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摘要：近几年来，随着我国商品房价格的持续上涨，中低收入家庭在居住条件的改善方面面临的问题加大。为了改善城市中低收入居民的居住条件，国家出台了一系列的政策措施，但仍有不少问题需要解决。文章从我国住房保障体系建设中的若干问题进行分析，并提出了相应的对策和措施。
关键词：住房保障体系经济实用房廉租房
中图分类号：F293.31 文献标识码：A
文章编号：1004－4914(2008)12－052－02
随着中国房地产市场的不断成熟，房价高涨等已逐渐成为全国性普遍存在的問题。可以说，房地产市场对整个社会领域的影响是显而易见的，解决房地产市场中，中低收入人群的住房问题，不仅是解决房产领域诸多问题的关键，更是协调社会各方利益的要求。从2006年开展宏观调控以来，中央政府出台了系列住房保障政策，以廉租住房救济最低收入人群；严格限定中低价位中小套型普通商品住房建设标准；运用土地、信贷等手段，以保障中低收入家庭的住房。这些举动表明了政府调控房地产市场、建立和完善住房保障体系的决心。
一、我国住房保障体系的现状及问题分析
1、我国住房保障制度建设的现状。我国目前的住房保证制度主要由两个部分组成，即廉租房制度和经济适用房制度。1999年，建设部颁布《城镇廉租住房管理办法》，对廉租房制度做出了具体规定。2004年建设部、财政部等部门又发布了《城镇最低收人家庭廉租住房管理办法》，对1999年《城镇廉租住房管理办法》进行了修订，进一步明确廉租住房保障标准、保障方式和保障对象。
1994年，国务院颁布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》首次提出在全国范围内建立新的住宅供应体系，向中低收入家庭供应经济适用房。1998年国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度，加快住房建设的通知》中明确建立以经济适用住房为主的对层次城镇住房供应体系，提出供应对象是城镇中低收入家庭。2004年4月《经济适应住房管理办法》由建设部、国家发改委等部门颁布实施，指导各地经济适用住房管理。
此外，我国还实行了有中国特色的住房公积金制度。1996年，国务院住房制度改革领导小组制定《关于加强住房公积金管理的意见》规范和指导各地的住房公积金制度改革。1999年国务院颁布施行《住房公积金管理条例》，2002年对条例进行了修改，进一步完善了管理办法。
2、住房保障政府重视程度不够，住房保障制度覆盖面较小，保障性住房供应量严重不足。面对众多的住房保障需求，住房保障供应体系中廉租房和经济适用房的供应覆盖比例非常低，廉租住房的保障面尚不足5％，经济适用房的开发投资目前也仅占住宅投资的5％左右。2004年和2005年经济适用房开发投资均为负增长，分别下降2.5％和6.8％，而同期住宅开发投资的增幅均为20％以上。从投资的绝对量上看，2005年的经济适用房开发投资规模低于2002年的投资规模。经济适用房开发投资占住宅开发投资的比重也逐年下降，从2002年占住宅开发投资的11％下降到2005年的5.2％。
3、住房保障方式重购买轻租赁。目前主要的保障供应方式为经济适用房，是通过购买产权解决居住问题，因定位模糊，管理粗疏，在不少城市发生了严重的扭曲现象，政府花了巨量资金，倾斜政策的效应却在很大程度上未落在真正需要得到倾斜支持的低收入阶层。同时，也缺乏针对低收入家庭租赁型的适用房。
