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摘 要:在制度规范上, 退回补充侦查强调的是在发现实体真实的基础上控制犯罪与保障人权,这一点彰显了刑事诉讼法对被追诉人权利的关照与对程序效率的追求,但在制度的实际运行中却出现了不少的问题,如总体退查率过高、公安补查不及时和质量不高等等问题,必须要通过改变执法人员的观念和机制的完善加以解决。
关键词:退回补查;制度运行;问题分析
退回补充侦查最重要的诉讼价值便是查清事实,就检察机关而言,补充侦查也是一种重要的法律监督手段,是对公安侦查权的监督和制约。因此,补充侦查制度在我国刑事诉讼体系中仍有制度的重要意义和存在的必要性,但是在具体运行的微观层面存在有违诉讼目的和价值的问题,本文将运用实证方法分析审查起诉阶段退回补充侦查制度运行状况和存在的问题,并提出予以完善的建议。[1]
一、探微与争议:退回补充侦查制度运行状况和问题
(一)退回補充侦查的案件数量居高不下且退查案件中犯罪嫌疑人被羁押率较高
退回补充侦查作为一项刑事诉讼活动,仅起补充性的作用,诉讼的及时性也要求被告人能获得及时审判,被告人能获得及时审判也是联合国刑事诉讼规则赋予被告人的一项诉讼权力。因此,不应该成为一种常态性的诉讼活动。然而从表一中可以看出,该市检察院每年一次退查的绝对数量都在100件左右。又如据某市检察院数据统计,2006年至2008年8月,该院共受理侦查机关移送审查起诉案件971件,退回侦查机关补充侦查的案件278件,占受理案件总数的28.6%,其中,2006年的比例更是达到了32.71%。[4]从表二中同样可以看到,四个检察院的退查率也在高位徘徊。另外,退查案件中犯罪嫌疑人被羁押的比例较高,如某基层检察院2006年-2009年被羁押人数分别占58.1%、68.4%、65.3%、75.2%。
(二)补查和重新移送审查起诉不及时问题突出
从图一可知,侦查机关对补查案件在20天至30天内重新移送的数量也是占了较高的比例。根据刑诉法规定,补充侦查时间为一个月,实践中有些侦查人员对补查案件往往不加重视,而是"充分"利用这一个月时间,到了最后一两天才补查完毕重新移送,或者有些侦查人员由于思想松懈或工作疏忽将早已补查完毕的案件拖到最后几天才重新移送。由于时间的拖长,导致案件的当事人、家属或律师反复询问案件进程,甚至对司法机关的办案效率提出很大不满,有些当事人对司法机关办案的公正性提出质疑。
(三)侦查机关补查质量不高,导致有些案件退查起不到应有的作用
补查质量往往决定公诉质量,因此补查结果是公诉机关适用补充侦查制度最关注的问题,也是案件证据最终能否达到确实充分这一要求的关键。许多案件经退查补充到相关证据,使得案件证据符合起诉条件。但在实践中,在有些案件中侦查人员补查质量不理想,退而不查、查而不清的现象仍存在,少数侦查人员以再做一份审讯笔录的方法来应对,对于一些需要补充证言的证人在外的情况,少数侦查人员以联系不上无法查找为由向检察机关报告补查结果,导致一些案件在证据不充分或未作任何证据补充的情况下又重新移送起诉,这样检察机关退查的目的和要求难以实现和满足,这个问题的存在也引起了检察机关的第二次退查,二次退查的主要原因是一次退查后公安补证的质量不高。
(四)退查可能导致犯罪嫌疑人审前羁押时间超过可能判处的实际刑期
退查必然导致已被逮捕的犯罪嫌疑人羁押时间的延长,大多数情况下,此类案件的犯罪嫌疑人在公安机关移送审查起诉之前被羁押的时间已超过二个月(刑事拘留1个月+逮捕后移送审查起诉前至少1个月),检察机关第一次受理后至退查前一般需要15天至1个月的审查时间,检察退回公安补充侦查,公安补查后重新移送,检察再次受理后再审查到起诉法院,再到法院审判,这样计算的话犯罪嫌疑人因案件退查审前羁押时间至少在4个月以上。对多名犯罪嫌疑人多笔犯罪事实案件的退查,可能就会导致其中犯罪情节轻微的犯罪嫌疑人被羁押时间超过实际可能判处的刑罚。
