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云南省怒江傈僳族自治州（以下简称怒江州）位于滇西北横断山脉，地处“三江并流”区域，西邻缅甸。全州总面积1.47万平方公里，辖泸水县、福贡县、贡山独龙族怒族自治县和兰坪白族普米族自治县4县，总人口53.6万人。长期以来，受自然、历史、社会等多方面因素制约，经济社会发展严重滞后，人民群众生产生活条件恶劣，至今还是云南省乃至全国最贫困、最落后的民族自治地区。研究解决好“怒江发展问题”，已经成为新时期深入推进西部大开发、使怒江州各族人民共享改革发展成果的重要任务。
一、怒江州是中国特殊困难地区的缩影
“怒江发展问题”，是集（极端）贫困、民族（众多）、（地处）边疆、（高寒）山区等多种特殊因素于一体，在全国集中连片特殊困难地区极具代表性的问题。主要体现在：
一是贫困问题突出。怒江州4县均为国家扶贫开发工作重点县，按照1196元标准，96%以上的独龙族和90%以上的怒族、普米族和傈僳族群众还处于贫困之中。2010年，怒江州农民人均纯收入仅2005元，居全国最后1位。贫困发生率高达35%，比全国高出32个百分点，是全国贫困覆盖面最广、贫困程度最深的地级民族自治地区。
二是民族问题特殊。怒江州是全国唯一的傈僳族自治州，境内有傈僳、独龙、怒、普米等22个民族，少数民族人口占总人口的92.4%，居全国30个民族自治州第2位。怒江州还是典型的直过民族聚居区，全州4县有2县是整体直过，29个乡镇有18个乡镇是整体直过，直过人口占全州总人口的62%。其中，独龙族、怒族是怒江州特有的少数民族和急需国家重点扶持的较少人口民族。
三是边境情况复杂。怒江州地处我国西南边陲，与缅甸接壤，边境线长450公里，占中缅边境线的20%。境内有基督教、天主教、藏传佛教、本主教等四种宗教，信教群众12.3万人，占总人口的近四分之一。自上世纪80年代以来，有21个境外非政府组织在境内活动，14个境外广播电台用傈僳、独龙、怒、藏等多种民族语言进行24小时不间断广播。境外宗教势力渗透严重，是我国反分裂反渗透的前沿阵地。
四是生存环境恶劣。怒江州98%以上的国土是高山峡谷， 76%的耕地是25度以上的坡耕地。全州尚有2.54万户贫困农户仍住在茅草房、杈杈房内，有1.4万人160个自然村没有通电，相当数量的村寨仍然是“看天一条缝，看地一条沟，出门就爬坡，过河靠溜索”，老百姓连最基本的住、行条件都难以得到保障。随着人口承载压力不断加大，人地矛盾愈发突出，一方水土已难以养活一方人。
二、解决好“怒江发展问题”意义重大
2010年7月，党中央、国务院召开西部大开发工作会议，明确提出要对包括怒江州在内的集中连片特殊困难地区实施扶贫开发攻坚。2011年5月印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确将怒江州列入滇西边境山区特殊困难片区。如果国家能够集中力量，下大气力解决好最贫穷、最落后的怒江州的发展问题，必将为做好全国集中连片特殊困难地区扶贫开发攻坚工作探索出一条具有重要借鉴意义的新路子。
一是解决好“怒江发展问题”，是在全国全面实现建设小康社会目标的必然要求。根据中科院对西部地区130个地州市经济社会发展困难程度的综合评价，怒江州排名最后1位。2010年，怒江州人均地区生产总值、人均固定资产投资和城乡居民收入分别仅相当于全国的31%、55%、55%和34%，经济社会发展水平大体比全国落后10到15年。特别是傈僳族、怒族、独龙族等少数民族仍处于全民族贫困状态。
二是解决好“怒江发展问题”，是巩固民族团结、维护边疆稳定的必然要求。怒江州是我国面向西南开放的重要前沿地带，自古以来就是西部边陲的战略屏障，60年前，中国军民就是凭借怒江天险抵御了日寇的入侵。同时，怒江州也是民族、宗教问题最复杂的区域，许多民族跨境而居，与境外有血缘关系或共同的宗教信仰。帮助怒江州加快发展，有利于增强经济实力，改善人民生活，增进民族团结，构建和谐边疆；有利于密切我国与周边国家的经贸关系，营造和平稳定、合作共赢的地区环境，维护我国的长远战略利益。