4、住房保障缺乏稳定的资金渠道。很长一段时间内，最具“托底”意义的廉租房制度未建立稳定的资金渠道，财政支持不足、资金来源渠道不规范、不稳定。财政体系迟迟未能明确地将住房保障纳入财政预算，只有少数城市建立了制度性的财政资金供应计划，多数城市依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租住房资金来源的主渠道。缺乏稳定的资金渠道成为廉租房制度推进的瓶颈，是导致其推进缺乏资金支持。进展缓慢，覆盖面小的原因之一。
5、退出机制不完善，造成经济适应房缺乏流动性。由于住房保障制度的退出机制不完善或难于执行，特别是以获得产权为主的保障形式，容易产生福利固化的问题。如经济适用房制度没有适当的退出机制，购买经济适用房的家庭在收入提高后如果已不符合资格条件，或由于家庭人口出现变化(如子女成人后单独居住或者结婚后另立门户)，享受的保障住房或者应退出或者应相应减小面积，但由于缺乏相应的退出机制而无法操作。即使有退出机制的规定，如实物配租形式的廉租房，其退出机制在现实中也往往很难操作和执行。因此，一旦享受了经济适用房或实物配租形式的廉租房，就形成了既得利益和福利固化情形，使得相当一部分住房保障资源未能滚动使用在最需要的低收入居民身上，导致保障制度成效降低。
6、保障住房的配套设施有待完善。随着中国城市化水平的不断提高，城市范围不断扩大，保障住房的地理位置越来越远离城市中心。而基础实施和各种配套建设跟不上城市建设发展的速度，形成一种即使购买和活动保障住房，但是出行成本和其他生活成本的上升也给城市居民带来新的问题。
二、对目前住房保障体系建设的对策和建议
1、调整和完善住房公积金制度。随着住房市场化机制的不断发展，建立多层次、多渠道的住房保障体系的要求也日益迫切。为进一步发挥住房公积金制度所具有的住房金融支持和住房保障功能，需要推进以下改革。(1)适当加大缴存比例，适当提高职工收入中用于住房消费的比重。目前我国职工工资中住房消费含量普遍不足，特别是行政事业单位，受长期低工资制度的影响，工资中住房因素含量不足。从新加坡的成功经验来看，其公积金的缴存比例已从10％提高到40％，占据了居民收入的相当一部分，而我国目前这一比例还是8％～12％(政策规定可以免税的比例)，中央国家行政机关只有8％。因此，提高缴存比例才能更好满足贷款需求。(2)改进住房公积金贷款管理办法，提高其利用效率。目前，我国住房公积金的住房金融支持作用没有得到充分有效的发挥。例如，2004年6月，公积金个人贷款余额占住房公积金余额的比例为43.1％，全国住房公积金沉淀资金余额达1959.2亿元，占归集余额的45.5％。(3)以“精简、效能、便利”为目标推进住房公积金管理中心的机构改革。目前来看，各地住房公积金管理中心的职能无非是资金归集、管理和支取等相对简单的业务，完全可以向这方面更为专业化和更富效率的商业银行托管上述业务。
2、把住房保障作为中央和地方政府的共同责任，不断提高住房保障制度的覆盖面。由于住宅是基本生活需求的组成部分，并具有准公共产品的性质，因此，政府从社会保障和收入分配的角度出发必须进行干预。由于社会保障和收入分配主要是中央政府的职责，因此，住房保障首先是中央政府的责任。但是由于住宅不具有空间上的流动性，地方政府也 有不可推卸的责任。这样把住房保障作为中央政府和地方政府的共同责任，能够提高政府的重视力度，真正使住房保障的主体、责任、实施方式和标准等问题都能够有法可依、有章可循，切实提高保障住房的覆盖面。
3、完善住房保障供应体系，加快发展经济租用房。(1)从租借和购买方式比较看，租借是与支付能力低的需求相匹配的住房解决方式，决定了其应作为经济较欠发达阶段上住房保障的主要实现形式。(2)住房保障制度的实质内容是保障的居住权而不是产权，即解决的是有房住的问题，住房供应体系中低端的供应可以通过租借方式实现。(3)租借方式容易解决保障供应和保障需求错配的问题，可以剔除有更高支付能力的家庭购买住房产权的需求和追求资产升值的投资性购房需求的介入，从而提高住房保障政策有效性。(4)租借方式更易于实现住房保障的退出机制，通过保障性房源的封闭运行、重复循环利用，提高政府住房保障投入财力的使用效率。我国现阶段对现行住房保障供应体系进行改进和完善，核心内容之一应考虑把租借方式发展为住房保障的主要形式，逐步实现廉租房、经济租借房和经济适用房的对接。