二、查找和分析:影响退查制度良性运行的不利因素
(一)少数办案人员执法理念偏差。首先是人权保障观念不够强,有罪推定思想较严重。在实践中往往是打击犯罪思想占上风,而忽视了犯罪嫌疑人基本人权的保障,没有把人权观念真正贯彻到办案中。有的工作人员则会抱这样的想法,反正判前羁押时间是可以折抵刑期的,并无碍人权,而恰恰忽视了一点,犯罪嫌疑人在判前都是无罪的人,变相地隐形地超期羁押无疑是对其人权的侵犯。其次是程序意识和服务意识未深入工作实际。虽然补充侦查从实体正义的角度讲是为查明真相,避免轻率起诉、冤枉无辜,但是就从补查的时间上来看,确实未充分考虑当事人的权益,没有重视程序所要求的效率以及在刑事诉讼中犯罪嫌疑人有及时获得审判的权利;从公安取证情况来看,还是过分依赖于口供的作用,不注重对客观性证据的收集,这样的一种依赖心理和执法观念容易导致在获取口供上违反程序的要求。
(二)公安侦查质量不高。从图二可以看出,接近90%的退查理由都是证据不足、事实不清,因此我们可以说造成退查的最主要理由是公安机关侦查质量存在较大缺陷,不解决这个问题,很难改变高退查率的现状。而造成公安的侦查质量不好的原因,主要有以下几个方面:一是证据意识,他们往往重视犯罪嫌疑人口供和其他言词证据的获取,对于客观性证据收集重视不够,何为证据充分,何为证据不足,把握能力不强,固定证据和证据补强意识缺乏,导致有些案件在犯罪嫌疑人翻供后就难以认定。二是程序意识,为获取证据,少数侦查人员不考虑证据合法性,违反程序取证,如王某抢劫案,笔录中有犯罪嫌疑人对关键问题的回答,但在录像中却反映不出来,即犯罪嫌疑人没有过这样的供述,因此由于关键证据合法性有问题,导致案件的退查。三是侦查人员对法律适用能力不足,尤其是经办的年轻侦查人员,对犯罪构成要件把握不透,对法条的误读或不熟悉司法解释的有关规定,造成取证方向错误或出现漏罪漏犯。
(三)对退查各环节的监督存有欠缺。对退查的监督包括公安内部的监督、检察内部的监督和检察对公安的监督。公安内部对检察退查案件补证的情况监督几乎是空白,基本上由承办人员自主掌握。检察退查后,在法定的一个月内,对公安的补查情况,检察机关很少有跟踪监督,实际上也很难监督,其次,对公安补查质量不好或有不及时补查、不及时重新移送甚至是该补而不补的情形,由于监督手段的匮乏,也几乎处于无可奈何的局面,进行第二次退查可能是其中的一种监督方式。检察内部的监督主要是针对检察机关退查的随意性问题。从制度设计来看,退查程序的决定和启动完全在于检察机关,公安机关和当事人不服退查的,均没有救济途径,也没有其他外部监督程序。再从检察机关内部监督层面看,当前绝大多数检察机关均实行了主诉检察官办案制,有些地方赋予主诉检察官一次退查决定权,有的地方主诉检察官拥有二次退查权,虽然从退查的实际情况看,绝大多数都属于应该退回的,也即退查是合理的、正当的、必须的,但检察内部设置监督机制防止退查的随意性,从权力监督原理来说是必要的。在实际操作层面,很少有检察机关专门规定或重视对检察公诉部门退查权行使的情况进行内部监督,也就是说对检察退查权是否正当行使的约束力是不够的。
三、退查机制的完善:寻求打击犯罪和当事人权利保护的平衡
(一)改变执法观念,以更好实现补充侦查制度设立初衷