三是解决好“怒江发展问题”，是维护生态安全，推进可持续发展的必然要求。怒江州地处滇西横断山脉纵谷地带，是我国森林覆盖密度最大、生物多样性最丰富的地区之一，但也是生态系统最脆弱的地区之一，全州4县均被纳入国家主体功能区规划的重点生态功能区。当前，制约怒江水电开发的最重要因素就是如何处理好资源开发与生态环境保护的关系，既要从实际出发，为当地群众脱贫致富谋求出路，利用好宝贵资源，又要为子孙后代着想，为中华民族的繁衍发展留下绿水青山。只有让怒江州各族群众尽快富裕起来，才能使他们有意愿也有能力去做好生态建设和环境保护工作，夯实我国西南地区的重要生态屏障。
四是解决好“怒江发展问题”，是充分发挥比较优势、实现欠发达地区后发赶超的必然要求。怒江州水能、矿产和旅游等资源富集，水电技术可开发装机容量可以达到2000万千瓦，探明铅锌矿产资源储量达1432万吨，人均分别拥有水电资源40千瓦，金属矿产资源40吨，是人均自然资源占有量较高的地区之一。怒江州地处“三江并流”世界自然遗产腹地，自然景观奇异，民族文化灿烂，具有优越的旅游发展条件。只要资源开发利用得当，仅水电资源开发每年就可为当地增加至少20亿元收入和上千个就业岗位，将会迅速改变当地老百姓“守着金山饿肚子，捧着金碗讨饭吃”的生活状态。
三、解决好“怒江发展问题”的政策建议
推动解决“怒江发展问题”，必须本着“科学发展，民生优先；统筹规划、有序推进；上下联动、合力攻坚”的原则，立足怒江州特殊区情，采取有针对性的特殊措施。具体政策建议如下：
（一）完善省部协调机制，加大政策资金支持力度
2006年以来，国家发改委、原国务院西部开发办等有关部门指导怒江州编制了中长期发展规划和专项规划，支持建设了金六公路等一批重点工程。2011年9月，又会同云南省人民政府在怒江州召开会议，帮助协调解决基础设施、社会民生等重点问题。实践证明，通过各方参与、协同配合、共同推进的方式，可以有效解决怒江州发展存在的突出矛盾，并可以将经验及时推广应用到其他困难地区。建议一是继续完善协调机制，由中央财政出资设立特殊困难地区专项扶持资金，研究出台支持特殊困难地区加快发展的投资、财税、土地、金融等政策措施。二是请云南省将“怒江发展问题”作为事关全省发展的战略重点认真加以研究，组织落实好相关发展规划，从战略层面全力推进解决“怒江发展问题”。
（二）强化基础设施建设，提升发展保障能力
目前，怒江州全州境内无飞机场、铁路、航运、国道，50%以上的农村运输以人背马驮为主，山区驿道至今还流动着“最后的马帮”，仅有一条二级公路通往临近的保山市，最偏远的独龙江乡的老百姓到省城昆明至少要走两天时间。城镇体系发育不健全，城镇化率仅有22.7%,相当于全国1984年的水平，市政基础设施建设滞后，农村缺水缺电矛盾比较突出。建议一是国家和云南省继续加大对怒江州基础设施的支持力度，抓紧建设德（钦）贡（山）公路，打通怒江州通往迪庆州的第二生命通道。二是在确保安全和工程质量的前提下加快建设独龙江公路，解决好独龙族人民出行难问题。三是抓紧研究论证怒江机场选址问题，争取纳入“十二五”建设规划。四是加强农村公路和“溜索改桥”建设力度，改善农民出行条件。五是加大对六库等城镇基础设施建设投入力度，提升中小城镇吸纳农村人口转移能力。
（三）大力发展教育，努力提高人口素质
贫困地区要想实现后发赶超，当务之急是要通过教育来切实提高人口素质。作为典型的直过民族聚居区，怒江州尚有大约40%的少数民族人口还不懂汉语，人均受教育年限仅为7.2年，比全国平均水平低1.3年。建议一是要大力实施农村寄宿制学校改扩建，因地制宜地推进集中办学，努力提高农村义务教育办学水平。抓紧实施农村义务教育营养改善计划，对农村义务教育阶段寄宿制学生，国家将生活补助从3元/天提高到7元/天，确保每个学生每周能吃上两顿肉，每天吃上一个鸡蛋、喝上一袋奶。二是狠抓职业教育，实施教育扶贫工程，建设一批职业技术院校。通过教育的手段，提高年轻一代人口素质和参与市场竞争的能力，使他们愿意也有能力走出大山、进入城镇、改善生活。三是加强学前教育，重点支持农村地区乡村幼儿园特别是双语幼儿园建设，力争三年内使怒江州所有学龄前儿童基本掌握国家通用语言。
