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必须下决心实行法官、检察官员额制改革，敢于动真碰硬，有效改变法官、检察官素质良莠不齐的状况，真正让素质高的人进入员额
本轮司法体制改革中难度最大的法官员额制改革，必将对中国19万余名法官重新“洗牌”。
在这场牵涉面广泛的改革中，如何超越利益羁绊、现实所困，按司法规律科学配置司法人力资源，是改革的难题。
怎么测算法官员额、每个法院多少法官才能够用、院庭长是否一律进入员额、入不了额的法官怎么安置等问题，困扰着每个改革者和被改革者。虽然法官员额制的改革道阻且艰，但必须坚定不移地推进。法官员额制的改革，是法院人员分类管理改革的基础，又是法官职业化建设的关键。
此前不久的4月17日，中央政法委书记孟建柱主持召开座谈会，专题研究司法体制改革试点工作。孟建柱称，必须下决心实行法官、检察官员额制改革，敢于动真碰硬，有效改变法官、检察官素质良莠不齐的状况，真正让素质高的人进入员额，让高素质的人在一线办案。“从这个意义上讲，员额制关系到这轮司法体制改革的成败。”
“广东将在5年内将法官员额逐步减少到编制人数的39%以下，39%在全省范围内统筹实现，每个法院的员额比例因当地经济发展程度、案件数量等因素不同而存在差异，这是一个复杂的系统工程。”广东省高院政治部主任周玲称。
因广东区域经济发展极不平衡，不同地区、不同层级法院的实际情况差距较大。周玲说，“可以这么比喻，广东法院是全国法院的缩影。”在广东一些欠发达地区，经济不活跃、案件量少，法官占中央政法专项编制的比例在25%左右就基本够用；而珠三角地区，案多人少的矛盾非常突出，法官长期超负荷工作。
广东省是此轮司法体制改革的首批试点之一。周玲称，这次改革要解决困扰法院发展体制机制上积压了多年的老问题，还要解决改革中出现的新问题，“实事求是地说，困难的确很大。既有广东区域经济发展极不平衡带来的问题，也有全国试点法院面临的共性问题。”
广东是以中央政法编制数作为基数计算员额。2002年至2014年，广东省编制数增长率为8.53%，但受理案件数增长率为77.88%。2014年广东省法官人均结案比全国法官人均结案数高出45.5%。“长期以地域面积、户籍人口数为主要依据确定编制的历史原因，导致广东省法院现有编制和案件量不匹配。有的法院编制数与案件数量的矛盾更突出，员额制的落实难度较大。对这种极不平衡的编制、人员构成，有关部门正在研究切实可行的解决方法。”周玲说。
经中央批准确定的试点地区员额比例是不能动摇的“红线”。员额比例的核算是一道复杂的“海量”数学题，与辖区案件数量、不同审级、法官工作量和审判辅助人员配置状况等关键因素紧密相关。
试点地区法院的员额比例目前有不同的版本。作为全国首批跨行政区划法院、北京市首批整建制综合改革试点法院，北京市四中院的员额比例是编制数的33%，其根据审级职能、案件数量等，以法官年均审理150件案件的饱和工作量进行测算所得。上海市的员额比例则是法院全体工作人员的33%。
计算法官员额的一个关键因素是对法官工作量的测算。广州市天河区法院曾对法官进行抽样调查，统计审理一宗案件中法官需完成的开庭、合议、撰写裁判文书等核心工作量所需的时间。经统计，剔除改革后可由法官助理承担的事项，平均而言一件刑事案件法官亲历的事项平均至少需耗时13.6小时，一宗民事案件平均至少耗时11小时，这还未计算法官对于案件的思考、分析、斟酌的时间。据此推算，该院刑事和民事法官的饱和工作量分别是每年结案120件-150件、150件-180件。如果根据该院的收案数量推演法官员额，将大大超出39%的标准。
广东省高院研究室主任金军称，有的法院还将民事案件区分为70多个办案环节，测算每个环节用时多少，“精细到这种程度”。
