论文部分内容阅读
发展援助项目评估有助于总结经验、发现问题、为新项目立项提供有益借鉴，是增强对外援助综合效益的重要工具。建立健全系统的指标体系是开展评估活动的必要前提，能够指导评估人员科学、有效地收集信息，为实现评估管理标准化、规范化夯实基础，为强化政策统筹提供抓手。国际社会重视援助项目评估，在实践中形成了较为完整和成熟的评估指标体系。本文拟分析总结国际上发展援助评估指标体系的制定标准和内在逻辑，为探索建设具有中国特色的援助项目评估指标体系提供参考。
我国对外援助评估指标体系建设情况及面临的新形势
我国对外援助评估工作从2007年开始。最早的评估以项目评估为主，并逐步开展专题评估和综合评估。2015年，我国出台《对外援助项目评估管理规定》（商援发〔2015〕487号），对评估指标等进行了规范。评估内容和指标包括立项适当性、组织实施合规性、援助效果和效率、综合影响力实现和可持续性发展5个方面，并结合成套、物资、技术援助等不同援助类型制定了指导性评估指标。
2021年1月，国务院新闻办公室发布的《新时代的中国国际发展合作》白皮书指出：“要建立系統完善、公正独立的项目评估机制，制定科学规范、完整有效的评估标准，开展综合评估和专项评估，加强评估结果应用。”从国内看，随着我国政府和公众对公共资源使用绩效的关注不断增强，建立系统完善、公正独立的评估体系是提高援外资金效益、加强问责必不可少的一环。从国际看，在国际社会努力推动实现联合国2030年可持续发展目标（Sustainable Development Goals，SDGs）的全球背景下，科学合理的评估体系能够更好地衡量、展现我国对外援助对国际发展合作事业所做的贡献，回应国际社会对我国的期待，彰显我国更加公开透明的负责任大国形象。因此，研究建立一套适应新形势的评估指标体系，对于进一步增强援助评估工作的科学性和有效性具有现实意义。
国际对外援助项目评估指标体系建设经验
经济合作与发展组织发展援助委员会（Organisation for Economic Cooperation and Development—Development Assistance Committee，OECD DAC）作为国际重要的援助国或地区指导平台，其制定的评估标准具有重要指导意义。世界银行集团作为多边金融机构，其独立评估局每年评估数量为多边发展银行中最多的，形成了系统的评估架构。世界粮食计划署（World Food Programme，WFP）作为联合国机构，其评估标准遵循联合国标准。日本是年评估数量最大的发展援助委员会国家之一，且其援助体制和项目类型与我国相似。上述机构的评估经验都具有一定的参考和借鉴意义。
评估内容：基于经合组织评估标准
1991年，OECD DAC首次提出援助评估的5项标准，成为指导国际发展政策和项目评估的重要参考：一是相关性（Relevance），指项目是否符合受援方的优先领域和政策，与受援方及其受益群体的需求是否相关；二是有效性（Effectiveness），将结果与预定目标进行对比，评估项目预期目标是否达到；三是效率（Efficiency），将使用资源与结果进行对比，评估项目是否以性价比最高的方式实施；四是影响（Impact），包括积极和消极、预料之中和预料之外的影响；五是可持续性（Sustainability），评估项目结束后产生的影响是否能够持续。
2019年11月，OECD DAC重新完善了援助评估标准，在原有5项标准的基础上新增一项“一致性”（Coherence）标准，用于评估援助活动与援助方国内其他活动和国际上其他援助方活动的兼容互补性。这实质上反映了在全球援助资金渠道多元化的形势下，OECD DAC更加重视援助方国内和国际的协调统筹，特别是在应对危机和人道主义援助、气候变化等全球性议题方面，可避免援助资源重复和冲突。
