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2007年5月22日,英国皇家检察总署指控俄罗斯人安德烈·卢戈沃伊(Andrei Lugovoi)在英国境内,以放射性物质钋毒杀了叛逃英国的俄罗斯前特工利特维年科(Aleksandr Litvinenko)。而卢戈沃伊随即返回了俄罗斯。为此,英国皇家检察总署依照1957年的《欧洲引渡公约》,向俄罗斯提出引渡卢戈沃伊。但是俄罗斯总检察院拒绝了这一请求,理由是“俄罗斯宪法规定,本国公民不能被引渡送至外国受审”。同时俄方表示,如果英国检方能将证明卢戈沃伊有罪的确凿证据转交给俄方,俄罗斯可以考虑在其境内审判卢戈沃伊。而卢戈沃伊本人一直否认与利特维年科有任何牵连。
一、引渡合作的依据
国际引渡合作的依据,主要是国内立法、国家之间的引渡条约以及含有引渡条款的国际公约。英国和俄罗斯都是1957年《欧洲引渡公约》的缔约国,因此双方均有义务在一定条件下移交请求国请求引渡的所有人员。由于“卢戈沃伊引渡案”涉及谋杀,满足了《公约》第2条规定的双重犯罪和最低刑罚的条件。对此,英国向俄罗斯提出引渡卢戈沃伊不存在任何程序问题。
二、俄罗斯不引渡的原因
俄罗斯拒绝引渡卢戈沃伊,主要是因为存在“宪法障碍”,即《俄罗斯宪法》第61条确立的“本国公民不引渡”原则。俄罗斯认为本国任何人或者机构都无权超越宪法,将俄罗斯公民卢戈沃伊引渡到英国受审;但是,这并不妨碍卢戈沃伊自愿前往英国接受司法审查。俄罗斯拒绝引渡的另一依据是《欧洲引渡公约》第6条第1款的规定:“缔约方有权拒绝引渡其本国公民。”据此,英俄均可拒绝引渡本国公民。
另外还有一个俄罗斯没有明说的理由,就是几年前,俄方曾多次要求引渡在英国流亡的俄金融寡头别列佐夫斯基与车臣非法武装头目扎卡耶夫,但均被英国以“政治犯不引渡”为由加以拒绝。虽然英国援引“政治犯不引渡原则”有其法律依据,但是英国的不引渡决定直接导致了英俄外交关系的恶化,也成为两国间引渡合作的不愉快先例。俄罗斯拒绝英国的引渡请求,也有“反报”的意味。
三、引渡制度中的例外
“卢戈沃伊引渡案”主要涉及国际引渡合作的两项例外:第一,本国公民不引渡,这是俄罗斯拒绝英国引渡请求的直接理由。第二,政治犯不引渡,这是之前英国拒绝向俄罗斯引渡获其政治庇护的俄罗斯公民的理由,也是俄罗斯对“卢戈沃伊引渡案”决定不引渡的间接原因之一。
随着各国在引渡领域强化了国际合作,有关引渡制度的例外有了新的发展。例如,本国公民不引渡制度出现了松动,“政治犯不引渡”也受到了限制。
(一)本国公民不引渡
“本国公民不引渡”主要是为了保护本国公民的利益,强调本国对其公民的属人管辖权,而不将在国外犯罪的本国公民交给外国审判或者执行刑罚。这曾经是世界上多数国家对外引渡合作的一项基本制度,也是许多双边引渡条约中首要的引渡阻却事由。
《中华人民共和国引渡法》第8条第1项规定,外国向中华人民共和国提出的引渡请求,根据中华人民共和国的法律,被请求引渡人具有中华人民共和国国籍的,应当拒绝引渡。
不过,随着国际刑事司法合作的日益密切,该制度出现了松动。例如,1996年《欧盟成员国间引渡条约》从原则上排除了该项制度。意大利与加拿大签订的双边引渡条约也允许引渡本国公民。《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》,都直接规定了有关的变通执行制度。