除此之外，在非审判一线的立案庭、执行庭等部门的法官配备也困扰着试点法院。北京市四中院院长吴在存对《财经》记者称，四中院的法官员额主要是依据审判一线法官的饱和工作量测算，而其他一些部门也有行使裁判权的必要，“比如，执行部门执行裁决岗位的人员，及立案庭的部分人员等，这些部门配备多少法官，现在还没有细致的方案。目前，四中院从审判一线部门拿出少量法官员额配置到这些岗位，法官超负荷运转，这不是长久之计。下一步应建立法官员额动态调整机制。”
北京市四中院员额还没有“用足”。吴在存称，考虑到今年五月一日后立案登记制和行政诉讼制度的改革，及今后跨区法院管辖范围可能调整，案件数量上升的因素，员额使用上留有一定余量。
“员额”是一道坎，谁能入谁不能入？对不能进入员额但已经享有法官资格的人员怎么分流？不少年轻法官担心在“论资排辈”面前，只能转成法官助理。
最高法院司法改革办公室主任贺小荣多次强调，员额的设置一定要考虑法官职业群体的年龄结构、不同审级法院的要求、不同地方的实际需要，让年轻的优秀法官留在法官队伍里面。“在选择法官时，不能简单地论资排辈，而是要根据法官的业务水平、业务能力、职业品德来选拔，不能搞‘一刀切’。”
在试点法院的先行探索中，各地法院多采用考核与考试相结合的办法，遴选法官的标准并不相同。上海试点对参与遴选的审判员、助理审判员采用不同的标准。比如，要求高院、中院较年轻的助理审判员报名入额需满足从事司法工作满6年的条件，基层法院则需从事司法工作满5年。而在有些试点法院则要求从事司法工作满10年以上。
4月17日，在听取中央政法单位和5个试点省市司法体制改革试点工作汇报后，孟建柱称，对领导干部进入员额要有严格规定。领导干部要进入员额，必须依照统一标准和程序进行遴选，并亲自办案，对办案质量终身负责。 广东省高院研究室副主任王庆丰称，在遴选法官时，包括院庭长在内的参与遴选人员须经同等的遴选程序，在程序上要求第三方主导或参与，确保公开公正。对于院庭长办案能力的质疑，他认为，“中国的法官参照公务员管理，在科层制的行政体制下，优秀法官上升的空间就是当领导，近些年成长起来的院庭长多是专业出身的法官，有丰富的审判经验，这是普遍现象。”
广东正在考虑对院领导入额应承办的案件比例作出规定，比例不会太高，还会因法院的层级、案件数量有异，“不能强求院长和普通法官办同样数量的案子，院长还承担法律规定的履职事项，如主持召开审委会、监督本院的审判活动等，身兼审判实务和行政事务。院庭长应主要办理疑难复杂案件，自然也不能简单要求数量。”
对未入额的法官分流也是现实的难题。在汕头法院，因历史改革的遗留因素，人多案少，需分流出较多的法官，不能入额的法官存量超出一半有余，分流压力较大，必须有相关部门配套解决。
吴在存称，北京市四中院对不符合遴选条件的人员根据组织推荐和个人意愿结合的方式确定新的岗位，对到龄退休和符合提前退休政策的人员及时办理退休手续，“只有改革到位，才能保持队伍稳定”。
广东省高院研究室主任金军很关心改革后转为法官助理的法官，尤其是年轻法官。他说，按照现有方案，在5年过渡期内，如果本院法官员额出现空缺并进行遴选，他们可以优先报名参与。但过渡期后，如果还没有入额，又将面临未来初任法官一律到基层法院任职，上级法院法官一般从下一级法院遴选，以及完善从优秀律师、学者中遴选法官的尴尬。“这对高院、中院未入额的法官来说，将是很大的考验。可能还会出现副厅级的法官助理辅助处级的员额法官。我们正在研究未入额法官转为法官助理的意见，这必须与其他制度相衔接，也必须稳妥，不能让他们职业尊荣感降低，工作积极性受影响。”金军称。
法官员额比例确定后，遴选法官的任务将落到法官遴选委员会上。这是伴随司法改革出现的又一新生“事物”。