以上6项标准适用于常规的非紧急人道主义援助项目。国际上对于紧急人道主义援助项目的评估标准略有不同，它并不评估可持续性，而主要评估“获得人道主义援助的覆盖范围”，考察大部分面临生命威胁的人口是否获得了帮助。此外，还关注短期紧急性质的援助能否与当地长期发展相关联，并与安全、贸易和军事等方面政策的协调。
在OECD DAC评估标准的基础上，联合国系统的评估标准还加入了物有所值和客户满意度。2005年4月，联合国评估小组出台了联合国评估标准，推进整个系统的评估协作。总体而言，OECD DAC和联合国标准都要求与受援方背景相符；与其他援助活动保持一致；以有效的方式实现援助目标；产生持久的积极影响。联合国系统作为多边机构，更重视成本收益比，即使用较少的经费且有效的方式实施项目，获得受援方的满意。
评估标准的使用应取决于评估类型和目的，即在开展单个项目、领域、国别合作战略等不同维度的评估时，可能侧重不同的标准。在领域评估时，需要关注援助活动是否符合援助方国内相关行业规划，并衡量援助对受援国该领域的促进作用。在评估国别/地区合作战略时，要注重合作战略本身的质量，如是否包括当地关注的热点议题、是否涵盖当地不同主体；还要重视单个项目和整体战略之间的关联，保障单个项目有效服务于更高层次的战略。此外，值得注意的是，随着性别平等、生态环保、减贫等跨领域主题在发展援助政策中越来越主流化，即使对特定领域的评估，也要注重评估这些国际发展热点议题的实现程度。
指标设置逻辑：以目标为导向
如果说评估标准为评估活动框定了范围、指出了方向，那么评估指标则是指导评估机构开展评估的具体工具。在设置具体指标时，国际上主要采用“结果链”（Result Chain）的方法，其演变形式也包括变革理论（Theory of Change）、逻辑框架（Logic Framework）等，其原理是通过“投入—产出—效果—最终目标”这样的线形结果链条来推导项目和效果之间的关联，形成相应的效果指标和产出指标，如图1所示。其中，投入是指为项目实施而投入的资金、人力和活动；产出是指因项目实施而直接产生的结果或服务；效果是指实施项目而带来的中期或长期、积极或消极、直接或间接、有意或无意的影响。
“结果链”的核心是目标。也就是说，在项目伊始就应该明确目标，基于项目目标才能倒推出援助所需的投入和产出。以世界银行的指标体系为例，如某受援方提出援助需求，想要解决“因水供应短缺导致卫生问题，影响了农村人口健康”的问题，那么项目的预期目标是要“减少与水短缺相关的疾病”。为达到这一目标，应考虑提高水和卫生资源的获得性，那么就要增加水供应系统和卫生设施的覆盖用户，相应的产出就应设计为“修复或扩建输水系统、新建卫生设施”。为达到这一产出，投入自然就是修扩建输水系统、新建卫生设施。除了新增基础设施外，也可以通过唤醒民众的清洁卫生意识这种软援助来达到这一目的。因此，另一种投入也可设计为“发起清洁卫生运动”，如图2所示。
简而言之，如果将这些指标体系看作一个树状图，那么各领域战略目标就是树根、项目为树枝，本固枝荣，项目效果才能枝繁叶茂。评估指标体系的建设只需将战略目标具体化和行为化，指导评估工作追本溯源，衡量援助预期目标是否得以实现。如果脱离立项目标来设计评估指标体系，那将变成无本之木，缺乏评价准绳。
具体指标设定：强调全面性和可及性
在长期援助评估实践中，国际上不少发展机构形成了自己的一套评估指标。如WFP评估指标在每 4年更新的《结果框架》中确定。瑞士发展合作署于2016年推出“参考指标”（Aggregated Reference Indicators，ARIs），2019年又推出“分领域参考指标”（Thematic Reference Indicators，TRIs），作为结果导向管理体系的一部分，要求每个项目结果框架至少使用50%的参考指标。