然而,由于大多数国家的法律和大部分引渡条约仍规定不引渡本国公民,这为犯罪分子提供了逃避惩处的机会,该例外依然影响着国际引渡合作。目前,国际上尚不存在普遍和统一的条约或者习惯法规则。因此,俄罗斯依据本国宪法和1957年《欧洲引渡公约》拒绝将本国公民卢戈沃伊引渡到英国受审是合法的。
(二)政治犯不引渡
出于国家主权和人权保护方面的考虑,“政治犯不引渡”是国际社会普遍接受的引渡合作基本制度。
《中华人民共和国引渡法》第8条第3项、第4项规定:“外国向中华人民共和国提出的引渡请求,有下列情形的,应当拒绝引渡:因政治犯罪而请求引渡的,或者中华人民共和国已经给予被请求引渡人受庇护权利的;被请求引渡人可能因其种族、宗教、国籍、性别、政治见解或者身份等方面的原因而被提起刑事诉讼或者执行刑罚,或者被请求引渡人在司法程序中可能由于上述原因受到不公正待遇的。”我国与泰国、白俄罗斯、罗马尼亚、保加利亚、俄罗斯等国的双边引渡条约中均有类似的规定。
但是“政治犯不引渡”也是引渡实践中争议最大的一个问题。一方面有些普通刑事犯行为与政治犯行为是相互交织的,例如许多恐怖主义活动往往是出于政治动机;另一方面很多普通刑事犯为了避免被引渡,往往也声称自己是“政治犯”,可能会受到不公正的待遇,就像逃至加拿大的厦门远华走私案的首犯赖昌星。
由于政治犯的概念界定不清,各国只是根据自己的价值观念进行评判,这就有可能使一些犯罪分子逃避应有的惩罚。例如俄罗斯曾向英国提出引渡别列佐夫斯基与扎卡耶夫,最终被英国以“政治犯不引渡”为由加以拒绝。
目前,国际社会逐步将一些严重暴力犯罪行为排除在政治犯之外。例如《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》就对政治犯不引渡作了限制性规定。劫机、爆炸、劫持人质等恐怖主义犯罪,在引渡或者司法协助问题上,不视为政治犯罪,从而扩大了国际引渡合作的范围。
(三)“或起诉或引渡”制度
“或起诉或引渡”是指在一国按照签订的有关条约或互惠原则,应当将被请求引渡的人引渡给请求国;如果被请求国不同意引渡,则应当按照本国法律对该人提起诉讼以便追究其刑事责任。基本原理是违法者一定要受到法律制裁。
“卢戈沃伊案”中,俄罗斯在根据本国宪法和国际条约拒绝向英国引渡本国公民之后,声称如果英国检控机关将卢戈沃伊暗杀利特维年科的相关证据转交俄罗斯检察官,则考虑在俄罗斯审判卢戈沃伊。这也是“或引渡或起诉”制度的体现。
但是“或起诉或引渡”制度在实际操作中有相当大的局限性,难以代替引渡。一方面,被请求国如果拒绝引渡,往往是与被请求引渡人具有密切的联系或者共同的利益,而且被请求国并非犯罪行为发生地国,未遭受犯罪行为的直接危害,不会高度重视对被请求引渡人的刑事追诉。另一方面,即使被请求国对被请求引渡人予以刑事追诉,但从调查取证的角度而言,被请求国也不易收集到犯罪发生地的相关证据,请求国出于不信任的原因也未必愿意提供或协助提供相关证据,最后可能不了了之。总之,“或起诉或引渡”制度的实际效果并不理想,难以有效地制裁获得他国庇护的犯罪分子。
四、我国国际引渡合作现状
在引渡合作方面,我国主要是一个请求国。近30年来,我国外逃官员数量约为4000人,卷走资金500多亿美元。这些外逃的犯罪嫌疑人多数选择发达国家作为安栖之地。由于我国与相关国家没有签订引渡方面的条约,通过一般的双边司法协助和国际刑警组织遣返的只有很少一部分。为此,我国长期以来一直把追捕境外逃犯作为国际司法合作的重点,而引渡又是刑事司法合作中最为重要和复杂的环节。自1993年我国与泰国签订的第一个双边引渡条约以来,相继与俄罗斯、韩国、菲律宾、南非、阿联酋、巴基斯坦等30多个国家签订了引渡条约。近几年,与发达国家在签订引渡条约方面也取得了突破性进展。2005年以来,我国已经分别与西班牙、澳大利亚和法国签订了引渡条约。
