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当前，我国正处在改革发展的重要时期，随着新的利益冲突和社会矛盾以及西方敌对势力的渗透，能否有效地应对非传统安全威胁和进行有效的应急管理，不能仅仅依靠经验，更重要的应当依靠法制。
我国应急法规制度建设的现状分析。我国政府高度重视应急法制建设，建国以来特别是自党的十一届三中全会至2007 年《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布，全国已制定公共应急法律35 件、行政法规37 件、部门规章55 件、有关法规性文件111 件、各级各类应急预案130 多万件。《中华人民共和国突发事件应对法》颁布后，我国又新颁布法律4件、行政法规12 件、国务院部门规章67 件、地方性法规214 件、地方政府规章225 件，同时，全国各省级政府、97.9%的市级政府和92.8%的县级政府都编制了总体应急方案。
我国制定的这些应急法规制度从类别上可划分为如下四大类：一是应对战争、动乱、暴乱、严重骚乱或者社会秩序管理等方面，制定了《国防法》、《国防动员法》、《国家处置大规模恐怖袭击事件基本预案》、《公安机关处置群体性事件规定》、《处置劫机事件实施预案》、《人防工程抢险预案》以及核事故应急准备和处置核辐射恐怖事件、火药及炸药、航空煤油、石油战略储备、因民族宗教因素引发突发事件的处理等方面的规定。
二是应对自然灾害等方面，制定了《防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《地质灾害防治条例》、《海洋环境预报与海洋灾害预报警报发布管理规定》、《农业法》、《水法》、《防洪法》、《种子法》、《气象灾害防御条例》、《防汛条例》、《河道管理条例》、《森林法》、《森林防火条例》、《草原法》、《草原防火条例》、《气象法》、《防雷减灾管理办法》等法律、行政法规和规范性文件。
三是应对技术事故等方面，制定了《生产安全事故应急预案管理办法》、《建筑法》、
《安全生产法》、《特别重大事故调查程序暂行规定》、《特大安全事故行政责任追究的规定》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《海上交通事故调查处理规则》、《水库大坝安全管理条例》，以及药品不良反应监测组织报告与通报、战备应急通信、国家重点信息安全工程和多路由骨干线路传输及备份接点、可搬移移动通信、电力系统破坏性地震应急预案、特种设备安全监察等方面的法律、行政法规和规范性文件。
四是应对人类和动植物疫病方面，制定了《传染病防治法》、《突发公共卫生事件
应急条例》、《全国突发公共卫生事件应急处理预案》、《动物防疫法》、《出入境动
植物检疫法》、《植物检疫条例》等法律和行政法规。
我国应急法规制度建设存在的主要问题 一是宪法关于紧急状态的规定需要进一步明确。我国现行宪法仅对戒严、动乱和战争状态等几个问题分别作了原则性的规定，但没有确立起除战争、动乱、暴乱或者严重骚乱引起的紧急状态外的其他紧急状态制度，没有对应急状态下政府的紧急管理权等作出明确规定。
二是应急法律不够完善。紧急状态法、反恐怖法、社会公共安全法、行政强制法、重特大突发公共事件保险法、突发公共事件紧急救助救援法等基本法律还未出台。
三是某些应急规范内容缺失，制度落实较难。有的法律或法规在内容上规定得较为原则、抽象，缺乏具体的实施细则和相应的配套方法，尤其是紧急应急程序的法律规范严重缺失。多数应急立法在授予有关机构紧急处置权力的同时忽视了对该权力的控制和对紧急权力造成的损伤后果的法律救济，忽视了机构之间的相互协调与监督，忽视了发挥下级机关和非官方的其他社会组织的积极性、自觉性和创造性。
四是部分领域的应急具体制度不够健全。目前诸如大范围中毒，重大爆炸，外来生物入侵，水工程安全，民用燃气安全，地震、地质、海洋、重大气候、天气灾害等灾害紧急救援，群体性治安事件应急，因民族、宗教因素引发事件应急，信息网络安全应急，重大动物疫情和重大植物疫情等方面具有统领性、针对性、可操作性的制度较为缺乏，还需要加强建设。