就补充侦查制度的运用来看,笔者认为执法人员须树立三个观念:人权保障观念、正当程序观念、公正与效率观念。补充侦查制度执行不当,有可能直接影响当事人的基本权利,因此公安侦查人员必须把人权保障理念,落实于执法办案的始终,包括在应对检察退查的工作上,应该以对当事人负责的态度根据检察退查的要求及时、正确、全面地进行补证,并及时重新移送检察机关审查起诉。正当程序要求补充侦查的一切工作都應严格依照法律程序,切实保障犯罪嫌疑人的权利,如无罪推定权利、被告知权利、保持沉默权、辩解权利、获得律师帮助权等。公正与效率是司法机关执法办案永恒的主题,因此,作为刑事诉讼活动重要一环的退回补充侦查也必须体现公正与效率这一价值内涵。虽然刑诉法规定检察机关有二次退查权,也规定公安机关可以在每一次退查的一个月时间内补查完毕,但诉讼的效率性要求办案人员及时退查、及时补查和及时重新移送而不能怠慢和拖延,更不能滥用退查权。
(二)加强对权力的监督,防止权力肆意或权力不作为
1、加强对公诉机关退查权的监督,防止补充侦查制度被滥用和办案人员的恣意
检察机关对退查应该进行规范。如在共同犯罪案件或多笔犯罪事实的案件中,如果因情节较重的嫌疑人部分事实不清需要退查,且使情节较轻的同案犯实际羁押时间超过可能判处的刑期,则可以分案起诉,而没必要全案退查。如果是个别简单的材料补充,可以通知侦查人员即时补充而无需退查;如果自身具备收集所需证据的条件,则可以自行补充侦查,减少不必要的退查。事后监督方式可以作这样的一种设计:如果公安机关确实认为检察机关的退查不当,可以书面形式说明不当理由,然后抄送检察机关公诉部门负责人或分管检察长,部门负责人和分管检察长收到后应当进行退查的必要性审查,并以书面形式答复公安机关,对于退查理由明显不当的如以退查为由借时间的等严重违反程序的行为,追究办案人员相应的责任。
2、加强对侦查机关侦查权的监督,降低补查率,确保补查效率和质量
建立退查案件跟踪监督卡制度。公诉机关对案件决定退查后,应建立退查案件跟踪卡,一案一卡,对案件进行跟踪监督。检察机关要定期与公安机关进行联系,了解补查的进展情况,及时进行沟通,共同探讨补查方案和办法。发现搁置不办或者补查不力的,应当进行口头纠正或督促;发现因措施不力致使主要证据灭失,造成案件处理受到重大影响,或者补查严重超期等违法现象的,检察机关应当及时发出纠正违法通知书。
规范检察机关提前介入机制。检察机关在侦查阶段引导侦查,特别是对一些大要案或者经侦案件进行引导,可以帮助侦查人员确立或调整侦查方向、侦查思路,及时收集、固定证据和完善证据。要让检察机关提前介入机制真正有效运作起来,必须通过制度化的方式予以规范,就介入的案件范围、介入的时间、介入的作用等等方面进行具体的规定。
(三)侦查机关提高办案质量是解决问题的关键
一是提高法律适用能力,增强证据意识,据了解公安最基层的办案单位和人员对近来的司法解释和浙江省公检法的一些规定,知之不及时、知之不多,其中一个原因就在于"看不到",因此建议公安内部应该对这些相关规定及时传阅和告知,其次,要通过业务培训等有效途径着重培养一线办案人员的证据意识,提高他们的收集、运用、分析、判断证据的意识;二是做好新老办案人员衔接工作,公安每年选调进来的新干警较多,这些新进人员往往被充实到办案一线,如果不发挥好老办案人员传帮带作用,那么对办案质量必将有直接的影响;三是要发挥公安内设法制部门的审核把关作用,办案单位应该接受二次业务指导,一个是办案中的指导,另一个移送检察机关之前的最后一次指导和证据审核。
注释:
[1]本文仅对检察机关退回公安机关补充侦查的法律适用状况进行考察,不包括职务犯罪案件退回本院侦查部门的有关情况。
[2]某县级市检察院退查数据。
[3]转引自左权民:《中国刑事诉讼法运行机制实证研究》,法律出版社2007年版,第210页。A、B、C、D分别代表不同的四个检察院。