（四）发挥比较优势，发展特色优势产业
加快改变怒江州面貌，关键在于要有强有力的产业支撑，形成自我发展能力。怒江是我国大型跨界河流，其开发是一个复杂的系统工程和敏感的社会工程，是怒江州脱贫致富的治本之策。有关方面对怒江水电开发的综合利用、水库移民、生态环境影响、地质灾害等进行了深入研究论证，具备了开发条件，关键问题是要正确处理好资源开发与环境保护的问题。建议请有关部门和云南省按照科学论证、慎重决策的要求，进一步深化怒江水电开发前期工作，待条件成熟时可适时启动。
同时，建议借鉴建立煤炭开发资源补偿机制和对石油、天然气等从价计征资源税的方式，对怒江州等特殊困难地区的优势资源实行资源税从价计征改革，并相应提高地方留成比例。允许在产品销售收入中提取一定的比例留给地方以建立矿山恢复与发展专项基金，并在税前列支。增加的地方财政收入专项用于教育、医疗、社会保障等民生改善工作。
（五）着力改善民生，推进基本公共服务均等化
建议一是加大对边境地区边民生产生活的帮扶力度，落实好《兴边富民行动规划》，组织制定促进沿边地区开发开放的指导意见。二是增强医疗卫生服务能力，落实好鼓励全科医生长期在基层服务的政策，建设一批乡镇卫生院技术人员周转房，使医务工作者能够安心长期服务基层群众。三是启动实施儿童营养补给工程，由国家和云南省出资对怒江州学龄前儿童提供营养包和营养午餐，切实改变当地儿童营养不良的状况。
（六）加强生态建设，推进人与自然和谐发展
一是在怒江州等生态功能重要区域，率先开展生态补偿机制试点。通过设立国家生态补偿专项资金等方式，加大财政转移支付力度，使生态功能区的群众真正感到搞生态建设不仅不吃亏，而且能收益。二是支持在怒江州适当增加安排退耕还林任务，支持退耕还林农户积极发展核桃、草果等经济作物。三是请云南省加大政策协调力度，积极协调安置用地，在充分尊重农民意愿的前提下，稳步推进异地扶贫搬迁工作，切实减轻人口对生态功能区资源环境承载压力。
（作者单位：中国科学院地理科学与资源研究所）
一、怒江州是中国特殊困难地区的缩影
“怒江发展问题”，是集（极端）贫困、民族（众多）、（地处）边疆、（高寒）山区等多种特殊因素于一体，在全国集中连片特殊困难地区极具代表性的问题。主要体现在：
一是贫困问题突出。怒江州4县均为国家扶贫开发工作重点县，按照1196元标准，96%以上的独龙族和90%以上的怒族、普米族和傈僳族群众还处于贫困之中。2010年，怒江州农民人均纯收入仅2005元，居全国最后1位。贫困发生率高达35%，比全国高出32个百分点，是全国贫困覆盖面最广、贫困程度最深的地级民族自治地区。
二是民族问题特殊。怒江州是全国唯一的傈僳族自治州，境内有傈僳、独龙、怒、普米等22个民族，少数民族人口占总人口的92.4%，居全国30个民族自治州第2位。怒江州还是典型的直过民族聚居区，全州4县有2县是整体直过，29个乡镇有18个乡镇是整体直过，直过人口占全州总人口的62%。其中，独龙族、怒族是怒江州特有的少数民族和急需国家重点扶持的较少人口民族。
三是边境情况复杂。怒江州地处我国西南边陲，与缅甸接壤，边境线长450公里，占中缅边境线的20%。境内有基督教、天主教、藏传佛教、本主教等四种宗教，信教群众12.3万人，占总人口的近四分之一。自上世纪80年代以来，有21个境外非政府组织在境内活动，14个境外广播电台用傈僳、独龙、怒、藏等多种民族语言进行24小时不间断广播。境外宗教势力渗透严重，是我国反分裂反渗透的前沿阵地。