在我国与其他国家签署刑事司法合作条约,尤其是与发达国家签订引渡条约的过程中,“死刑”问题一直是主要的障碍和焦点问题。由于西班牙和法国是欧盟成员国,已经废止死刑,而且明确将“死刑犯不引渡”定为宪法原则,澳大利亚也已经废除了死刑。所以,中国在与西班牙、法国和澳大利亚签订引渡条约的过程中务实、变通地克服了“死刑犯不引渡”这一难题。在双边引渡条约中规定:根据请求方法律,被请求引渡人可能因引渡请求所针对的犯罪被判处死刑,被请求方应当拒绝引渡,除非请求方保证不判处死刑,或者在判处死刑的情况下不执行死刑。对此,有人担心,类似的引渡条款有可能成为外逃贪官的“免死金牌”,会造成刑事追诉上的不平等,违背了法律适用人人平等的原则。但笔者认为,现在中国首先面临的并不是要不要判处死刑的问题,而是能不能把这些外逃贪官抓回来的问题,贪官在海外逍遥法外,即使判他死刑,也无法执行更是一种对犯罪行为的放纵。
此外,我国也曾是部分案件的被请求引渡国。
2001年法国请求中国引渡其本国公民马尔丹·米歇尔。该案中,马尔丹涉嫌于1982年至1992年间在法国对未成年人实施强奸和强奸未遂的犯罪。2001年6月,法国向我国请求引渡马尔丹。最高人民法院指定云南省高级人民法院对法国提出的引渡请求进行审查。云南省高级人民法院裁定法国提出的引渡请求符合《中华人民共和国引渡法》规定的引渡条件,最高人民法院也复核确认了这项引渡裁定,驳回了马尔丹关于“认定犯强奸罪的证据不足;如被引渡回国可能受到残忍待遇;其系合法入境并与中国公民奚某生有一女,对其基本权益应予保护”的不予引渡请求。
2006年俄罗斯请求中国引渡其本国公民沙宾科夫。该案中,俄罗斯公民沙宾科夫原是加勒比海地区“领袖”号货船的水手。2005年1月,沙宾科夫在停泊于我国上海港的“领袖”号船只上,殴打另一名俄罗斯公民麦里尼克,致其死亡。俄罗斯执法机构以谋杀罪决定羁押并通缉沙宾科夫,向我国提出引渡请求。上海市高级人民法院根据最高人民法院的指定管辖,于2006年9月裁定俄罗斯引渡沙宾科夫的请求符合我国引渡法规定的准予引渡的条件。
2006年韩国请求引渡其本国公民卞仁镐。该案中,卞仁镐自1997年2月至1998年8月间,在韩国多次骗取出口退税,并非法操纵股票价格。1998年被韩国首尔地方法院以诈骗罪判处有期徒刑,并处罚金。宣判后,卞仁镐不服,向首尔高等法院提出上诉。二审期间,他趁保外就医之机,逃至我国境内。韩国首尔高等法院在他缺席的情况下,于1999年2月19日判决驳回他的上诉,维持原判。2005年11月,卞仁镐因涉嫌在我国境内进行合同诈骗被羁押。2006年1月,韩国向我国提出引渡卞仁镐的请求。最高人民法院指定辽宁省高级人民法院对韩国的引渡请求进行审查。辽宁省高级人民法院于2006年12月裁定韩国的引渡请求符合《中华人民共和国引渡法》和《中华人民共和国和大韩民国引渡条约》规定的引渡条件,最高人民法院复核确认了这项裁定。