[4]黄镇玲:《公诉人恰当运用退回补充侦查权的思考》,载《法制与经济》2008年11月总第185期。
[5]某基层检察院退查理由比例。
关键词:退回补查;制度运行;问题分析
退回补充侦查最重要的诉讼价值便是查清事实,就检察机关而言,补充侦查也是一种重要的法律监督手段,是对公安侦查权的监督和制约。因此,补充侦查制度在我国刑事诉讼体系中仍有制度的重要意义和存在的必要性,但是在具体运行的微观层面存在有违诉讼目的和价值的问题,本文将运用实证方法分析审查起诉阶段退回补充侦查制度运行状况和存在的问题,并提出予以完善的建议。[1]
一、探微与争议:退回补充侦查制度运行状况和问题
(一)退回補充侦查的案件数量居高不下且退查案件中犯罪嫌疑人被羁押率较高
退回补充侦查作为一项刑事诉讼活动,仅起补充性的作用,诉讼的及时性也要求被告人能获得及时审判,被告人能获得及时审判也是联合国刑事诉讼规则赋予被告人的一项诉讼权力。因此,不应该成为一种常态性的诉讼活动。然而从表一中可以看出,该市检察院每年一次退查的绝对数量都在100件左右。又如据某市检察院数据统计,2006年至2008年8月,该院共受理侦查机关移送审查起诉案件971件,退回侦查机关补充侦查的案件278件,占受理案件总数的28.6%,其中,2006年的比例更是达到了32.71%。[4]从表二中同样可以看到,四个检察院的退查率也在高位徘徊。另外,退查案件中犯罪嫌疑人被羁押的比例较高,如某基层检察院2006年-2009年被羁押人数分别占58.1%、68.4%、65.3%、75.2%。
(二)补查和重新移送审查起诉不及时问题突出
从图一可知,侦查机关对补查案件在20天至30天内重新移送的数量也是占了较高的比例。根据刑诉法规定,补充侦查时间为一个月,实践中有些侦查人员对补查案件往往不加重视,而是"充分"利用这一个月时间,到了最后一两天才补查完毕重新移送,或者有些侦查人员由于思想松懈或工作疏忽将早已补查完毕的案件拖到最后几天才重新移送。由于时间的拖长,导致案件的当事人、家属或律师反复询问案件进程,甚至对司法机关的办案效率提出很大不满,有些当事人对司法机关办案的公正性提出质疑。
(三)侦查机关补查质量不高,导致有些案件退查起不到应有的作用
补查质量往往决定公诉质量,因此补查结果是公诉机关适用补充侦查制度最关注的问题,也是案件证据最终能否达到确实充分这一要求的关键。许多案件经退查补充到相关证据,使得案件证据符合起诉条件。但在实践中,在有些案件中侦查人员补查质量不理想,退而不查、查而不清的现象仍存在,少数侦查人员以再做一份审讯笔录的方法来应对,对于一些需要补充证言的证人在外的情况,少数侦查人员以联系不上无法查找为由向检察机关报告补查结果,导致一些案件在证据不充分或未作任何证据补充的情况下又重新移送起诉,这样检察机关退查的目的和要求难以实现和满足,这个问题的存在也引起了检察机关的第二次退查,二次退查的主要原因是一次退查后公安补证的质量不高。
(四)退查可能导致犯罪嫌疑人审前羁押时间超过可能判处的实际刑期
退查必然导致已被逮捕的犯罪嫌疑人羁押时间的延长,大多数情况下,此类案件的犯罪嫌疑人在公安机关移送审查起诉之前被羁押的时间已超过二个月(刑事拘留1个月+逮捕后移送审查起诉前至少1个月),检察机关第一次受理后至退查前一般需要15天至1个月的审查时间,检察退回公安补充侦查,公安补查后重新移送,检察再次受理后再审查到起诉法院,再到法院审判,这样计算的话犯罪嫌疑人因案件退查审前羁押时间至少在4个月以上。对多名犯罪嫌疑人多笔犯罪事实案件的退查,可能就会导致其中犯罪情节轻微的犯罪嫌疑人被羁押时间超过实际可能判处的刑罚。