目前，在试点地区已经成立了遴选委员会，如上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会、广州知识产权法院法官遴选委员会等。遴选委员会的人员由政法相关单位分管领导和法官、人大代表、政协委员、专家、律师等组成。中央政法委要求，社会各界代表不低于50%。
广东省律协副会长王波参与了广州市知产法院法官的遴选。遴选委员会共有25名委员，除1名常任委员外，每次遴选均从24名非常任委员中随机抽选8人。王波有幸成为首个遴选法官的律师，审核报名法官的资质、参与面试等，“每个委员可以平等发表对参选者的意见”。
广东并未采取上海法官、检察官遴选委员会合一的模式，而是分别设立。在广东省高院研究室副主任王庆丰看来，遴选委员会如何设置、是否和法官惩戒委员会分开、是否是常设机构、委员是相对固定还是因事而设、如何遴选等都有待进一步明确，怎么让遴选委员会更有公信力，也需要探索。
他说，“为什么要设置法官遴选委员会？我们已经有了组织部的提名考察、人大的任命，有一套程序，那遴选委员会的遴选就要侧重于专业性和职业化建设，并考虑公众的认可度，以此来定位和设置遴选委员会才更符合设立本意。”
他还建议，对不同类型的法官应采用不同的遴选方式。“改革前已经具有法官资格的应侧重看其法律基础、办案经验等。而初任法官的选拔、上级法院的逐级遴选，方式又不一样，这都需要实践。”目前，广东省已制订了法官、检察官遴选委员会章程和遴选工作办法。
此次司法改革还提出，将完善优秀律师、法律学者，及在立法、检察、执法等部门任职的专业法律人才选任为法官的制度。但目前法官职业的吸引力还不足以吸引这些社会人才。深圳司法改革走在全国前列，已经实现了法官待遇和法官等级挂钩，但法官薪酬标准提升有限。比照同样实行薪级制的行政执法类公务员，每一薪级的法官只高出10%的标准。据悉，最初方案是提升25%，但最终定下的是10%。而在多数试点法院因各方面的因素，法官待遇还未有改善。又怎能吸引优秀的律师、学者？
在法官员额制改革中，人案矛盾是必须谨慎渡过的一处“险滩”。目前在广东珠三角核心地区的广州、深圳、佛山等地，基层法院一线法官人均办案已超过250件，有的法官多达400多件。需要聘用大量辅助人员才能完成任务，而立案登记制改革后还可能带来法院受案量的“井喷”。法官员额制改革在全部推行后，怎么用更少、更精英的法官办理更多的案件？
广东省高院研究室主任金军称，经常也有人表示质疑，“一个法官年均结案两三百件就说法官很累，白加黑、5+2工作，但国外的法官年均结案率七八百件，两三千也有。我也很好奇，专门对这个问题进行了研究。”
经过考察后，他发现，不能简单对比，必须联系案件类型、诉讼制度、审判方式等多方因素。以美国联邦上诉法院为例，基本上每名法官一年办案两千余件。与一些国家和地区相比，首先是案件类型不同，他们审理的有些案件在中国属于行政事项，比如欠税案件，税务官起诉都是批量案件，案件也比较简单，法官能在短时间内审结一批。其次是，审判方式和审判程序，美国联邦上诉法院有非诉讼纠纷解决机制（ADR），约94%以的案件没有走完庭审程序，就已被化解。而不少学者将其按照都走完庭审程序核算入法官的审结数量。第三，在美国层级越高的法院，员额比例越少，二审和三审案件，一般不进行事实审，只进行法律审，“但我们的上诉、再审案件，不分事实审、法律审，法官围绕事实问题都折腾不清，工作量因此相对多出很多。”
因此，他认为应该充分发挥审判权运行机制改革、繁简分流的诉讼制度改革和审判方式改革的作用。一些试点法院也正在完善简易案件快速处理、多元化纠纷解决机制等。另外，法官员额制的改革还离不开审级制度的改革、四级法院功能的明确定位。
此次司法改革提出，完善审级制度，推动实现一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实和法律争议、实现二审终审，再审重在依法纠错、维护裁判权威。“这些改革任重道远。”金军说。