总体来看，上述国家和组织的评估指标具有以下几个特点。
一是全面性和动态更新。评估指标整体架构条块分明，由面到点，一般涉及不同援助领域和类型。
二是定性和定量相结合。在具体指标设置上，注重量化考核，定量评估项目的影响，特别是产出指标，基本均为定量指标。效果指标方面，既有项目“提高用户覆盖数量、缩短路途时间、降低死亡率”等定量指标，也有“受益群体满意度、条件改善程度”等定性指标。
三是从实际出发考虑数据获取的难易程度。日本的指标分为基础指标和补充指标两种。其中，基础指标是通用的，适用于大部分项目，数据搜集具有较大可及性；补充指标是如数据搜集有困难，则可以不选取该指标。
四是部分国家和组织开始将评估指标与联合国17个SDGs相关联。其中，WFP的模式是“自上而下”关联，即其战略目标就是SDGs，包括“消除饥饿，实现粮食安全，改善营养状况和促进可持续农业”（SDG2），基于此设计开展各类援助活动，并产生评估指标。
构建我国对外援助项目评估指标体系的路径
随着我国援助项目监督评估工作的深入推进，我国可借鉴国际经验，探索建立系统科学的评估指标体系，提升评估科学性和规范化水平，全面、客观地展现对外援助项目的效用及影响，并加强对立项决策的指导意义。
横纵结合，搭建系统和全面的指标体系
从横向看，考虑到各类型援助项目的管理链条是类似的，或可参考OECD DAC评估标准构建通用型指标体系，用于评估立项、实施、综合效益、后续使用的项目管理全过程，可分为4个评估指标：一是目标评估指标，评估项目立项目标的合理性，是否与受援国的实际需求相匹配；二是过程评估指标，从可行性研究、立项到实施管理，覆盖援助项目全生命周期，评估过程的合规性；三是效果评估指标，评估项目产生的政治、经济、社会等综合效益，特别是反映性别平等、社会融合、应对气候变化等国际发展事业的贡献；四是可持续评估指标，评估项目后续运营、使用情况和可持续影响。
从纵向看，考虑到不同项目有不同的产出、效果和特点，可根据援助领域、方式、渠道等维度设置专用指标工具包，覆盖如教育、医疗卫生、文体、公共管理、交通、能源、通信、农业、环境保护、人道主义等援助领域，优惠贷款、现汇、人力资源开发合作等援助方式，以及通过国际组织实施等不同援助渠道。
目的导向，形成立项目标和评估指标相互促进的闭环管理
具体指标的设计应以项目目标为出发点和导向标，纲举方能目张。具体而言，以结果为导向的评估指标应基于以下3个政策导向设置：一是应契合受援方发展规划，匹配受援方民众实际需求，突出以人为本、改善民生的援助理念；二是应展现我国对外援助配合服务外交大局和推动共建“一带一路”的积极贡献；三是应与联合国2030年可持续发展目标保持一致，探讨建立项目目标与联合国2030年可持续发展目标之间的关联路径，体现我国作为负责任大国的使命和担当。
更重要的是，要完善以结果为导向的援助立项决策机制，引导整个对外援助项目在项目设计、可行性研究、立项时就开始关注目标设置，使立项目标和意图始终贯穿在项目整个实施过程中，指導相关单位及时跟踪项目目标实现情况，带动形成立项目标和评估指标相互促进的闭环管理。
实事求是，考虑指标体系的使用便利性
构建指标体系时，要充分考虑对工作的实际指导意义：一是指标设置要有一定的可获得性和时效性，数据较易搜集和获得，最好在项目伊始就明确数据报送负责主体，如果设计的指标无法搜集到具体数据，那这个指标就失去了意义；二是将定性指标和定量指标相结合，能够科学、客观地反映项目产出，全面反映项目效果，便于比对目标实现程度，对同类型项目进行横向比较，并对各项目进行效果的集成汇总。