4、要想建立稳定的保障住房的资金保障，就必须将住房保障支出纳入公共财政支出的范畴。根据世界银行专家的介绍，很多国家在住房保障方面的支出达到相当与其GDPI％的水平，美国比重约1.2％；法国目前为1.5％，历史最高曾达2％；发展中国家做得较好的是智利，该比重约1％。如果我们也达到1％，将使我国住房保障资金得到充分的保障。
5、尽早推行经济租用房政策，使保障住房能够流转起来，发挥保障住房的最大效用。“经济租用房”3L称“经济性租房”，是指政府或企业持有一部分房源，并将这些房屋以一定价格出租给特定人群。这些房屋租金低于同等条件下的市场租金价格，居住条件好于廉租房，是专为解决特定人群居住问题设定的。也就是说，“经济租用房”可理解成廉租房的升级版本，提供给不符合廉租房申请条件而住房确实存在困难的人群，也就是人们经常所说的城市“弱势群体”。这一住房类型源于部分地方政府为落实住房保障而做的一种尝试。2007年，国务院督察组在检查各地落实《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》时，首先在廈门等地发现这一住房类型。当地“经济租用房”以政府提供政策支持为前提，用市场场的办法建设和租赁，其租金略低于同等条件下的市场租金价格，房屋多为小户型，供应对象为当地中等收入家庭，申请者必须自住。
6、完善保障住房的各种配套设施，使中低收入居民不仅有房可住，而且要住得方便。就要求保障住房的选址一定要在交通相对便利，基础设施相对完善，而且经济发展有一定基础的地方。这样才能更好地为低收入者解决出行、就业等多方面的问题。
除此之外，要真正完善我国的住房保障体系，还需要使我国的收入透明化，消除隐形收入带来的分配不公，建立健全信用体系等多方面的保障。只有这样，我国的住房保障体系才能不断完善。
(责 编 若 佳)
关键词：住房保障体系经济实用房廉租房
中图分类号：F293.31 文献标识码：A
文章编号：1004－4914(2008)12－052－02
随着中国房地产市场的不断成熟，房价高涨等已逐渐成为全国性普遍存在的問题。可以说，房地产市场对整个社会领域的影响是显而易见的，解决房地产市场中，中低收入人群的住房问题，不仅是解决房产领域诸多问题的关键，更是协调社会各方利益的要求。从2006年开展宏观调控以来，中央政府出台了系列住房保障政策，以廉租住房救济最低收入人群；严格限定中低价位中小套型普通商品住房建设标准；运用土地、信贷等手段，以保障中低收入家庭的住房。这些举动表明了政府调控房地产市场、建立和完善住房保障体系的决心。
一、我国住房保障体系的现状及问题分析
1、我国住房保障制度建设的现状。我国目前的住房保证制度主要由两个部分组成，即廉租房制度和经济适用房制度。1999年，建设部颁布《城镇廉租住房管理办法》，对廉租房制度做出了具体规定。2004年建设部、财政部等部门又发布了《城镇最低收人家庭廉租住房管理办法》，对1999年《城镇廉租住房管理办法》进行了修订，进一步明确廉租住房保障标准、保障方式和保障对象。
1994年，国务院颁布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》首次提出在全国范围内建立新的住宅供应体系，向中低收入家庭供应经济适用房。1998年国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度，加快住房建设的通知》中明确建立以经济适用住房为主的对层次城镇住房供应体系，提出供应对象是城镇中低收入家庭。2004年4月《经济适应住房管理办法》由建设部、国家发改委等部门颁布实施，指导各地经济适用住房管理。