从上述案例中,可以得出我国对外提供引渡合作的特点:第一,最高人民法院是决定引渡的主要机关,高级人民法院是决定引渡的初步裁决机关,外交部门是引渡合作的联系机关。第二,引渡条约不是我国对外提供引渡合作的必要条件。即使没有双边引渡条约,只要符合本国关于引渡的法律规定,从促进国际合作发展的角度出发,引渡。2001年法国请求引渡马尔丹·米歇尔时,中法两国并未签订引渡条约,但本案的成功引渡积极促进了两国较早地签订双边引渡条约。第三,我国对外提供引渡合作尚未出现“本国公民不引渡”的情形,请求国都是对请求国公民提出的引渡请求。第四,我国对外提供引渡合作尚未出现“政治犯不引渡”的情形,请求国都是对普通刑事犯提出的引渡请求。
一、引渡合作的依据
国际引渡合作的依据,主要是国内立法、国家之间的引渡条约以及含有引渡条款的国际公约。英国和俄罗斯都是1957年《欧洲引渡公约》的缔约国,因此双方均有义务在一定条件下移交请求国请求引渡的所有人员。由于“卢戈沃伊引渡案”涉及谋杀,满足了《公约》第2条规定的双重犯罪和最低刑罚的条件。对此,英国向俄罗斯提出引渡卢戈沃伊不存在任何程序问题。
二、俄罗斯不引渡的原因
俄罗斯拒绝引渡卢戈沃伊,主要是因为存在“宪法障碍”,即《俄罗斯宪法》第61条确立的“本国公民不引渡”原则。俄罗斯认为本国任何人或者机构都无权超越宪法,将俄罗斯公民卢戈沃伊引渡到英国受审;但是,这并不妨碍卢戈沃伊自愿前往英国接受司法审查。俄罗斯拒绝引渡的另一依据是《欧洲引渡公约》第6条第1款的规定:“缔约方有权拒绝引渡其本国公民。”据此,英俄均可拒绝引渡本国公民。
另外还有一个俄罗斯没有明说的理由,就是几年前,俄方曾多次要求引渡在英国流亡的俄金融寡头别列佐夫斯基与车臣非法武装头目扎卡耶夫,但均被英国以“政治犯不引渡”为由加以拒绝。虽然英国援引“政治犯不引渡原则”有其法律依据,但是英国的不引渡决定直接导致了英俄外交关系的恶化,也成为两国间引渡合作的不愉快先例。俄罗斯拒绝英国的引渡请求,也有“反报”的意味。
三、引渡制度中的例外
“卢戈沃伊引渡案”主要涉及国际引渡合作的两项例外:第一,本国公民不引渡,这是俄罗斯拒绝英国引渡请求的直接理由。第二,政治犯不引渡,这是之前英国拒绝向俄罗斯引渡获其政治庇护的俄罗斯公民的理由,也是俄罗斯对“卢戈沃伊引渡案”决定不引渡的间接原因之一。
随着各国在引渡领域强化了国际合作,有关引渡制度的例外有了新的发展。例如,本国公民不引渡制度出现了松动,“政治犯不引渡”也受到了限制。
(一)本国公民不引渡
“本国公民不引渡”主要是为了保护本国公民的利益,强调本国对其公民的属人管辖权,而不将在国外犯罪的本国公民交给外国审判或者执行刑罚。这曾经是世界上多数国家对外引渡合作的一项基本制度,也是许多双边引渡条约中首要的引渡阻却事由。
《中华人民共和国引渡法》第8条第1项规定,外国向中华人民共和国提出的引渡请求,根据中华人民共和国的法律,被请求引渡人具有中华人民共和国国籍的,应当拒绝引渡。
不过,随着国际刑事司法合作的日益密切,该制度出现了松动。例如,1996年《欧盟成员国间引渡条约》从原则上排除了该项制度。意大利与加拿大签订的双边引渡条约也允许引渡本国公民。《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》,都直接规定了有关的变通执行制度。
然而,由于大多数国家的法律和大部分引渡条约仍规定不引渡本国公民,这为犯罪分子提供了逃避惩处的机会,该例外依然影响着国际引渡合作。目前,国际上尚不存在普遍和统一的条约或者习惯法规则。因此,俄罗斯依据本国宪法和1957年《欧洲引渡公约》拒绝将本国公民卢戈沃伊引渡到英国受审是合法的。
(二)政治犯不引渡
出于国家主权和人权保护方面的考虑,“政治犯不引渡”是国际社会普遍接受的引渡合作基本制度。