四是生存环境恶劣。怒江州98%以上的国土是高山峡谷， 76%的耕地是25度以上的坡耕地。全州尚有2.54万户贫困农户仍住在茅草房、杈杈房内，有1.4万人160个自然村没有通电，相当数量的村寨仍然是“看天一条缝，看地一条沟，出门就爬坡，过河靠溜索”，老百姓连最基本的住、行条件都难以得到保障。随着人口承载压力不断加大，人地矛盾愈发突出，一方水土已难以养活一方人。
二、解决好“怒江发展问题”意义重大
2010年7月，党中央、国务院召开西部大开发工作会议，明确提出要对包括怒江州在内的集中连片特殊困难地区实施扶贫开发攻坚。2011年5月印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确将怒江州列入滇西边境山区特殊困难片区。如果国家能够集中力量，下大气力解决好最贫穷、最落后的怒江州的发展问题，必将为做好全国集中连片特殊困难地区扶贫开发攻坚工作探索出一条具有重要借鉴意义的新路子。
一是解决好“怒江发展问题”，是在全国全面实现建设小康社会目标的必然要求。根据中科院对西部地区130个地州市经济社会发展困难程度的综合评价，怒江州排名最后1位。2010年，怒江州人均地区生产总值、人均固定资产投资和城乡居民收入分别仅相当于全国的31%、55%、55%和34%，经济社会发展水平大体比全国落后10到15年。特别是傈僳族、怒族、独龙族等少数民族仍处于全民族贫困状态。
二是解决好“怒江发展问题”，是巩固民族团结、维护边疆稳定的必然要求。怒江州是我国面向西南开放的重要前沿地带，自古以来就是西部边陲的战略屏障，60年前，中国军民就是凭借怒江天险抵御了日寇的入侵。同时，怒江州也是民族、宗教问题最复杂的区域，许多民族跨境而居，与境外有血缘关系或共同的宗教信仰。帮助怒江州加快发展，有利于增强经济实力，改善人民生活，增进民族团结，构建和谐边疆；有利于密切我国与周边国家的经贸关系，营造和平稳定、合作共赢的地区环境，维护我国的长远战略利益。
三是解决好“怒江发展问题”，是维护生态安全，推进可持续发展的必然要求。怒江州地处滇西横断山脉纵谷地带，是我国森林覆盖密度最大、生物多样性最丰富的地区之一，但也是生态系统最脆弱的地区之一，全州4县均被纳入国家主体功能区规划的重点生态功能区。当前，制约怒江水电开发的最重要因素就是如何处理好资源开发与生态环境保护的关系，既要从实际出发，为当地群众脱贫致富谋求出路，利用好宝贵资源，又要为子孙后代着想，为中华民族的繁衍发展留下绿水青山。只有让怒江州各族群众尽快富裕起来，才能使他们有意愿也有能力去做好生态建设和环境保护工作，夯实我国西南地区的重要生态屏障。
四是解决好“怒江发展问题”，是充分发挥比较优势、实现欠发达地区后发赶超的必然要求。怒江州水能、矿产和旅游等资源富集，水电技术可开发装机容量可以达到2000万千瓦，探明铅锌矿产资源储量达1432万吨，人均分别拥有水电资源40千瓦，金属矿产资源40吨，是人均自然资源占有量较高的地区之一。怒江州地处“三江并流”世界自然遗产腹地，自然景观奇异，民族文化灿烂，具有优越的旅游发展条件。只要资源开发利用得当，仅水电资源开发每年就可为当地增加至少20亿元收入和上千个就业岗位，将会迅速改变当地老百姓“守着金山饿肚子，捧着金碗讨饭吃”的生活状态。
三、解决好“怒江发展问题”的政策建议
推动解决“怒江发展问题”，必须本着“科学发展，民生优先；统筹规划、有序推进；上下联动、合力攻坚”的原则，立足怒江州特殊区情，采取有针对性的特殊措施。具体政策建议如下：
（一）完善省部协调机制，加大政策资金支持力度
2006年以来，国家发改委、原国务院西部开发办等有关部门指导怒江州编制了中长期发展规划和专项规划，支持建设了金六公路等一批重点工程。2011年9月，又会同云南省人民政府在怒江州召开会议，帮助协调解决基础设施、社会民生等重点问题。实践证明，通过各方参与、协同配合、共同推进的方式，可以有效解决怒江州发展存在的突出矛盾，并可以将经验及时推广应用到其他困难地区。建议一是继续完善协调机制，由中央财政出资设立特殊困难地区专项扶持资金，研究出台支持特殊困难地区加快发展的投资、财税、土地、金融等政策措施。二是请云南省将“怒江发展问题”作为事关全省发展的战略重点认真加以研究，组织落实好相关发展规划，从战略层面全力推进解决“怒江发展问题”。