五是保障制度不够完善。包括：武装力量参加突发事件的应急救援和处置问题中的保障制度；实施《突发事件应对法》还处于理论层面或者说还没有进入操作状态；各级各类应急预案与应急基本法还存在不一致；有关非政府组织和志愿者参与应急救援的经费保障、培训演练、人身保险、荣誉奖励等方面的制度，如此等等，基本上也仍付诸阙如。
建立和完善我国应急法规制度体系的对策建议 建立和完善我国应急法规制度体系，涉及的内容多，需要解决的问题也很多，我认为，下列几个方面的问题急需解决：
一是完善相关法律条款。比如通过修宪程序，在宪法相关条款中增加：“国家建立突发事件应对机制和紧急状态法律制度”。“行政应急权的行使更应当受到监督。”将现行宪法第62 条、第80 条和第89 条有关“全国人大常委会、国务院有权依据宪法规定决定戒严，国家主席有权依据宪法规定发布戒严令”的规定，修改为“全国人大常委会、国务院有权依据宪法决定进入紧急状态，国家主席有权依据宪法宣布进入紧急状态”。
二是加紧制定《紧急状态法》。广义上的紧急状态法应当包括戒严法、战争动员法、国民经济动员法等法律在内。其中，制定一部独立而完整的《中华人民共和国紧急状态法》是建立和完善紧急状态立法制度的重要任务。
三是修订《突发事件应对法》，同时做好如下几方面的工作：其一，在各级政府建立集党、政、军于一体的应急管理机构，各级应急管理机构作为本行政区域内应对突发事件的领导机关，负责本行政区域内的应急决策和指挥。同时，设立各级应急管理机构的应急办公室（简称“应急办”）， 将其明确为《突发事件应对法》的执法主体，主要职能有： 在应急反应状态下，负责落实应急管理机构的有关决策，具体协调军队与地方各部门、各地区的应急响应行动，收集和分析各方面的重大信息并提出对策建议等。在常态状态下，负责组织编制总体应急计划和预案，指导应急培训、演练和宣传教育工作，进行综合风险评估和预测，具体协调各方关系等工作。还要设立专家委员会。应急专家委员会应包括专业技术领域的相关专家和应急管理专家，并以法律的形式授予其职权，使之与应急管理机构的应急办一道成为专职化、实权化、常态化并能够调度专业救援队伍和应急资源的日常应急事务管理机构。其二，完善应急预案管理制度，确保预案的完整性、适用性、可操作性和相互衔接。包括：明确预案的制定标准；对预案演练的组织部门、周期、方式及事后评估作出详细安排；对预案的修订和完善作出明确要求。其三，制定保障措施， 确保各项应急准备工作落实。包括：设立应急专项准备与联合培训资金；明确公安消防队伍要建立起综合性应急救援队伍，同时鼓励建设多种形式的应急救援队伍；规定应急物资储备的目录和方式，并加强监管；每逢全国防灾减灾日，要集中进行应急演练、公共安全知识教育、防灾减灾公益性宣传，同时对日常应急宣教、培训与演练作出更加细致和更具强制性的规定。其四，对事后恢复重建中的重要问题作出安排。包括：对恢复重建中中央和地方政府的职责进行界定，建立起相对合理的中央和地方的责任分担机制；对重建规划、补偿、安置、救助等涉及公众重大利益的事项规定出指导性原则，设计出能够充分照顾受影响群众实际需求的决策程序，同时强化政府的安置、救助等工作，以确保受灾群众的基本生活，辅助其开展自救为限度，不宜过多承担损失弥补功能；要求有关部队配合当地人民政府在突发事件处置结束后，应当组织对突发公共事件的起因、性质、影响、责任、应对工作的情况、恢复重建等问题进行科学的调查评估，并根据需要组织对某一专项问题的调查评估。任何一件应急事件处理结束之后，不仅要有成绩，也要吸取教训。调查评估结果要向社会公布。
四是加强基本制度和配套制度建设。围绕立法重点，抓紧研究制定基本制度和相关配套制度。具体来说有如下三方面的制度建设必须加强：
第一，抓紧制定《反恐怖法》、《社会公共安全法》、《行政强制法》、《行政程序法》、《行政指导法》、《突发公共事件紧急救助救援法》、《重、特大突发公共事件保险法》，以及《灾害救助法》、《灾害补偿法》、《灾害保险法》等。
第二，抓紧健全和完善公共事件风险评估制度、公共事件分级制度、社会动员制度、财产征用制度、紧急协商与强制措施制度、应急预案制定修订程序制度、危险源及危险区域的调查登记和监控制度、公共事件应急管理培训制度、应急物资储备及保障制度、公共事件信息报告员制度、公共事件监测制度、公共事件预警制度、公众报告与举报制
度、公共事件信息发布制度、法律后果制度等。