《中华人民共和国引渡法》第8条第3项、第4项规定:“外国向中华人民共和国提出的引渡请求,有下列情形的,应当拒绝引渡:因政治犯罪而请求引渡的,或者中华人民共和国已经给予被请求引渡人受庇护权利的;被请求引渡人可能因其种族、宗教、国籍、性别、政治见解或者身份等方面的原因而被提起刑事诉讼或者执行刑罚,或者被请求引渡人在司法程序中可能由于上述原因受到不公正待遇的。”我国与泰国、白俄罗斯、罗马尼亚、保加利亚、俄罗斯等国的双边引渡条约中均有类似的规定。
但是“政治犯不引渡”也是引渡实践中争议最大的一个问题。一方面有些普通刑事犯行为与政治犯行为是相互交织的,例如许多恐怖主义活动往往是出于政治动机;另一方面很多普通刑事犯为了避免被引渡,往往也声称自己是“政治犯”,可能会受到不公正的待遇,就像逃至加拿大的厦门远华走私案的首犯赖昌星。
由于政治犯的概念界定不清,各国只是根据自己的价值观念进行评判,这就有可能使一些犯罪分子逃避应有的惩罚。例如俄罗斯曾向英国提出引渡别列佐夫斯基与扎卡耶夫,最终被英国以“政治犯不引渡”为由加以拒绝。
目前,国际社会逐步将一些严重暴力犯罪行为排除在政治犯之外。例如《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》就对政治犯不引渡作了限制性规定。劫机、爆炸、劫持人质等恐怖主义犯罪,在引渡或者司法协助问题上,不视为政治犯罪,从而扩大了国际引渡合作的范围。
(三)“或起诉或引渡”制度
“或起诉或引渡”是指在一国按照签订的有关条约或互惠原则,应当将被请求引渡的人引渡给请求国;如果被请求国不同意引渡,则应当按照本国法律对该人提起诉讼以便追究其刑事责任。基本原理是违法者一定要受到法律制裁。
“卢戈沃伊案”中,俄罗斯在根据本国宪法和国际条约拒绝向英国引渡本国公民之后,声称如果英国检控机关将卢戈沃伊暗杀利特维年科的相关证据转交俄罗斯检察官,则考虑在俄罗斯审判卢戈沃伊。这也是“或引渡或起诉”制度的体现。
但是“或起诉或引渡”制度在实际操作中有相当大的局限性,难以代替引渡。一方面,被请求国如果拒绝引渡,往往是与被请求引渡人具有密切的联系或者共同的利益,而且被请求国并非犯罪行为发生地国,未遭受犯罪行为的直接危害,不会高度重视对被请求引渡人的刑事追诉。另一方面,即使被请求国对被请求引渡人予以刑事追诉,但从调查取证的角度而言,被请求国也不易收集到犯罪发生地的相关证据,请求国出于不信任的原因也未必愿意提供或协助提供相关证据,最后可能不了了之。总之,“或起诉或引渡”制度的实际效果并不理想,难以有效地制裁获得他国庇护的犯罪分子。
四、我国国际引渡合作现状
在引渡合作方面,我国主要是一个请求国。近30年来,我国外逃官员数量约为4000人,卷走资金500多亿美元。这些外逃的犯罪嫌疑人多数选择发达国家作为安栖之地。由于我国与相关国家没有签订引渡方面的条约,通过一般的双边司法协助和国际刑警组织遣返的只有很少一部分。为此,我国长期以来一直把追捕境外逃犯作为国际司法合作的重点,而引渡又是刑事司法合作中最为重要和复杂的环节。自1993年我国与泰国签订的第一个双边引渡条约以来,相继与俄罗斯、韩国、菲律宾、南非、阿联酋、巴基斯坦等30多个国家签订了引渡条约。近几年,与发达国家在签订引渡条约方面也取得了突破性进展。2005年以来,我国已经分别与西班牙、澳大利亚和法国签订了引渡条约。