此外，我国还实行了有中国特色的住房公积金制度。1996年，国务院住房制度改革领导小组制定《关于加强住房公积金管理的意见》规范和指导各地的住房公积金制度改革。1999年国务院颁布施行《住房公积金管理条例》，2002年对条例进行了修改，进一步完善了管理办法。
2、住房保障政府重视程度不够，住房保障制度覆盖面较小，保障性住房供应量严重不足。面对众多的住房保障需求，住房保障供应体系中廉租房和经济适用房的供应覆盖比例非常低，廉租住房的保障面尚不足5％，经济适用房的开发投资目前也仅占住宅投资的5％左右。2004年和2005年经济适用房开发投资均为负增长，分别下降2.5％和6.8％，而同期住宅开发投资的增幅均为20％以上。从投资的绝对量上看，2005年的经济适用房开发投资规模低于2002年的投资规模。经济适用房开发投资占住宅开发投资的比重也逐年下降，从2002年占住宅开发投资的11％下降到2005年的5.2％。
3、住房保障方式重购买轻租赁。目前主要的保障供应方式为经济适用房，是通过购买产权解决居住问题，因定位模糊，管理粗疏，在不少城市发生了严重的扭曲现象，政府花了巨量资金，倾斜政策的效应却在很大程度上未落在真正需要得到倾斜支持的低收入阶层。同时，也缺乏针对低收入家庭租赁型的适用房。
4、住房保障缺乏稳定的资金渠道。很长一段时间内，最具“托底”意义的廉租房制度未建立稳定的资金渠道，财政支持不足、资金来源渠道不规范、不稳定。财政体系迟迟未能明确地将住房保障纳入财政预算，只有少数城市建立了制度性的财政资金供应计划，多数城市依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租住房资金来源的主渠道。缺乏稳定的资金渠道成为廉租房制度推进的瓶颈，是导致其推进缺乏资金支持。进展缓慢，覆盖面小的原因之一。
5、退出机制不完善，造成经济适应房缺乏流动性。由于住房保障制度的退出机制不完善或难于执行，特别是以获得产权为主的保障形式，容易产生福利固化的问题。如经济适用房制度没有适当的退出机制，购买经济适用房的家庭在收入提高后如果已不符合资格条件，或由于家庭人口出现变化(如子女成人后单独居住或者结婚后另立门户)，享受的保障住房或者应退出或者应相应减小面积，但由于缺乏相应的退出机制而无法操作。即使有退出机制的规定，如实物配租形式的廉租房，其退出机制在现实中也往往很难操作和执行。因此，一旦享受了经济适用房或实物配租形式的廉租房，就形成了既得利益和福利固化情形，使得相当一部分住房保障资源未能滚动使用在最需要的低收入居民身上，导致保障制度成效降低。
6、保障住房的配套设施有待完善。随着中国城市化水平的不断提高，城市范围不断扩大，保障住房的地理位置越来越远离城市中心。而基础实施和各种配套建设跟不上城市建设发展的速度，形成一种即使购买和活动保障住房，但是出行成本和其他生活成本的上升也给城市居民带来新的问题。
二、对目前住房保障体系建设的对策和建议
1、调整和完善住房公积金制度。随着住房市场化机制的不断发展，建立多层次、多渠道的住房保障体系的要求也日益迫切。为进一步发挥住房公积金制度所具有的住房金融支持和住房保障功能，需要推进以下改革。(1)适当加大缴存比例，适当提高职工收入中用于住房消费的比重。目前我国职工工资中住房消费含量普遍不足，特别是行政事业单位，受长期低工资制度的影响，工资中住房因素含量不足。从新加坡的成功经验来看，其公积金的缴存比例已从10％提高到40％，占据了居民收入的相当一部分，而我国目前这一比例还是8％～12％(政策规定可以免税的比例)，中央国家行政机关只有8％。因此，提高缴存比例才能更好满足贷款需求。(2)改进住房公积金贷款管理办法，提高其利用效率。目前，我国住房公积金的住房金融支持作用没有得到充分有效的发挥。例如，2004年6月，公积金个人贷款余额占住房公积金余额的比例为43.1％，全国住房公积金沉淀资金余额达1959.2亿元，占归集余额的45.5％。(3)以“精简、效能、便利”为目标推进住房公积金管理中心的机构改革。目前来看，各地住房公积金管理中心的职能无非是资金归集、管理和支取等相对简单的业务，完全可以向这方面更为专业化和更富效率的商业银行托管上述业务。
