论文部分内容阅读
【摘要】集体林权制度改革之后，由于经营主体发生重大变化，林业“三防”（森林病虫害防治、森林防火、防止乱砍滥伐）工作由过去集体行为变成千家万户分散的个体行为，加之农村举家外出现象突出，面对林地面积大，山情林情复杂，林区基础设施薄弱，“三防”手段落后，集体林森林资源巡护管护管理难度增加，新形势下如何夯实集体林森林资源管护责任是我们目前所面临的一大难题。
【关键词】集体林；管护
经过天保一期后的今天，随着集体林权制度改革，林地产权逐步明晰，林木权属发生了根本变化，林农直接成为林地使用者和林木所有者的新形势下如何夯实集体林森林资源管护责任是我们目前所面临的一大难题。
1宁强县基本情况
1.1地理位置：宁强县位于陕西省西南隅，汉中市西部，地理坐标介于东经105°20′10″～106°35′18″，北纬32°37′06″～33°12′42″之间。东西长约101.65公里，南北宽约65.32公里，总面积487.0万亩。宁强县扼蜀道之咽喉，是由陕入川主要门户。秦岭横亘于北，巴山绵延于南，大部分地区属山地暖温带湿润季风气候。全年平均气温12.9℃，极端最高气温36.2℃，极端最低气温-10.3℃，年均日照时数1620小时，年均降水量高达1812.2毫米，无霜期247天。全县林地面积357.48万亩，占国土总面积的73.41%；全县活立木总蓄积565.27万m?；全县森林覆盖率为61.8 %，林木绿化率为68.66%.
1.2社会经济状况：宁强县辖18个镇（办）200个行政村总人口33.96万人，农村居民29.87万人，占总人口的78.33%。2015年生产总值完成64.1亿元，财政总收入3.13亿元，地方财政收入1.74亿元；城镇居民人均可支配收入23602元，农民人均纯收入8068元。
2宁强县林业资源概况
2.1宁强县集体林资源现状
2.1.1按土地类型分：宁强县国土总面积487.0万亩，其中林地面积357.48万亩，占73.40%；非林地面积129.52万亩，占26.6%。说明：林地资源富足，生产潜力巨大。
2.1.2按林地权属分：在林地总面积357.48万亩中，国有23.10万亩，占6.46%；集体334.38万亩，占93.54%。说明：集体林地资源占据全县林地资源的绝对多数
2.1.3按事权分：在集体林334.38万亩中，国家公益林67.75万亩，占20.26%；地方公益林201.75万亩，占60.34%；商品林64.88万亩，占19.40%。说明：集体林森林资源管护任务关荣而艰巨。
2.1.4按林地类型分：在集体林334.38万亩中，有林地262.91万亩，占78.62%。说明：森林资源丰富，覆盖率高。
2.1.6按龄组分：在集体林有林地总面积262.91万亩中，中幼林面积203.32万亩，占集体林有林地总面积的77.33%。中幼林蓄积328.73万m?，占集体林有林地总蓄积的58.15%。说明：我们的后备资源雄厚，管护任务任重而道远。
2.2宁强县集体林资源管护现状
经过多年努力，宁强县建立了适合当地特点的森林资源管理体系，实行“双线目标责任制”，层层签订目标责任书，做到一级抓一级。现有的管理机构：森林资源由县林业局组织统一管理，局下属单位分工负责，各司其职，密切衔接配合。主要管理机构有县森林公安分局、县林政稽查大队、县野生动植物保护管理站、县天保办和木材检查站。县天保办及18个镇（办）天保管护站主要从事全县集体林森林资源的管理和管护。
