、云南大部分地区及湖北的西北部等地)
  11.凉州(约包括今甘肃、宁夏、青海等地区及陕西、内蒙古部分地区)
  12.交趾(约包括今广东、广西大部分地区和越南北部、中部)
  13.朔方(约包括今宁夏银川至壶口的黄河流域地区)
  十三部刺史归中央最高监察机关御史府管辖,由御史中丞具体领导。刺史的产生,可由御史推荐,皇帝任命。当时有个绣衣御史名叫暴胜之,为人就像他的姓一样很残暴,他督促地方官镇压农民起义,每到一地,那里的守令就得急忙围剿造反的农民,大开杀戒。地方官听说他要来,没有不害怕的。有一次,暴胜之到了勃海郡,听说当地有个知名人士叫雋不疑,就把他请了出来。雋不疑衣冠楚楚,样子很庄严,叫人望而起敬。暴胜之见了,也一改往日的威风,显出一副恭顺的模样。雋不疑告诉他:“做官的人不能太厉害,太厉害了,人们无法忍受;但也不能软弱,太软弱了,没有威望。要是能在威严中加一点恩德,在恩德中带一些威严,就好了。”实际上是劝暴胜之要学会刚中带柔。暴胜之觉得很有道理,就照此去做了,结果人们说:“姓暴的不太残暴了。”而雋不疑呢,由于暴胜之的推荐,汉武帝让他做了青州刺史。
  汉武帝给刺史规定了明确的监察职责,叫“六条问事”,具体内容是:第一条,豪强恶霸侵占田地,以强凌弱;第二条,二千石的郡守对抗中央,欺压百姓;第三条,二千石的郡守贪赃枉法,乱杀无辜;第四条,二千石的郡守任人唯亲,不举贤能;第五条,二千石的郡守依仗权势,乱拉关系;第六条,二千石的郡守勾结豪强,不奉政令。六条中除第一条外,其余五条都是针对二千石郡守的。著名历史学家范文澜在《中国通史简编》中说:“六条外还有不成文的一条,就是考察国王(汉代所封王国或侯国的诸侯王),有罪状便奏闻。不法的国王因此受到惩罚。”不把监察诸侯王的内容写入明文中,是因为这个问题已不是十分迫切了。汉初在地方上实行郡国并行的双轨制。平息七国之乱后,诸侯国的实力已被削弱。汉武帝登基后,还是先拿诸侯国“开刀”。他规定诸侯王除嫡长子继承王位外,其余子弟可在国中分侯,这样一来从大诸侯国中分出几个小侯国,使诸侯国的直属领地不断缩小。后来他又借故夺了106个王侯的爵位,并且禁止诸侯国的官吏在朝中任职,防止他们插手中央事务。经过一系列的整顿,诸侯国的势力逐渐弱小,已构不成对中央的威胁了。于是,汉武帝才腾出手来整治诸郡。二千石的郡守是一郡的长官。安邦先安首,督吏先督王,“六条问事”主要就是冲着这批高级干部来的。解决这个层面的问题,也是抓重点,比如他们是否能认真执行中央的方针政策,是不是滥用刑法、欺凌百姓
  等等。
  刺史的秩级仅为六百石,只相当于中下级的县令。那时的县比现在的县范围广,县令以及刺史相当于今天的地厅级干部。刺史每年都要巡察自己部内的郡国,年底回中央报告工作,他们只有监察权,没有处置权。据史书记载,刺史出巡时“乘传周流”。乘传,指乘坐公家驿站的马车,即送信的邮车。这种邮车是什么样的?出土文物中还没发现,但我想应与一般的邮车有别,或者说是装饰过的邮车。当时食禄二千石的官员,所乘车的车厢两边屏障都涂成红色。屏障的质地是席子或皮革。六百石的官员,所乘车的车厢左边涂成红色,但不涂右边,因为古人尚左。刺史秩级六百石,所乘的车子至少应该是这种规格的。他们每到一处,那里的郡守或诸侯王都要派专人到边界上去迎接。周流,就是在自己的监察区域内到处转。比如冀州刺史的监察区有十个郡和诸侯国,冀州刺史就在这十个郡国之间巡行,进行监督察看。刺史的任期为九年,如果能较好地履行职责,到时候可以直接升为二千石的郡守,而其他六百石的官员就很难有这样的机会了。
  朝廷对刺史的工作有严格的要求,比如不允许他们管“六条问事”以外的事,不允许他们监察二千石以下的官吏。《汉书·朱博传》记载了这么一件事:朱博初做冀州刺史时,到他的监察区去工作,在一个县里遇到一大群上访的官员和老百姓,足足有四五百人,把县衙的院子都挤满了。朱博的随从官员试探着劝他就在这个县里留下来,处理完上访人的事再出发。这名随从官员说完就用眼睛瞧着朱博,看他如何反应。朱博心里明白自己的职责,于是他命手下人赶快驱车往前走,但上访的人还是围住了朱博的车马。朱博只好下车,让随从人员明确地告诉上访人:“本刺史不负责监察县丞、县尉这一级的官员。如果反映他们的问题,请到郡里去;如果反映二千石郡守的问题,也不能在这里接访,请到本刺史的办公地点去;如果是老百姓申冤以及遭盗窃之类的事,可以找有关人员去反映。”几百名上访者听完只好散去。朱博所说的县丞、县尉一级官员的问题,属于郡一级分管。当时在郡一级设置了督邮,负责对县级官员进行监察。督邮的工作方法与刺史类似,同样是采取巡视的形式。這就像现在中央纪委、中央组织部派出巡视组到省里,省里再派出巡视组到地市级去一样。不同级别的干部由不同的监察官进行监督,体现了“分级负责、归口办理”   的原则。