第三， 通过法制建设积极促进应急信息系统建设。抓紧开发建设辅助应急决策和指挥的信息系统， 为应急管理提供强有力的信息支持保障。（肖允华国防大学战役教研部）
我国应急法规制度建设的现状分析。我国政府高度重视应急法制建设，建国以来特别是自党的十一届三中全会至2007 年《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布，全国已制定公共应急法律35 件、行政法规37 件、部门规章55 件、有关法规性文件111 件、各级各类应急预案130 多万件。《中华人民共和国突发事件应对法》颁布后，我国又新颁布法律4件、行政法规12 件、国务院部门规章67 件、地方性法规214 件、地方政府规章225 件，同时，全国各省级政府、97.9%的市级政府和92.8%的县级政府都编制了总体应急方案。
我国制定的这些应急法规制度从类别上可划分为如下四大类：一是应对战争、动乱、暴乱、严重骚乱或者社会秩序管理等方面，制定了《国防法》、《国防动员法》、《国家处置大规模恐怖袭击事件基本预案》、《公安机关处置群体性事件规定》、《处置劫机事件实施预案》、《人防工程抢险预案》以及核事故应急准备和处置核辐射恐怖事件、火药及炸药、航空煤油、石油战略储备、因民族宗教因素引发突发事件的处理等方面的规定。
二是应对自然灾害等方面，制定了《防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《地质灾害防治条例》、《海洋环境预报与海洋灾害预报警报发布管理规定》、《农业法》、《水法》、《防洪法》、《种子法》、《气象灾害防御条例》、《防汛条例》、《河道管理条例》、《森林法》、《森林防火条例》、《草原法》、《草原防火条例》、《气象法》、《防雷减灾管理办法》等法律、行政法规和规范性文件。
三是应对技术事故等方面，制定了《生产安全事故应急预案管理办法》、《建筑法》、
《安全生产法》、《特别重大事故调查程序暂行规定》、《特大安全事故行政责任追究的规定》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《海上交通事故调查处理规则》、《水库大坝安全管理条例》，以及药品不良反应监测组织报告与通报、战备应急通信、国家重点信息安全工程和多路由骨干线路传输及备份接点、可搬移移动通信、电力系统破坏性地震应急预案、特种设备安全监察等方面的法律、行政法规和规范性文件。
四是应对人类和动植物疫病方面，制定了《传染病防治法》、《突发公共卫生事件
应急条例》、《全国突发公共卫生事件应急处理预案》、《动物防疫法》、《出入境动
植物检疫法》、《植物检疫条例》等法律和行政法规。
我国应急法规制度建设存在的主要问题 一是宪法关于紧急状态的规定需要进一步明确。我国现行宪法仅对戒严、动乱和战争状态等几个问题分别作了原则性的规定，但没有确立起除战争、动乱、暴乱或者严重骚乱引起的紧急状态外的其他紧急状态制度，没有对应急状态下政府的紧急管理权等作出明确规定。
二是应急法律不够完善。紧急状态法、反恐怖法、社会公共安全法、行政强制法、重特大突发公共事件保险法、突发公共事件紧急救助救援法等基本法律还未出台。
三是某些应急规范内容缺失，制度落实较难。有的法律或法规在内容上规定得较为原则、抽象，缺乏具体的实施细则和相应的配套方法，尤其是紧急应急程序的法律规范严重缺失。多数应急立法在授予有关机构紧急处置权力的同时忽视了对该权力的控制和对紧急权力造成的损伤后果的法律救济，忽视了机构之间的相互协调与监督，忽视了发挥下级机关和非官方的其他社会组织的积极性、自觉性和创造性。
四是部分领域的应急具体制度不够健全。目前诸如大范围中毒，重大爆炸，外来生物入侵，水工程安全，民用燃气安全，地震、地质、海洋、重大气候、天气灾害等灾害紧急救援，群体性治安事件应急，因民族、宗教因素引发事件应急，信息网络安全应急，重大动物疫情和重大植物疫情等方面具有统领性、针对性、可操作性的制度较为缺乏，还需要加强建设。
五是保障制度不够完善。包括：武装力量参加突发事件的应急救援和处置问题中的保障制度；实施《突发事件应对法》还处于理论层面或者说还没有进入操作状态；各级各类应急预案与应急基本法还存在不一致；有关非政府组织和志愿者参与应急救援的经费保障、培训演练、人身保险、荣誉奖励等方面的制度，如此等等，基本上也仍付诸阙如。