2.2.1管理组织机构建设情况：宁强县自天保工程实施就成立了“宁强县天然林资源保护工程领导小组”，县林业局下设“宁强县天然林资源保护工程办公室”，天保一期，全县集体林森林资源基层管理设7个天然林资源中心管理站，25个乡镇天然林资源管护站，全县村村配备了护林员，年均从事森林管护人员达400多人。天保二期，为便于管理，随县镇机构改革，全县集体林森林资源基层管护机构，2011年全县调整为19个乡镇天然林资源管护站，2015年全县又调整为18个镇（办）天然林资源管护站至今。
2.2.2管护能力建设及管护人员现状：全面落实了天保工程（二期）实施方案规划的201.75万亩森林资源的管护任务。2015年度省级复查显示，全县落实集体林森林管护面积334.38万亩，落实森林管护人员52人，签订管护合同75份，设立护林站点18个，修建各种护林宣传标志碑牌52个。
2015年底全县天保工程集体林森林资源管护人员52人，主要分布在18个镇（办）天保管护站。52名管护人员结构现状如下：
2.2.3基础设施建设现状：全县完成站房及基层设施建设总投资2000多万元，站房面积3000多平方米，18个镇（办）管护站站站有办公场所，通讯设备27部、交通工具6辆、管护区标志碑牌52处， 18个镇（办）管护站全部配有办公电脑，今年准备再配备一批30.0多万元的办公设施，使全县的集体林森林管护工作逐步步入了标准化、规范化，有效提高了全县森林资源管护水平和质量。
2.2.4管护制度体系建设：以管护站为主线突出重点区域重点管护，科学确定巡山路线，按时巡护，填写巡山日志，按月上报巡山记录和考勤。制定有《管护站工作职责》《工作人员管理办法》《管护站巡山护林制度》《学习、工作制度》、《天保工程财政专项资金管理办法》、《档案管理制度》等，并且得到有效执行。同时在符合相关管理规定的前提下为管护人员每年进行一次体检并购买意外伤害保险，为资源管护和任务完成提供了有力保障。
3管护中存在的主要问题和困难
3.1管护任务重、人员严重不足：天保一期全县直接从事集体林森林资源管护的有400多人；天保二期，截止2015年底全县直接从事集体林森林资源管护仅52人，管护面积最高18.43万亩，最少2.19万亩，人均管护森林面积6.43万亩，超出天保（二期）方案“森林管护标准：集体林人均管护标准0.5万亩”10倍还多。 3.2工作繁重，管护责任不到位：全县18个镇（办）天保管护站，人员少，管护面积大，年龄老化；加之属地管理，管护站还肩负一些农村工作，工作繁重；农村年轻人外出务工人员增加，留守人员缺少劳力，护林防火、防虫在很多地方还存在死角；对森林资源管护无论从精力、时间上就比较困难，如果再按“每月不少于22天巡山要求”就更是力不从心、森林管护更显艰难。
3.3重视不够、宣传气氛不浓：个别单位与个人签订的管护合同不规范。合同中没有管护面积、四至边界、甚至出现个别合同无盖章、无日期现象；个别管护人员巡山记录不足22天（国家规定巡山记录至少22天），有的甚至出现缺月现象，巡山记录过于简单，出现“同上”、“正常”等字样，记录太简单不规范；检查过程中发现个别单位归档不及时，甚至连2013年、2014年的天保工程档案尚未归档，档案归档出现严重拖欠现象；森林防火标语沿路随处可见，而且花样繁多，形式多样，可是天保二期标语、森林管护宣传标语鲜见；另外原有宣传碑、牌未能充分发挥作用，有的被其他部门使用，有的弃置不用，重视不够、宣传气氛不浓现象普遍存在。
3.4基础设施落后、护林工具缺乏、制度不健全：目前，林区护林道路基本是沿用以前护林和群众上山的便道，随着雨水的冲刮，林区道路没有改造，给护林巡山、森林火灾扑救造成很大的困难，加上林区山高林密、管护范围广，仍有大部分区域成为通讯盲区；通讯、防火、管护设施落后破旧，森林资源安全存在隐患，同时对森林病虫害防治缺乏有效的虫情监测手段，不能及时掌握病虫情况的发生动态，致使防治工作处于被动局面，现代化的防控和处置能力薄弱；个别单位管护宣传碑、牌建设有待加强，大部分单位没有在管护区内重点地段设置管护标志牌、责任牌；一些管护站点没有做到制度上墙、管护责任区划图、巡山示意图上墙。