在构建和使用指标体系的过程中要注意两点：一是突出重点，指标起到参考作用，并不是都必须使用，在评估实施过程中，评估机构可根据评估目的、项目和所在地区的不同特点，有选择性地选取指标，或在指标基础上进行增减，体现评估项目差异化的特性；二是由于我国援助项目种类繁多，指标体系很难覆盖所有领域，应建立指标动态调整更新机制，根据援助方式和评估发展不断更新内容、扩大范围，为后续同类项目的评估提供参考。P
我国对外援助评估指标体系建设情况及面临的新形势
我国对外援助评估工作从2007年开始。最早的评估以项目评估为主，并逐步开展专题评估和综合评估。2015年，我国出台《对外援助项目评估管理规定》（商援发〔2015〕487号），对评估指标等进行了规范。评估内容和指标包括立项适当性、组织实施合规性、援助效果和效率、综合影响力实现和可持续性发展5个方面，并结合成套、物资、技术援助等不同援助类型制定了指导性评估指标。
2021年1月，国务院新闻办公室发布的《新时代的中国国际发展合作》白皮书指出：“要建立系統完善、公正独立的项目评估机制，制定科学规范、完整有效的评估标准，开展综合评估和专项评估，加强评估结果应用。”从国内看，随着我国政府和公众对公共资源使用绩效的关注不断增强，建立系统完善、公正独立的评估体系是提高援外资金效益、加强问责必不可少的一环。从国际看，在国际社会努力推动实现联合国2030年可持续发展目标（Sustainable Development Goals，SDGs）的全球背景下，科学合理的评估体系能够更好地衡量、展现我国对外援助对国际发展合作事业所做的贡献，回应国际社会对我国的期待，彰显我国更加公开透明的负责任大国形象。因此，研究建立一套适应新形势的评估指标体系，对于进一步增强援助评估工作的科学性和有效性具有现实意义。
国际对外援助项目评估指标体系建设经验
经济合作与发展组织发展援助委员会（Organisation for Economic Cooperation and Development—Development Assistance Committee，OECD DAC）作为国际重要的援助国或地区指导平台，其制定的评估标准具有重要指导意义。世界银行集团作为多边金融机构，其独立评估局每年评估数量为多边发展银行中最多的，形成了系统的评估架构。世界粮食计划署（World Food Programme，WFP）作为联合国机构，其评估标准遵循联合国标准。日本是年评估数量最大的发展援助委员会国家之一，且其援助体制和项目类型与我国相似。上述机构的评估经验都具有一定的参考和借鉴意义。
评估内容：基于经合组织评估标准
1991年，OECD DAC首次提出援助评估的5项标准，成为指导国际发展政策和项目评估的重要参考：一是相关性（Relevance），指项目是否符合受援方的优先领域和政策，与受援方及其受益群体的需求是否相关；二是有效性（Effectiveness），将结果与预定目标进行对比，评估项目预期目标是否达到；三是效率（Efficiency），将使用资源与结果进行对比，评估项目是否以性价比最高的方式实施；四是影响（Impact），包括积极和消极、预料之中和预料之外的影响；五是可持续性（Sustainability），评估项目结束后产生的影响是否能够持续。
2019年11月，OECD DAC重新完善了援助评估标准，在原有5项标准的基础上新增一项“一致性”（Coherence）标准，用于评估援助活动与援助方国内其他活动和国际上其他援助方活动的兼容互补性。这实质上反映了在全球援助资金渠道多元化的形势下，OECD DAC更加重视援助方国内和国际的协调统筹，特别是在应对危机和人道主义援助、气候变化等全球性议题方面，可避免援助资源重复和冲突。
以上6项标准适用于常规的非紧急人道主义援助项目。国际上对于紧急人道主义援助项目的评估标准略有不同，它并不评估可持续性，而主要评估“获得人道主义援助的覆盖范围”，考察大部分面临生命威胁的人口是否获得了帮助。此外，还关注短期紧急性质的援助能否与当地长期发展相关联，并与安全、贸易和军事等方面政策的协调。