  刺史定点出巡,汉武帝的改革具有里程碑式的意义。秦代的监郡御史不是纯粹的监察官,很多时候扮演的是行政官员的角色。西汉的刺史只负责监察,定位准确。秦代的监郡御史没有明确的工作章程,西汉的刺史要严格遵循“六条问事”。更为重要的是,刺史工作的特点是流动式的,这一做法的实质就是割断监督者与被监督者之间的利害关系。战国时期,在秦国实行变法的商鞅,曾从官吏之间的利害关系入手,说过一段很精辟的话,大意如下:虽然官员众多,但他们担任同类的职务,站在同一个立场上,让他们彼此监督是不可能的。因为他们利害关系一致,容易互相包庇。比如让马夫监督马夫,就行不通,他们利益一致,会互相串通,不会彼此监督。假如马儿能够说话,那么马夫就无法掩藏其过错了,因为马儿与马夫的利益是相矛盾的。官员与官员之间的利害关系是相同的,只有让他们互为联系而利益又相矛盾,才是帝王巩固统治
  的保障。
  商鞅所举的马儿与马夫的例子非常形象、深刻。按照他的说法,只有确立职务相联系而利益相异的钳制关系,才能使监督真正发挥作用。这种理论用今天的话说就是“异体监督”。现代西方国家在这个问题上,采用的是“三权分立”的方法。我们绝不搞西方的民主政治,“异体监督”也不仅仅指“三权分立”那一套。实际上“流动的方式——割断监督者与被监督者的利害关系——马儿说话”,这个公式所表现的,也是一种“异体监督”。所谓异体,可以理解为不同的利益共同体。我们今天巡视工作体现的就是这一原理。这里,马儿说话是关键。怎么能让马儿开口呢?机制就是割断监督者与被监督者的利害关系,而割断这层关系的途径是采用流动的方式,这是监督中一条铁的法则,而这个法则的发明者是生活在两千三百多年前的
  商鞅。
  商鞅创立了铁的监督法则,汉武帝是这一理论的第一位实践者。或许有人会问,汉武帝不是主张“独尊儒术”吗?他怎么会实行法家的主张呢?不错,汉武帝是崇尚儒学的,他即位后不久就下诏网罗天下人才,并在朝廷设考场,亲自出题、阅卷,结果相中了一位叫董仲舒的儒生。董仲舒也不含糊,他向汉武帝提出了“罢黜百家,独尊儒术”的建议,最终被采纳。当时在京城长安设立了太学,专门讲授儒家经典,非儒家的诸子百家一概被罢斥。但在实际政治生活中,汉武帝是哪家学说有利就用哪一家,采用更多的还是法家,儒家学说只是名义上的指导思想。所以后世有人评论汉武帝,说他“虽好儒,好其名而不知其实,慕其华而废其质”,有人甚至说他是叶公好龙。汉宣帝的一句话就曾道破天机,他说:“汉家自有制度,本以霸王道杂之。”霸道为法家,王道为儒家。汉武帝对地方官的监察方式就是奉行法家思想
  的产物。
  然而,汉武帝设计并推行的刺史制度,到了西汉后期开始走样了。汉成帝绥和元年(前8),也就是汉武帝死后79年,丞相翟方进和大司空何武上奏,请求将刺史改为州牧,理由是按照祖宗的家法应该以贵治贱,不能以卑督尊。刺史只有六百石,监察二千石的郡守不合规矩。成帝只好下诏,把刺史改为州牧,秩二千石,与郡守平起平坐。三年后,丞相朱博上书力争说:“当年设十三部刺史,秩级低但赏赐重,这样可以激励他们努力工作。废除刺史、改设州牧后,激励机制没有了,收不到监察的效果,应该恢复刺史制度。”于是又将州牧改为刺史。但几年后,再次将刺史改为州牧。读者不要以为这样一来就提高了刺史的地位,不是的,这是两种观念在进行较量。翟方进等人认为监察制度应同其他制度一样,不得违反森严的封建等级制,必须遵守以贵治贱的原则。朱博认为怎样设置监察官,衡量的标准应该看是否有利于监察的效果。较量的结果,是等级派占了上风。刺史改为州牧后,原来的监察官开始向行政官员转化,监督者与被监督者混为一谈,利害关系由相异变为相同,让马儿说话的制度被破坏了。汉武帝在生前找到了一条行之有效的监察方法,却没能找到保证它长期有效運作的机制。斯人已去,其政也息,这是那个时代无法避免的
  悲剧。
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