3.5工作辛苦待遇低：林业是涉农项目中工作最辛苦、环境最恶劣的一项工作；基层站没级别，没补助，在近些年中有10多人占着基层林业站的编制，却不愿从事参与林业工作；正常的下乡工作补助经费时常不能兑现；乡镇补贴全县惟有林业基层人员，主要是吃天保工资的这部分工作人员，至今未得到妥善处理。
3.6工程建设对林区民生改善方面还未得到较好体现，后续产业发展滞后，林业对农民增收的带动作用还不够明显。
4建议与意见
随着集体权改革的深入，如何夯实集体林资源管护责任。既要保护好森林资源，依法营林，又要经营好林地，合理利用，增加林农收入、森林管护的形式和主要内容的转变，已摆在各级政府和林业人的面前。
4.1健全管护队伍网络，吸收新技术，全面提高管护能力。结合实际情况将管护站职能进行转换，由现在的管护员、护林员角色转变为管护监督员，同时聘用村级兼职督察员或护林员，由村委会同林地所有者签订管护责任，并与生态效益补偿基金相结合，对管护不到位（发生火灾、乱砍乱伐等现象）的林地责任人停发当年生态效益补偿基金。同时组织开展天保工程管理与管护人员专题培训，充分利用遥感技术、GPS森林管护定位系统，智能巡护系统，无人机森林巡护等新技术，加强信息网络建设，实现信息共享，全面提高森林管护的能力、素质与水平。
4.2加大宣传力度，营造保护森林资源的社会氛围。大张旗鼓地宣传实施天保二期工程的必要性，充分利用现有的宣传手段，标语、条幅、宣传车等群众欢迎的形式，用群众能理解的语言和群众可以接受的方式，深入扎实地宣传，为实施天然林保护工程森林资源管护营造良好的社会氛围。
4.3认真履职，强化集体林管护的监督管理。一是层层签订管护责任书，夯实集体林管护责任，做到了管护不留死角。二是根据不同工程区森林资源分布特点、地理条件、社情林情等实行分类管护。对交通不便、人员稀少的边远山区，采取封山设卡，不定期巡护；对交通便利、人口稠密、林农交错的近山区，实行专人定点巡山管护。三是加强监督检查，增强护林员责任心，同时与生态护林员资源整合起来联动使用，不断完善集体林管护机制，强化集体林资源管护。
4.4完善规章制度，实行绩效考评。结合实际建立健全各项规章制度，以制度的手段保证森林管护工作的顺利开展，使集体林森林资源管护工作逐步实现规范化、制度化。一是统一为每个管护单位制作森林管护标识牌，树立在管护区域内。二是制作《管护站站长职责》《工作人员管理办法》《学习、工作制度》《巡山护林制度》《档案管理制度》等工作制度，巡山示意图、区划图上墙公示。三是建立森林管护绩效考评机制，建立和完善考评办法，对考评结果实行奖罚机制，激发森林管护的积极性。
4.5加强基层管护站标准化建设，强化森林资源管护、防火防病虫害的能力。目前我县森林防火防病虫设施建设比较脆弱，现代化的防控和处置能力相对薄弱，随着林改后生态建设的增强和森林资源的不断扩大，森林防火防病虫工作的难度进一步加大。建立健全森林防火预防扑救体系，开展重大林业有害生物防治，做好林木、林地和林权等管理工作，加强基层管护站标准化建设，保护好全县生态建设成果。
4.6在严格保护资源的同时，积极探索保护天然林资源与改善民生、脱贫致富、资源开发利用的新途径，实现以利用促保护，以保护促发展，从而达到兴林富民的目标。
总之，在做好天保工程其他工作的同时，始终把森林管护工作做为首要任务来抓。不断理顺“管与护、防与治、保护与利用”之间的关系，为建立功能完善、布局合理的森林管护体系，实现森林分类经营，提高林业的集约经营水平，保护好现有森林资源，为积极构筑汉江源头生态安全屏障，推进宁强经济社会快速发展尽我们一个林业人的微薄之力。