在我国与其他国家签署刑事司法合作条约,尤其是与发达国家签订引渡条约的过程中,“死刑”问题一直是主要的障碍和焦点问题。由于西班牙和法国是欧盟成员国,已经废止死刑,而且明确将“死刑犯不引渡”定为宪法原则,澳大利亚也已经废除了死刑。所以,中国在与西班牙、法国和澳大利亚签订引渡条约的过程中务实、变通地克服了“死刑犯不引渡”这一难题。在双边引渡条约中规定:根据请求方法律,被请求引渡人可能因引渡请求所针对的犯罪被判处死刑,被请求方应当拒绝引渡,除非请求方保证不判处死刑,或者在判处死刑的情况下不执行死刑。对此,有人担心,类似的引渡条款有可能成为外逃贪官的“免死金牌”,会造成刑事追诉上的不平等,违背了法律适用人人平等的原则。但笔者认为,现在中国首先面临的并不是要不要判处死刑的问题,而是能不能把这些外逃贪官抓回来的问题,贪官在海外逍遥法外,即使判他死刑,也无法执行更是一种对犯罪行为的放纵。
此外,我国也曾是部分案件的被请求引渡国。
2001年法国请求中国引渡其本国公民马尔丹·米歇尔。该案中,马尔丹涉嫌于1982年至1992年间在法国对未成年人实施强奸和强奸未遂的犯罪。2001年6月,法国向我国请求引渡马尔丹。最高人民法院指定云南省高级人民法院对法国提出的引渡请求进行审查。云南省高级人民法院裁定法国提出的引渡请求符合《中华人民共和国引渡法》规定的引渡条件,最高人民法院也复核确认了这项引渡裁定,驳回了马尔丹关于“认定犯强奸罪的证据不足;如被引渡回国可能受到残忍待遇;其系合法入境并与中国公民奚某生有一女,对其基本权益应予保护”的不予引渡请求。
2006年俄罗斯请求中国引渡其本国公民沙宾科夫。该案中,俄罗斯公民沙宾科夫原是加勒比海地区“领袖”号货船的水手。2005年1月,沙宾科夫在停泊于我国上海港的“领袖”号船只上,殴打另一名俄罗斯公民麦里尼克,致其死亡。俄罗斯执法机构以谋杀罪决定羁押并通缉沙宾科夫,向我国提出引渡请求。上海市高级人民法院根据最高人民法院的指定管辖,于2006年9月裁定俄罗斯引渡沙宾科夫的请求符合我国引渡法规定的准予引渡的条件。
2006年韩国请求引渡其本国公民卞仁镐。该案中,卞仁镐自1997年2月至1998年8月间,在韩国多次骗取出口退税,并非法操纵股票价格。1998年被韩国首尔地方法院以诈骗罪判处有期徒刑,并处罚金。宣判后,卞仁镐不服,向首尔高等法院提出上诉。二审期间,他趁保外就医之机,逃至我国境内。韩国首尔高等法院在他缺席的情况下,于1999年2月19日判决驳回他的上诉,维持原判。2005年11月,卞仁镐因涉嫌在我国境内进行合同诈骗被羁押。2006年1月,韩国向我国提出引渡卞仁镐的请求。最高人民法院指定辽宁省高级人民法院对韩国的引渡请求进行审查。辽宁省高级人民法院于2006年12月裁定韩国的引渡请求符合《中华人民共和国引渡法》和《中华人民共和国和大韩民国引渡条约》规定的引渡条件,最高人民法院复核确认了这项裁定。
从上述案例中,可以得出我国对外提供引渡合作的特点:第一,最高人民法院是决定引渡的主要机关,高级人民法院是决定引渡的初步裁决机关,外交部门是引渡合作的联系机关。第二,引渡条约不是我国对外提供引渡合作的必要条件。即使没有双边引渡条约,只要符合本国关于引渡的法律规定,从促进国际合作发展的角度出发,引渡。2001年法国请求引渡马尔丹·米歇尔时,中法两国并未签订引渡条约,但本案的成功引渡积极促进了两国较早地签订双边引渡条约。第三,我国对外提供引渡合作尚未出现“本国公民不引渡”的情形,请求国都是对请求国公民提出的引渡请求。第四,我国对外提供引渡合作尚未出现“政治犯不引渡”的情形,请求国都是对普通刑事犯提出的引渡请求。