本轮司法体制改革中难度最大的法官员额制改革，必将对中国19万余名法官重新“洗牌”。
在这场牵涉面广泛的改革中，如何超越利益羁绊、现实所困，按司法规律科学配置司法人力资源，是改革的难题。
怎么测算法官员额、每个法院多少法官才能够用、院庭长是否一律进入员额、入不了额的法官怎么安置等问题，困扰着每个改革者和被改革者。虽然法官员额制的改革道阻且艰，但必须坚定不移地推进。法官员额制的改革，是法院人员分类管理改革的基础，又是法官职业化建设的关键。
此前不久的4月17日，中央政法委书记孟建柱主持召开座谈会，专题研究司法体制改革试点工作。孟建柱称，必须下决心实行法官、检察官员额制改革，敢于动真碰硬，有效改变法官、检察官素质良莠不齐的状况，真正让素质高的人进入员额，让高素质的人在一线办案。“从这个意义上讲，员额制关系到这轮司法体制改革的成败。”
员额比例怎么算
“广东将在5年内将法官员额逐步减少到编制人数的39%以下，39%在全省范围内统筹实现，每个法院的员额比例因当地经济发展程度、案件数量等因素不同而存在差异，这是一个复杂的系统工程。”广东省高院政治部主任周玲称。
因广东区域经济发展极不平衡，不同地区、不同层级法院的实际情况差距较大。周玲说，“可以这么比喻，广东法院是全国法院的缩影。”在广东一些欠发达地区，经济不活跃、案件量少，法官占中央政法专项编制的比例在25%左右就基本够用；而珠三角地区，案多人少的矛盾非常突出，法官长期超负荷工作。
广东省是此轮司法体制改革的首批试点之一。周玲称，这次改革要解决困扰法院发展体制机制上积压了多年的老问题，还要解决改革中出现的新问题，“实事求是地说，困难的确很大。既有广东区域经济发展极不平衡带来的问题，也有全国试点法院面临的共性问题。”
广东是以中央政法编制数作为基数计算员额。2002年至2014年，广东省编制数增长率为8.53%，但受理案件数增长率为77.88%。2014年广东省法官人均结案比全国法官人均结案数高出45.5%。“长期以地域面积、户籍人口数为主要依据确定编制的历史原因，导致广东省法院现有编制和案件量不匹配。有的法院编制数与案件数量的矛盾更突出，员额制的落实难度较大。对这种极不平衡的编制、人员构成，有关部门正在研究切实可行的解决方法。”周玲说。
经中央批准确定的试点地区员额比例是不能动摇的“红线”。员额比例的核算是一道复杂的“海量”数学题，与辖区案件数量、不同审级、法官工作量和审判辅助人员配置状况等关键因素紧密相关。
试点地区法院的员额比例目前有不同的版本。作为全国首批跨行政区划法院、北京市首批整建制综合改革试点法院，北京市四中院的员额比例是编制数的33%，其根据审级职能、案件数量等，以法官年均审理150件案件的饱和工作量进行测算所得。上海市的员额比例则是法院全体工作人员的33%。
计算法官员额的一个关键因素是对法官工作量的测算。广州市天河区法院曾对法官进行抽样调查，统计审理一宗案件中法官需完成的开庭、合议、撰写裁判文书等核心工作量所需的时间。经统计，剔除改革后可由法官助理承担的事项，平均而言一件刑事案件法官亲历的事项平均至少需耗时13.6小时，一宗民事案件平均至少耗时11小时，这还未计算法官对于案件的思考、分析、斟酌的时间。据此推算，该院刑事和民事法官的饱和工作量分别是每年结案120件-150件、150件-180件。如果根据该院的收案数量推演法官员额，将大大超出39%的标准。
广东省高院研究室主任金军称，有的法院还将民事案件区分为70多个办案环节，测算每个环节用时多少，“精细到这种程度”。