二、查找和分析:影响退查制度良性运行的不利因素
(一)少数办案人员执法理念偏差。首先是人权保障观念不够强,有罪推定思想较严重。在实践中往往是打击犯罪思想占上风,而忽视了犯罪嫌疑人基本人权的保障,没有把人权观念真正贯彻到办案中。有的工作人员则会抱这样的想法,反正判前羁押时间是可以折抵刑期的,并无碍人权,而恰恰忽视了一点,犯罪嫌疑人在判前都是无罪的人,变相地隐形地超期羁押无疑是对其人权的侵犯。其次是程序意识和服务意识未深入工作实际。虽然补充侦查从实体正义的角度讲是为查明真相,避免轻率起诉、冤枉无辜,但是就从补查的时间上来看,确实未充分考虑当事人的权益,没有重视程序所要求的效率以及在刑事诉讼中犯罪嫌疑人有及时获得审判的权利;从公安取证情况来看,还是过分依赖于口供的作用,不注重对客观性证据的收集,这样的一种依赖心理和执法观念容易导致在获取口供上违反程序的要求。
(二)公安侦查质量不高。从图二可以看出,接近90%的退查理由都是证据不足、事实不清,因此我们可以说造成退查的最主要理由是公安机关侦查质量存在较大缺陷,不解决这个问题,很难改变高退查率的现状。而造成公安的侦查质量不好的原因,主要有以下几个方面:一是证据意识,他们往往重视犯罪嫌疑人口供和其他言词证据的获取,对于客观性证据收集重视不够,何为证据充分,何为证据不足,把握能力不强,固定证据和证据补强意识缺乏,导致有些案件在犯罪嫌疑人翻供后就难以认定。二是程序意识,为获取证据,少数侦查人员不考虑证据合法性,违反程序取证,如王某抢劫案,笔录中有犯罪嫌疑人对关键问题的回答,但在录像中却反映不出来,即犯罪嫌疑人没有过这样的供述,因此由于关键证据合法性有问题,导致案件的退查。三是侦查人员对法律适用能力不足,尤其是经办的年轻侦查人员,对犯罪构成要件把握不透,对法条的误读或不熟悉司法解释的有关规定,造成取证方向错误或出现漏罪漏犯。
(三)对退查各环节的监督存有欠缺。对退查的监督包括公安内部的监督、检察内部的监督和检察对公安的监督。公安内部对检察退查案件补证的情况监督几乎是空白,基本上由承办人员自主掌握。检察退查后,在法定的一个月内,对公安的补查情况,检察机关很少有跟踪监督,实际上也很难监督,其次,对公安补查质量不好或有不及时补查、不及时重新移送甚至是该补而不补的情形,由于监督手段的匮乏,也几乎处于无可奈何的局面,进行第二次退查可能是其中的一种监督方式。检察内部的监督主要是针对检察机关退查的随意性问题。从制度设计来看,退查程序的决定和启动完全在于检察机关,公安机关和当事人不服退查的,均没有救济途径,也没有其他外部监督程序。再从检察机关内部监督层面看,当前绝大多数检察机关均实行了主诉检察官办案制,有些地方赋予主诉检察官一次退查决定权,有的地方主诉检察官拥有二次退查权,虽然从退查的实际情况看,绝大多数都属于应该退回的,也即退查是合理的、正当的、必须的,但检察内部设置监督机制防止退查的随意性,从权力监督原理来说是必要的。在实际操作层面,很少有检察机关专门规定或重视对检察公诉部门退查权行使的情况进行内部监督,也就是说对检察退查权是否正当行使的约束力是不够的。
三、退查机制的完善:寻求打击犯罪和当事人权利保护的平衡
(一)改变执法观念,以更好实现补充侦查制度设立初衷