在OECD DAC评估标准的基础上，联合国系统的评估标准还加入了物有所值和客户满意度。2005年4月，联合国评估小组出台了联合国评估标准，推进整个系统的评估协作。总体而言，OECD DAC和联合国标准都要求与受援方背景相符；与其他援助活动保持一致；以有效的方式实现援助目标；产生持久的积极影响。联合国系统作为多边机构，更重视成本收益比，即使用较少的经费且有效的方式实施项目，获得受援方的满意。
评估标准的使用应取决于评估类型和目的，即在开展单个项目、领域、国别合作战略等不同维度的评估时，可能侧重不同的标准。在领域评估时，需要关注援助活动是否符合援助方国内相关行业规划，并衡量援助对受援国该领域的促进作用。在评估国别/地区合作战略时，要注重合作战略本身的质量，如是否包括当地关注的热点议题、是否涵盖当地不同主体；还要重视单个项目和整体战略之间的关联，保障单个项目有效服务于更高层次的战略。此外，值得注意的是，随着性别平等、生态环保、减贫等跨领域主题在发展援助政策中越来越主流化，即使对特定领域的评估，也要注重评估这些国际发展热点议题的实现程度。
指标设置逻辑：以目标为导向
如果说评估标准为评估活动框定了范围、指出了方向，那么评估指标则是指导评估机构开展评估的具体工具。在设置具体指标时，国际上主要采用“结果链”（Result Chain）的方法，其演变形式也包括变革理论（Theory of Change）、逻辑框架（Logic Framework）等，其原理是通过“投入—产出—效果—最终目标”这样的线形结果链条来推导项目和效果之间的关联，形成相应的效果指标和产出指标，如图1所示。其中，投入是指为项目实施而投入的资金、人力和活动；产出是指因项目实施而直接产生的结果或服务；效果是指实施项目而带来的中期或长期、积极或消极、直接或间接、有意或无意的影响。
“结果链”的核心是目标。也就是说，在项目伊始就应该明确目标，基于项目目标才能倒推出援助所需的投入和产出。以世界银行的指标体系为例，如某受援方提出援助需求，想要解决“因水供应短缺导致卫生问题，影响了农村人口健康”的问题，那么项目的预期目标是要“减少与水短缺相关的疾病”。为达到这一目标，应考虑提高水和卫生资源的获得性，那么就要增加水供应系统和卫生设施的覆盖用户，相应的产出就应设计为“修复或扩建输水系统、新建卫生设施”。为达到这一产出，投入自然就是修扩建输水系统、新建卫生设施。除了新增基础设施外，也可以通过唤醒民众的清洁卫生意识这种软援助来达到这一目的。因此，另一种投入也可设计为“发起清洁卫生运动”，如图2所示。
简而言之，如果将这些指标体系看作一个树状图，那么各领域战略目标就是树根、项目为树枝，本固枝荣，项目效果才能枝繁叶茂。评估指标体系的建设只需将战略目标具体化和行为化，指导评估工作追本溯源，衡量援助预期目标是否得以实现。如果脱离立项目标来设计评估指标体系，那将变成无本之木，缺乏评价准绳。
具体指标设定：强调全面性和可及性
在长期援助评估实践中，国际上不少发展机构形成了自己的一套评估指标。如WFP评估指标在每 4年更新的《结果框架》中确定。瑞士发展合作署于2016年推出“参考指标”（Aggregated Reference Indicators，ARIs），2019年又推出“分领域参考指标”（Thematic Reference Indicators，TRIs），作为结果导向管理体系的一部分，要求每个项目结果框架至少使用50%的参考指标。
总体来看，上述国家和组织的评估指标具有以下几个特点。
一是全面性和动态更新。评估指标整体架构条块分明，由面到点，一般涉及不同援助领域和类型。