建立和完善我国应急法规制度体系的对策建议 建立和完善我国应急法规制度体系，涉及的内容多，需要解决的问题也很多，我认为，下列几个方面的问题急需解决：
一是完善相关法律条款。比如通过修宪程序，在宪法相关条款中增加：“国家建立突发事件应对机制和紧急状态法律制度”。“行政应急权的行使更应当受到监督。”将现行宪法第62 条、第80 条和第89 条有关“全国人大常委会、国务院有权依据宪法规定决定戒严，国家主席有权依据宪法规定发布戒严令”的规定，修改为“全国人大常委会、国务院有权依据宪法决定进入紧急状态，国家主席有权依据宪法宣布进入紧急状态”。
二是加紧制定《紧急状态法》。广义上的紧急状态法应当包括戒严法、战争动员法、国民经济动员法等法律在内。其中，制定一部独立而完整的《中华人民共和国紧急状态法》是建立和完善紧急状态立法制度的重要任务。
三是修订《突发事件应对法》，同时做好如下几方面的工作：其一，在各级政府建立集党、政、军于一体的应急管理机构，各级应急管理机构作为本行政区域内应对突发事件的领导机关，负责本行政区域内的应急决策和指挥。同时，设立各级应急管理机构的应急办公室（简称“应急办”）， 将其明确为《突发事件应对法》的执法主体，主要职能有： 在应急反应状态下，负责落实应急管理机构的有关决策，具体协调军队与地方各部门、各地区的应急响应行动，收集和分析各方面的重大信息并提出对策建议等。在常态状态下，负责组织编制总体应急计划和预案，指导应急培训、演练和宣传教育工作，进行综合风险评估和预测，具体协调各方关系等工作。还要设立专家委员会。应急专家委员会应包括专业技术领域的相关专家和应急管理专家，并以法律的形式授予其职权，使之与应急管理机构的应急办一道成为专职化、实权化、常态化并能够调度专业救援队伍和应急资源的日常应急事务管理机构。其二，完善应急预案管理制度，确保预案的完整性、适用性、可操作性和相互衔接。包括：明确预案的制定标准；对预案演练的组织部门、周期、方式及事后评估作出详细安排；对预案的修订和完善作出明确要求。其三，制定保障措施， 确保各项应急准备工作落实。包括：设立应急专项准备与联合培训资金；明确公安消防队伍要建立起综合性应急救援队伍，同时鼓励建设多种形式的应急救援队伍；规定应急物资储备的目录和方式，并加强监管；每逢全国防灾减灾日，要集中进行应急演练、公共安全知识教育、防灾减灾公益性宣传，同时对日常应急宣教、培训与演练作出更加细致和更具强制性的规定。其四，对事后恢复重建中的重要问题作出安排。包括：对恢复重建中中央和地方政府的职责进行界定，建立起相对合理的中央和地方的责任分担机制；对重建规划、补偿、安置、救助等涉及公众重大利益的事项规定出指导性原则，设计出能够充分照顾受影响群众实际需求的决策程序，同时强化政府的安置、救助等工作，以确保受灾群众的基本生活，辅助其开展自救为限度，不宜过多承担损失弥补功能；要求有关部队配合当地人民政府在突发事件处置结束后，应当组织对突发公共事件的起因、性质、影响、责任、应对工作的情况、恢复重建等问题进行科学的调查评估，并根据需要组织对某一专项问题的调查评估。任何一件应急事件处理结束之后，不仅要有成绩，也要吸取教训。调查评估结果要向社会公布。
四是加强基本制度和配套制度建设。围绕立法重点，抓紧研究制定基本制度和相关配套制度。具体来说有如下三方面的制度建设必须加强：
第一，抓紧制定《反恐怖法》、《社会公共安全法》、《行政强制法》、《行政程序法》、《行政指导法》、《突发公共事件紧急救助救援法》、《重、特大突发公共事件保险法》，以及《灾害救助法》、《灾害补偿法》、《灾害保险法》等。
第二，抓紧健全和完善公共事件风险评估制度、公共事件分级制度、社会动员制度、财产征用制度、紧急协商与强制措施制度、应急预案制定修订程序制度、危险源及危险区域的调查登记和监控制度、公共事件应急管理培训制度、应急物资储备及保障制度、公共事件信息报告员制度、公共事件监测制度、公共事件预警制度、公众报告与举报制
度、公共事件信息发布制度、法律后果制度等。
第三， 通过法制建设积极促进应急信息系统建设。抓紧开发建设辅助应急决策和指挥的信息系统， 为应急管理提供强有力的信息支持保障。（肖允华国防大学战役教研部）