2、把住房保障作为中央和地方政府的共同责任，不断提高住房保障制度的覆盖面。由于住宅是基本生活需求的组成部分，并具有准公共产品的性质，因此，政府从社会保障和收入分配的角度出发必须进行干预。由于社会保障和收入分配主要是中央政府的职责，因此，住房保障首先是中央政府的责任。但是由于住宅不具有空间上的流动性，地方政府也 有不可推卸的责任。这样把住房保障作为中央政府和地方政府的共同责任，能够提高政府的重视力度，真正使住房保障的主体、责任、实施方式和标准等问题都能够有法可依、有章可循，切实提高保障住房的覆盖面。
3、完善住房保障供应体系，加快发展经济租用房。(1)从租借和购买方式比较看，租借是与支付能力低的需求相匹配的住房解决方式，决定了其应作为经济较欠发达阶段上住房保障的主要实现形式。(2)住房保障制度的实质内容是保障的居住权而不是产权，即解决的是有房住的问题，住房供应体系中低端的供应可以通过租借方式实现。(3)租借方式容易解决保障供应和保障需求错配的问题，可以剔除有更高支付能力的家庭购买住房产权的需求和追求资产升值的投资性购房需求的介入，从而提高住房保障政策有效性。(4)租借方式更易于实现住房保障的退出机制，通过保障性房源的封闭运行、重复循环利用，提高政府住房保障投入财力的使用效率。我国现阶段对现行住房保障供应体系进行改进和完善，核心内容之一应考虑把租借方式发展为住房保障的主要形式，逐步实现廉租房、经济租借房和经济适用房的对接。
4、要想建立稳定的保障住房的资金保障，就必须将住房保障支出纳入公共财政支出的范畴。根据世界银行专家的介绍，很多国家在住房保障方面的支出达到相当与其GDPI％的水平，美国比重约1.2％；法国目前为1.5％，历史最高曾达2％；发展中国家做得较好的是智利，该比重约1％。如果我们也达到1％，将使我国住房保障资金得到充分的保障。
5、尽早推行经济租用房政策，使保障住房能够流转起来，发挥保障住房的最大效用。“经济租用房”3L称“经济性租房”，是指政府或企业持有一部分房源，并将这些房屋以一定价格出租给特定人群。这些房屋租金低于同等条件下的市场租金价格，居住条件好于廉租房，是专为解决特定人群居住问题设定的。也就是说，“经济租用房”可理解成廉租房的升级版本，提供给不符合廉租房申请条件而住房确实存在困难的人群，也就是人们经常所说的城市“弱势群体”。这一住房类型源于部分地方政府为落实住房保障而做的一种尝试。2007年，国务院督察组在检查各地落实《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》时，首先在廈门等地发现这一住房类型。当地“经济租用房”以政府提供政策支持为前提，用市场场的办法建设和租赁，其租金略低于同等条件下的市场租金价格，房屋多为小户型，供应对象为当地中等收入家庭，申请者必须自住。
6、完善保障住房的各种配套设施，使中低收入居民不仅有房可住，而且要住得方便。就要求保障住房的选址一定要在交通相对便利，基础设施相对完善，而且经济发展有一定基础的地方。这样才能更好地为低收入者解决出行、就业等多方面的问题。
除此之外，要真正完善我国的住房保障体系，还需要使我国的收入透明化，消除隐形收入带来的分配不公，建立健全信用体系等多方面的保障。只有这样，我国的住房保障体系才能不断完善。
(责 编 若 佳)