就补充侦查制度的运用来看,笔者认为执法人员须树立三个观念:人权保障观念、正当程序观念、公正与效率观念。补充侦查制度执行不当,有可能直接影响当事人的基本权利,因此公安侦查人员必须把人权保障理念,落实于执法办案的始终,包括在应对检察退查的工作上,应该以对当事人负责的态度根据检察退查的要求及时、正确、全面地进行补证,并及时重新移送检察机关审查起诉。正当程序要求补充侦查的一切工作都應严格依照法律程序,切实保障犯罪嫌疑人的权利,如无罪推定权利、被告知权利、保持沉默权、辩解权利、获得律师帮助权等。公正与效率是司法机关执法办案永恒的主题,因此,作为刑事诉讼活动重要一环的退回补充侦查也必须体现公正与效率这一价值内涵。虽然刑诉法规定检察机关有二次退查权,也规定公安机关可以在每一次退查的一个月时间内补查完毕,但诉讼的效率性要求办案人员及时退查、及时补查和及时重新移送而不能怠慢和拖延,更不能滥用退查权。
(二)加强对权力的监督,防止权力肆意或权力不作为
1、加强对公诉机关退查权的监督,防止补充侦查制度被滥用和办案人员的恣意
检察机关对退查应该进行规范。如在共同犯罪案件或多笔犯罪事实的案件中,如果因情节较重的嫌疑人部分事实不清需要退查,且使情节较轻的同案犯实际羁押时间超过可能判处的刑期,则可以分案起诉,而没必要全案退查。如果是个别简单的材料补充,可以通知侦查人员即时补充而无需退查;如果自身具备收集所需证据的条件,则可以自行补充侦查,减少不必要的退查。事后监督方式可以作这样的一种设计:如果公安机关确实认为检察机关的退查不当,可以书面形式说明不当理由,然后抄送检察机关公诉部门负责人或分管检察长,部门负责人和分管检察长收到后应当进行退查的必要性审查,并以书面形式答复公安机关,对于退查理由明显不当的如以退查为由借时间的等严重违反程序的行为,追究办案人员相应的责任。
2、加强对侦查机关侦查权的监督,降低补查率,确保补查效率和质量
建立退查案件跟踪监督卡制度。公诉机关对案件决定退查后,应建立退查案件跟踪卡,一案一卡,对案件进行跟踪监督。检察机关要定期与公安机关进行联系,了解补查的进展情况,及时进行沟通,共同探讨补查方案和办法。发现搁置不办或者补查不力的,应当进行口头纠正或督促;发现因措施不力致使主要证据灭失,造成案件处理受到重大影响,或者补查严重超期等违法现象的,检察机关应当及时发出纠正违法通知书。
规范检察机关提前介入机制。检察机关在侦查阶段引导侦查,特别是对一些大要案或者经侦案件进行引导,可以帮助侦查人员确立或调整侦查方向、侦查思路,及时收集、固定证据和完善证据。要让检察机关提前介入机制真正有效运作起来,必须通过制度化的方式予以规范,就介入的案件范围、介入的时间、介入的作用等等方面进行具体的规定。
(三)侦查机关提高办案质量是解决问题的关键
一是提高法律适用能力,增强证据意识,据了解公安最基层的办案单位和人员对近来的司法解释和浙江省公检法的一些规定,知之不及时、知之不多,其中一个原因就在于"看不到",因此建议公安内部应该对这些相关规定及时传阅和告知,其次,要通过业务培训等有效途径着重培养一线办案人员的证据意识,提高他们的收集、运用、分析、判断证据的意识;二是做好新老办案人员衔接工作,公安每年选调进来的新干警较多,这些新进人员往往被充实到办案一线,如果不发挥好老办案人员传帮带作用,那么对办案质量必将有直接的影响;三是要发挥公安内设法制部门的审核把关作用,办案单位应该接受二次业务指导,一个是办案中的指导,另一个移送检察机关之前的最后一次指导和证据审核。
注释:
[1]本文仅对检察机关退回公安机关补充侦查的法律适用状况进行考察,不包括职务犯罪案件退回本院侦查部门的有关情况。
[2]某县级市检察院退查数据。
[3]转引自左权民:《中国刑事诉讼法运行机制实证研究》,法律出版社2007年版,第210页。A、B、C、D分别代表不同的四个检察院。
[4]黄镇玲:《公诉人恰当运用退回补充侦查权的思考》,载《法制与经济》2008年11月总第185期。
[5]某基层检察院退查理由比例。