除此之外，在非审判一线的立案庭、执行庭等部门的法官配备也困扰着试点法院。北京市四中院院长吴在存对《财经》记者称，四中院的法官员额主要是依据审判一线法官的饱和工作量测算，而其他一些部门也有行使裁判权的必要，“比如，执行部门执行裁决岗位的人员，及立案庭的部分人员等，这些部门配备多少法官，现在还没有细致的方案。目前，四中院从审判一线部门拿出少量法官员额配置到这些岗位，法官超负荷运转，这不是长久之计。下一步应建立法官员额动态调整机制。”
北京市四中院员额还没有“用足”。吴在存称，考虑到今年五月一日后立案登记制和行政诉讼制度的改革，及今后跨区法院管辖范围可能调整，案件数量上升的因素，员额使用上留有一定余量。
院庭长是否当然入额
“员额”是一道坎，谁能入谁不能入？对不能进入员额但已经享有法官资格的人员怎么分流？不少年轻法官担心在“论资排辈”面前，只能转成法官助理。
最高法院司法改革办公室主任贺小荣多次强调，员额的设置一定要考虑法官职业群体的年龄结构、不同审级法院的要求、不同地方的实际需要，让年轻的优秀法官留在法官队伍里面。“在选择法官时，不能简单地论资排辈，而是要根据法官的业务水平、业务能力、职业品德来选拔，不能搞‘一刀切’。”
在试点法院的先行探索中，各地法院多采用考核与考试相结合的办法，遴选法官的标准并不相同。上海试点对参与遴选的审判员、助理审判员采用不同的标准。比如，要求高院、中院较年轻的助理审判员报名入额需满足从事司法工作满6年的条件，基层法院则需从事司法工作满5年。而在有些试点法院则要求从事司法工作满10年以上。
4月17日，在听取中央政法单位和5个试点省市司法体制改革试点工作汇报后，孟建柱称，对领导干部进入员额要有严格规定。领导干部要进入员额，必须依照统一标准和程序进行遴选，并亲自办案，对办案质量终身负责。 广东省高院研究室副主任王庆丰称，在遴选法官时，包括院庭长在内的参与遴选人员须经同等的遴选程序，在程序上要求第三方主导或参与，确保公开公正。对于院庭长办案能力的质疑，他认为，“中国的法官参照公务员管理，在科层制的行政体制下，优秀法官上升的空间就是当领导，近些年成长起来的院庭长多是专业出身的法官，有丰富的审判经验，这是普遍现象。”
广东正在考虑对院领导入额应承办的案件比例作出规定，比例不会太高，还会因法院的层级、案件数量有异，“不能强求院长和普通法官办同样数量的案子，院长还承担法律规定的履职事项，如主持召开审委会、监督本院的审判活动等，身兼审判实务和行政事务。院庭长应主要办理疑难复杂案件，自然也不能简单要求数量。”
对未入额的法官分流也是现实的难题。在汕头法院，因历史改革的遗留因素，人多案少，需分流出较多的法官，不能入额的法官存量超出一半有余，分流压力较大，必须有相关部门配套解决。
吴在存称，北京市四中院对不符合遴选条件的人员根据组织推荐和个人意愿结合的方式确定新的岗位，对到龄退休和符合提前退休政策的人员及时办理退休手续，“只有改革到位，才能保持队伍稳定”。
广东省高院研究室主任金军很关心改革后转为法官助理的法官，尤其是年轻法官。他说，按照现有方案，在5年过渡期内，如果本院法官员额出现空缺并进行遴选，他们可以优先报名参与。但过渡期后，如果还没有入额，又将面临未来初任法官一律到基层法院任职，上级法院法官一般从下一级法院遴选，以及完善从优秀律师、学者中遴选法官的尴尬。“这对高院、中院未入额的法官来说，将是很大的考验。可能还会出现副厅级的法官助理辅助处级的员额法官。我们正在研究未入额法官转为法官助理的意见，这必须与其他制度相衔接，也必须稳妥，不能让他们职业尊荣感降低，工作积极性受影响。”金军称。
遴选的方式
法官员额比例确定后，遴选法官的任务将落到法官遴选委员会上。这是伴随司法改革出现的又一新生“事物”。
目前，在试点地区已经成立了遴选委员会，如上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会、广州知识产权法院法官遴选委员会等。遴选委员会的人员由政法相关单位分管领导和法官、人大代表、政协委员、专家、律师等组成。中央政法委要求，社会各界代表不低于50%。