作者简介：陈少勇（1964——），男，工程师，从事基层林业技术工作30余年。
【关键词】集体林；管护
经过天保一期后的今天，随着集体林权制度改革，林地产权逐步明晰，林木权属发生了根本变化，林农直接成为林地使用者和林木所有者的新形势下如何夯实集体林森林资源管护责任是我们目前所面临的一大难题。
1宁强县基本情况
1.1地理位置：宁强县位于陕西省西南隅，汉中市西部，地理坐标介于东经105°20′10″～106°35′18″，北纬32°37′06″～33°12′42″之间。东西长约101.65公里，南北宽约65.32公里，总面积487.0万亩。宁强县扼蜀道之咽喉，是由陕入川主要门户。秦岭横亘于北，巴山绵延于南，大部分地区属山地暖温带湿润季风气候。全年平均气温12.9℃，极端最高气温36.2℃，极端最低气温-10.3℃，年均日照时数1620小时，年均降水量高达1812.2毫米，无霜期247天。全县林地面积357.48万亩，占国土总面积的73.41%；全县活立木总蓄积565.27万m?；全县森林覆盖率为61.8 %，林木绿化率为68.66%.
1.2社会经济状况：宁强县辖18个镇（办）200个行政村总人口33.96万人，农村居民29.87万人，占总人口的78.33%。2015年生产总值完成64.1亿元，财政总收入3.13亿元，地方财政收入1.74亿元；城镇居民人均可支配收入23602元，农民人均纯收入8068元。
2宁强县林业资源概况
2.1宁强县集体林资源现状
2.1.1按土地类型分：宁强县国土总面积487.0万亩，其中林地面积357.48万亩，占73.40%；非林地面积129.52万亩，占26.6%。说明：林地资源富足，生产潜力巨大。
2.1.2按林地权属分：在林地总面积357.48万亩中，国有23.10万亩，占6.46%；集体334.38万亩，占93.54%。说明：集体林地资源占据全县林地资源的绝对多数
2.1.3按事权分：在集体林334.38万亩中，国家公益林67.75万亩，占20.26%；地方公益林201.75万亩，占60.34%；商品林64.88万亩，占19.40%。说明：集体林森林资源管护任务关荣而艰巨。
2.1.4按林地类型分：在集体林334.38万亩中，有林地262.91万亩，占78.62%。说明：森林资源丰富，覆盖率高。
2.1.6按龄组分：在集体林有林地总面积262.91万亩中，中幼林面积203.32万亩，占集体林有林地总面积的77.33%。中幼林蓄积328.73万m?，占集体林有林地总蓄积的58.15%。说明：我们的后备资源雄厚，管护任务任重而道远。
2.2宁强县集体林资源管护现状
经过多年努力，宁强县建立了适合当地特点的森林资源管理体系，实行“双线目标责任制”，层层签订目标责任书，做到一级抓一级。现有的管理机构：森林资源由县林业局组织统一管理，局下属单位分工负责，各司其职，密切衔接配合。主要管理机构有县森林公安分局、县林政稽查大队、县野生动植物保护管理站、县天保办和木材检查站。县天保办及18个镇（办）天保管护站主要从事全县集体林森林资源的管理和管护。
2.2.1管理组织机构建设情况：宁强县自天保工程实施就成立了“宁强县天然林资源保护工程领导小组”，县林业局下设“宁强县天然林资源保护工程办公室”，天保一期，全县集体林森林资源基层管理设7个天然林资源中心管理站，25个乡镇天然林资源管护站，全县村村配备了护林员，年均从事森林管护人员达400多人。天保二期，为便于管理，随县镇机构改革，全县集体林森林资源基层管护机构，2011年全县调整为19个乡镇天然林资源管护站，2015年全县又调整为18个镇（办）天然林资源管护站至今。