二是定性和定量相结合。在具体指标设置上，注重量化考核，定量评估项目的影响，特别是产出指标，基本均为定量指标。效果指标方面，既有项目“提高用户覆盖数量、缩短路途时间、降低死亡率”等定量指标，也有“受益群体满意度、条件改善程度”等定性指标。
三是从实际出发考虑数据获取的难易程度。日本的指标分为基础指标和补充指标两种。其中，基础指标是通用的，适用于大部分项目，数据搜集具有较大可及性；补充指标是如数据搜集有困难，则可以不选取该指标。
四是部分国家和组织开始将评估指标与联合国17个SDGs相关联。其中，WFP的模式是“自上而下”关联，即其战略目标就是SDGs，包括“消除饥饿，实现粮食安全，改善营养状况和促进可持续农业”（SDG2），基于此设计开展各类援助活动，并产生评估指标。
构建我国对外援助项目评估指标体系的路径
随着我国援助项目监督评估工作的深入推进，我国可借鉴国际经验，探索建立系统科学的评估指标体系，提升评估科学性和规范化水平，全面、客观地展现对外援助项目的效用及影响，并加强对立项决策的指导意义。
横纵结合，搭建系统和全面的指标体系
从横向看，考虑到各类型援助项目的管理链条是类似的，或可参考OECD DAC评估标准构建通用型指标体系，用于评估立项、实施、综合效益、后续使用的项目管理全过程，可分为4个评估指标：一是目标评估指标，评估项目立项目标的合理性，是否与受援国的实际需求相匹配；二是过程评估指标，从可行性研究、立项到实施管理，覆盖援助项目全生命周期，评估过程的合规性；三是效果评估指标，评估项目产生的政治、经济、社会等综合效益，特别是反映性别平等、社会融合、应对气候变化等国际发展事业的贡献；四是可持续评估指标，评估项目后续运营、使用情况和可持续影响。
从纵向看，考虑到不同项目有不同的产出、效果和特点，可根据援助领域、方式、渠道等维度设置专用指标工具包，覆盖如教育、医疗卫生、文体、公共管理、交通、能源、通信、农业、环境保护、人道主义等援助领域，优惠贷款、现汇、人力资源开发合作等援助方式，以及通过国际组织实施等不同援助渠道。
目的导向，形成立项目标和评估指标相互促进的闭环管理
具体指标的设计应以项目目标为出发点和导向标，纲举方能目张。具体而言，以结果为导向的评估指标应基于以下3个政策导向设置：一是应契合受援方发展规划，匹配受援方民众实际需求，突出以人为本、改善民生的援助理念；二是应展现我国对外援助配合服务外交大局和推动共建“一带一路”的积极贡献；三是应与联合国2030年可持续发展目标保持一致，探讨建立项目目标与联合国2030年可持续发展目标之间的关联路径，体现我国作为负责任大国的使命和担当。
更重要的是，要完善以结果为导向的援助立项决策机制，引导整个对外援助项目在项目设计、可行性研究、立项时就开始关注目标设置，使立项目标和意图始终贯穿在项目整个实施过程中，指導相关单位及时跟踪项目目标实现情况，带动形成立项目标和评估指标相互促进的闭环管理。
实事求是，考虑指标体系的使用便利性
构建指标体系时，要充分考虑对工作的实际指导意义：一是指标设置要有一定的可获得性和时效性，数据较易搜集和获得，最好在项目伊始就明确数据报送负责主体，如果设计的指标无法搜集到具体数据，那这个指标就失去了意义；二是将定性指标和定量指标相结合，能够科学、客观地反映项目产出，全面反映项目效果，便于比对目标实现程度，对同类型项目进行横向比较，并对各项目进行效果的集成汇总。
在构建和使用指标体系的过程中要注意两点：一是突出重点，指标起到参考作用，并不是都必须使用，在评估实施过程中，评估机构可根据评估目的、项目和所在地区的不同特点，有选择性地选取指标，或在指标基础上进行增减，体现评估项目差异化的特性；二是由于我国援助项目种类繁多，指标体系很难覆盖所有领域，应建立指标动态调整更新机制，根据援助方式和评估发展不断更新内容、扩大范围，为后续同类项目的评估提供参考。P