广东省律协副会长王波参与了广州市知产法院法官的遴选。遴选委员会共有25名委员，除1名常任委员外，每次遴选均从24名非常任委员中随机抽选8人。王波有幸成为首个遴选法官的律师，审核报名法官的资质、参与面试等，“每个委员可以平等发表对参选者的意见”。
广东并未采取上海法官、检察官遴选委员会合一的模式，而是分别设立。在广东省高院研究室副主任王庆丰看来，遴选委员会如何设置、是否和法官惩戒委员会分开、是否是常设机构、委员是相对固定还是因事而设、如何遴选等都有待进一步明确，怎么让遴选委员会更有公信力，也需要探索。
他说，“为什么要设置法官遴选委员会？我们已经有了组织部的提名考察、人大的任命，有一套程序，那遴选委员会的遴选就要侧重于专业性和职业化建设，并考虑公众的认可度，以此来定位和设置遴选委员会才更符合设立本意。”
他还建议，对不同类型的法官应采用不同的遴选方式。“改革前已经具有法官资格的应侧重看其法律基础、办案经验等。而初任法官的选拔、上级法院的逐级遴选，方式又不一样，这都需要实践。”目前，广东省已制订了法官、检察官遴选委员会章程和遴选工作办法。
此次司法改革还提出，将完善优秀律师、法律学者，及在立法、检察、执法等部门任职的专业法律人才选任为法官的制度。但目前法官职业的吸引力还不足以吸引这些社会人才。深圳司法改革走在全国前列，已经实现了法官待遇和法官等级挂钩，但法官薪酬标准提升有限。比照同样实行薪级制的行政执法类公务员，每一薪级的法官只高出10%的标准。据悉，最初方案是提升25%，但最终定下的是10%。而在多数试点法院因各方面的因素，法官待遇还未有改善。又怎能吸引优秀的律师、学者？
诉讼制度的配套改革
在法官员额制改革中，人案矛盾是必须谨慎渡过的一处“险滩”。目前在广东珠三角核心地区的广州、深圳、佛山等地，基层法院一线法官人均办案已超过250件，有的法官多达400多件。需要聘用大量辅助人员才能完成任务，而立案登记制改革后还可能带来法院受案量的“井喷”。法官员额制改革在全部推行后，怎么用更少、更精英的法官办理更多的案件？
广东省高院研究室主任金军称，经常也有人表示质疑，“一个法官年均结案两三百件就说法官很累，白加黑、5+2工作，但国外的法官年均结案率七八百件，两三千也有。我也很好奇，专门对这个问题进行了研究。”
经过考察后，他发现，不能简单对比，必须联系案件类型、诉讼制度、审判方式等多方因素。以美国联邦上诉法院为例，基本上每名法官一年办案两千余件。与一些国家和地区相比，首先是案件类型不同，他们审理的有些案件在中国属于行政事项，比如欠税案件，税务官起诉都是批量案件，案件也比较简单，法官能在短时间内审结一批。其次是，审判方式和审判程序，美国联邦上诉法院有非诉讼纠纷解决机制（ADR），约94%以的案件没有走完庭审程序，就已被化解。而不少学者将其按照都走完庭审程序核算入法官的审结数量。第三，在美国层级越高的法院，员额比例越少，二审和三审案件，一般不进行事实审，只进行法律审，“但我们的上诉、再审案件，不分事实审、法律审，法官围绕事实问题都折腾不清，工作量因此相对多出很多。”
因此，他认为应该充分发挥审判权运行机制改革、繁简分流的诉讼制度改革和审判方式改革的作用。一些试点法院也正在完善简易案件快速处理、多元化纠纷解决机制等。另外，法官员额制的改革还离不开审级制度的改革、四级法院功能的明确定位。
此次司法改革提出，完善审级制度，推动实现一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实和法律争议、实现二审终审，再审重在依法纠错、维护裁判权威。“这些改革任重道远。”金军说。