2.2.2管护能力建设及管护人员现状：全面落实了天保工程（二期）实施方案规划的201.75万亩森林资源的管护任务。2015年度省级复查显示，全县落实集体林森林管护面积334.38万亩，落实森林管护人员52人，签订管护合同75份，设立护林站点18个，修建各种护林宣传标志碑牌52个。
2015年底全县天保工程集体林森林资源管护人员52人，主要分布在18个镇（办）天保管护站。52名管护人员结构现状如下：
2.2.3基础设施建设现状：全县完成站房及基层设施建设总投资2000多万元，站房面积3000多平方米，18个镇（办）管护站站站有办公场所，通讯设备27部、交通工具6辆、管护区标志碑牌52处， 18个镇（办）管护站全部配有办公电脑，今年准备再配备一批30.0多万元的办公设施，使全县的集体林森林管护工作逐步步入了标准化、规范化，有效提高了全县森林资源管护水平和质量。
2.2.4管护制度体系建设：以管护站为主线突出重点区域重点管护，科学确定巡山路线，按时巡护，填写巡山日志，按月上报巡山记录和考勤。制定有《管护站工作职责》《工作人员管理办法》《管护站巡山护林制度》《学习、工作制度》、《天保工程财政专项资金管理办法》、《档案管理制度》等，并且得到有效执行。同时在符合相关管理规定的前提下为管护人员每年进行一次体检并购买意外伤害保险，为资源管护和任务完成提供了有力保障。
3管护中存在的主要问题和困难
3.1管护任务重、人员严重不足：天保一期全县直接从事集体林森林资源管护的有400多人；天保二期，截止2015年底全县直接从事集体林森林资源管护仅52人，管护面积最高18.43万亩，最少2.19万亩，人均管护森林面积6.43万亩，超出天保（二期）方案“森林管护标准：集体林人均管护标准0.5万亩”10倍还多。 3.2工作繁重，管护责任不到位：全县18个镇（办）天保管护站，人员少，管护面积大，年龄老化；加之属地管理，管护站还肩负一些农村工作，工作繁重；农村年轻人外出务工人员增加，留守人员缺少劳力，护林防火、防虫在很多地方还存在死角；对森林资源管护无论从精力、时间上就比较困难，如果再按“每月不少于22天巡山要求”就更是力不从心、森林管护更显艰难。
3.3重视不够、宣传气氛不浓：个别单位与个人签订的管护合同不规范。合同中没有管护面积、四至边界、甚至出现个别合同无盖章、无日期现象；个别管护人员巡山记录不足22天（国家规定巡山记录至少22天），有的甚至出现缺月现象，巡山记录过于简单，出现“同上”、“正常”等字样，记录太简单不规范；检查过程中发现个别单位归档不及时，甚至连2013年、2014年的天保工程档案尚未归档，档案归档出现严重拖欠现象；森林防火标语沿路随处可见，而且花样繁多，形式多样，可是天保二期标语、森林管护宣传标语鲜见；另外原有宣传碑、牌未能充分发挥作用，有的被其他部门使用，有的弃置不用，重视不够、宣传气氛不浓现象普遍存在。
3.4基础设施落后、护林工具缺乏、制度不健全：目前，林区护林道路基本是沿用以前护林和群众上山的便道，随着雨水的冲刮，林区道路没有改造，给护林巡山、森林火灾扑救造成很大的困难，加上林区山高林密、管护范围广，仍有大部分区域成为通讯盲区；通讯、防火、管护设施落后破旧，森林资源安全存在隐患，同时对森林病虫害防治缺乏有效的虫情监测手段，不能及时掌握病虫情况的发生动态，致使防治工作处于被动局面，现代化的防控和处置能力薄弱；个别单位管护宣传碑、牌建设有待加强，大部分单位没有在管护区内重点地段设置管护标志牌、责任牌；一些管护站点没有做到制度上墙、管护责任区划图、巡山示意图上墙。