（二）强化基础设施建设，提升发展保障能力
目前，怒江州全州境内无飞机场、铁路、航运、国道，50%以上的农村运输以人背马驮为主，山区驿道至今还流动着“最后的马帮”，仅有一条二级公路通往临近的保山市，最偏远的独龙江乡的老百姓到省城昆明至少要走两天时间。城镇体系发育不健全，城镇化率仅有22.7%,相当于全国1984年的水平，市政基础设施建设滞后，农村缺水缺电矛盾比较突出。建议一是国家和云南省继续加大对怒江州基础设施的支持力度，抓紧建设德（钦）贡（山）公路，打通怒江州通往迪庆州的第二生命通道。二是在确保安全和工程质量的前提下加快建设独龙江公路，解决好独龙族人民出行难问题。三是抓紧研究论证怒江机场选址问题，争取纳入“十二五”建设规划。四是加强农村公路和“溜索改桥”建设力度，改善农民出行条件。五是加大对六库等城镇基础设施建设投入力度，提升中小城镇吸纳农村人口转移能力。
（三）大力发展教育，努力提高人口素质
贫困地区要想实现后发赶超，当务之急是要通过教育来切实提高人口素质。作为典型的直过民族聚居区，怒江州尚有大约40%的少数民族人口还不懂汉语，人均受教育年限仅为7.2年，比全国平均水平低1.3年。建议一是要大力实施农村寄宿制学校改扩建，因地制宜地推进集中办学，努力提高农村义务教育办学水平。抓紧实施农村义务教育营养改善计划，对农村义务教育阶段寄宿制学生，国家将生活补助从3元/天提高到7元/天，确保每个学生每周能吃上两顿肉，每天吃上一个鸡蛋、喝上一袋奶。二是狠抓职业教育，实施教育扶贫工程，建设一批职业技术院校。通过教育的手段，提高年轻一代人口素质和参与市场竞争的能力，使他们愿意也有能力走出大山、进入城镇、改善生活。三是加强学前教育，重点支持农村地区乡村幼儿园特别是双语幼儿园建设，力争三年内使怒江州所有学龄前儿童基本掌握国家通用语言。
（四）发挥比较优势，发展特色优势产业
加快改变怒江州面貌，关键在于要有强有力的产业支撑，形成自我发展能力。怒江是我国大型跨界河流，其开发是一个复杂的系统工程和敏感的社会工程，是怒江州脱贫致富的治本之策。有关方面对怒江水电开发的综合利用、水库移民、生态环境影响、地质灾害等进行了深入研究论证，具备了开发条件，关键问题是要正确处理好资源开发与环境保护的问题。建议请有关部门和云南省按照科学论证、慎重决策的要求，进一步深化怒江水电开发前期工作，待条件成熟时可适时启动。
同时，建议借鉴建立煤炭开发资源补偿机制和对石油、天然气等从价计征资源税的方式，对怒江州等特殊困难地区的优势资源实行资源税从价计征改革，并相应提高地方留成比例。允许在产品销售收入中提取一定的比例留给地方以建立矿山恢复与发展专项基金，并在税前列支。增加的地方财政收入专项用于教育、医疗、社会保障等民生改善工作。
（五）着力改善民生，推进基本公共服务均等化
建议一是加大对边境地区边民生产生活的帮扶力度，落实好《兴边富民行动规划》，组织制定促进沿边地区开发开放的指导意见。二是增强医疗卫生服务能力，落实好鼓励全科医生长期在基层服务的政策，建设一批乡镇卫生院技术人员周转房，使医务工作者能够安心长期服务基层群众。三是启动实施儿童营养补给工程，由国家和云南省出资对怒江州学龄前儿童提供营养包和营养午餐，切实改变当地儿童营养不良的状况。
（六）加强生态建设，推进人与自然和谐发展
一是在怒江州等生态功能重要区域，率先开展生态补偿机制试点。通过设立国家生态补偿专项资金等方式，加大财政转移支付力度，使生态功能区的群众真正感到搞生态建设不仅不吃亏，而且能收益。二是支持在怒江州适当增加安排退耕还林任务，支持退耕还林农户积极发展核桃、草果等经济作物。三是请云南省加大政策协调力度，积极协调安置用地，在充分尊重农民意愿的前提下，稳步推进异地扶贫搬迁工作，切实减轻人口对生态功能区资源环境承载压力。
（作者单位：中国科学院地理科学与资源研究所）