3.5工作辛苦待遇低：林业是涉农项目中工作最辛苦、环境最恶劣的一项工作；基层站没级别，没补助，在近些年中有10多人占着基层林业站的编制，却不愿从事参与林业工作；正常的下乡工作补助经费时常不能兑现；乡镇补贴全县惟有林业基层人员，主要是吃天保工资的这部分工作人员，至今未得到妥善处理。
3.6工程建设对林区民生改善方面还未得到较好体现，后续产业发展滞后，林业对农民增收的带动作用还不够明显。
4建议与意见
随着集体权改革的深入，如何夯实集体林资源管护责任。既要保护好森林资源，依法营林，又要经营好林地，合理利用，增加林农收入、森林管护的形式和主要内容的转变，已摆在各级政府和林业人的面前。
4.1健全管护队伍网络，吸收新技术，全面提高管护能力。结合实际情况将管护站职能进行转换，由现在的管护员、护林员角色转变为管护监督员，同时聘用村级兼职督察员或护林员，由村委会同林地所有者签订管护责任，并与生态效益补偿基金相结合，对管护不到位（发生火灾、乱砍乱伐等现象）的林地责任人停发当年生态效益补偿基金。同时组织开展天保工程管理与管护人员专题培训，充分利用遥感技术、GPS森林管护定位系统，智能巡护系统，无人机森林巡护等新技术，加强信息网络建设，实现信息共享，全面提高森林管护的能力、素质与水平。
4.2加大宣传力度，营造保护森林资源的社会氛围。大张旗鼓地宣传实施天保二期工程的必要性，充分利用现有的宣传手段，标语、条幅、宣传车等群众欢迎的形式，用群众能理解的语言和群众可以接受的方式，深入扎实地宣传，为实施天然林保护工程森林资源管护营造良好的社会氛围。
4.3认真履职，强化集体林管护的监督管理。一是层层签订管护责任书，夯实集体林管护责任，做到了管护不留死角。二是根据不同工程区森林资源分布特点、地理条件、社情林情等实行分类管护。对交通不便、人员稀少的边远山区，采取封山设卡，不定期巡护；对交通便利、人口稠密、林农交错的近山区，实行专人定点巡山管护。三是加强监督检查，增强护林员责任心，同时与生态护林员资源整合起来联动使用，不断完善集体林管护机制，强化集体林资源管护。
4.4完善规章制度，实行绩效考评。结合实际建立健全各项规章制度，以制度的手段保证森林管护工作的顺利开展，使集体林森林资源管护工作逐步实现规范化、制度化。一是统一为每个管护单位制作森林管护标识牌，树立在管护区域内。二是制作《管护站站长职责》《工作人员管理办法》《学习、工作制度》《巡山护林制度》《档案管理制度》等工作制度，巡山示意图、区划图上墙公示。三是建立森林管护绩效考评机制，建立和完善考评办法，对考评结果实行奖罚机制，激发森林管护的积极性。
4.5加强基层管护站标准化建设，强化森林资源管护、防火防病虫害的能力。目前我县森林防火防病虫设施建设比较脆弱，现代化的防控和处置能力相对薄弱，随着林改后生态建设的增强和森林资源的不断扩大，森林防火防病虫工作的难度进一步加大。建立健全森林防火预防扑救体系，开展重大林业有害生物防治，做好林木、林地和林权等管理工作，加强基层管护站标准化建设，保护好全县生态建设成果。
4.6在严格保护资源的同时，积极探索保护天然林资源与改善民生、脱贫致富、资源开发利用的新途径，实现以利用促保护，以保护促发展，从而达到兴林富民的目标。
总之，在做好天保工程其他工作的同时，始终把森林管护工作做为首要任务来抓。不断理顺“管与护、防与治、保护与利用”之间的关系，为建立功能完善、布局合理的森林管护体系，实现森林分类经营，提高林业的集约经营水平，保护好现有森林资源，为积极构筑汉江源头生态安全屏障，推进宁强经济社会快速发展尽我们一个林业人的微薄之力。
作者简介：陈少勇（1964——），男，工程师，从事基层林业技术工作30余年。