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随着新型农村养老保险的快速推进,它在发展中产生的问题日益受到关注。除财政的可持续性问题外,舆论关注的所有问题都是因为个人账户安排引起的,如基金保值、统筹层次低、重复保险等。
笔者认为,新农保不是最优制度安排,与我们的投入和期望相比,它在政治上和经济上都大打折扣。最优的制度安排应该是农村普惠的老年年金制度。
“复制”问题
新农保是城镇职工基本养老保险制度的复制品,它复制了后者的社会统筹和个人账户结合的结构,也复制了后者的制度参量,个人账户按银行利率记息、缴费15岁和60岁开始领取。
不同的是,政府的补贴取代了用人单位的缴费,个人账户的缴费微乎其微。从筹资主体和筹资水平看,它是照顾了农村低水平的经济状况;从制度的形式上看,它与职工养老保险一模一样,似乎照顾了“公平”。
正因为新农保脱胎于城镇职工养老保险,所以我们的讨论应该从职工养老保险开始:中国的养老保险体制内,参保人中三个人缴费一个人退休,保费率达社会平均工资的28%,而养老金却只有社平工资的42%。费率高过了很多国家,但养老金水平却非常低。其中的矛盾造成一个谜团。
解开这个谜团并不难,第一,个人账户记入的利息只有2%左右,而过去16年在职职工平均工资增长率为16%左右,个人账户养老金相对于社平工资越来越少,达不成预期的保障目标。个人因缴费8%,损失了即期收入的效用,却没从账户积累中得到相应的补偿,也没有人从个人账户的损失中获利。所以说,个人账户制度既不经济也无效率。第二,制度的参量是低门槛的,缴费年限要求只有15年,退休年龄不随寿命延长而延长、缴费基数低等,这些低要求的参量对个人而言,会导致养老金水平的下降,对制度而言,将导致制度的实际赡养比远达不到3∶1;缴费的基数大打折扣,保费收入因此大幅减少。
现在的问题是,对职工基本养老保险制度并没有认真的检讨,反而将其作为一个样板,在城乡统筹的理念下推广至农村居民、在公平的旗帜下推广至城镇居民和机关事业单位。
个人账户无效
就本质而言,新农保是政府资助下的普惠制度和个人账户制度的混合体,无论从哪一方面看,它都不是真正意义上的保险制度:普惠不要求权利义务对等,也无需遵守保险的法则;个人账户是个人收入在不同年龄的养老储蓄,也不是保险制度。因此,当新农保被冠以社会保险之名后,一系列问题便产生了。
实践证明,新农保中的个人账户制度是无效的制度安排。这是因为,绝大多数的参保人选择最低缴费门槛,即每年100元;未来还会证明人们会选择最低缴费年限,即15年,终身缴费1500元的这笔积累在几十年以后领取。可以想见,它能提供什么养老保障?这笔钱甚至不够几十年的管理费用。
有人可能会说,我们可以提高统筹层次,投资运营获得高的回报。按十八大报告中有关收入十年翻番的承诺,这意味着中国人均收入年增长速度为7%,谁能保证个人账户资金收益扣除投资管理成本后,能盯住平均收入的增长率?如果产生亏损,谁来承担责任?
这个问题没有答案,因此,职工的个人账户基金至今没有相关的制度安排,更不要说新农保。退一步来说,即使投资收益率更高,但在个人账户这么小的基数情况下,又能起什么作用呢?
也许人们会这样担心:如果没有个人账户,财政如何负担得起农民养老保险?问题是,个人账户对个人的养老收入不起作用,对减轻财政负担又有何意义呢?而事实上,设置个人账户,更有可能是缓解财政投入压力的安排。我们注意到,一些地方政府是欢迎个人账户的,因为政府可以把年轻人缴来的保费,转而支付给他们的父辈,而无需真金白银地投入当期财政资金。可是必须记住,这些钱得由未来的政府偿还,当下的政府不应该将现在的责任留给后人。
因为个人账户制度的安排,许多问题接踵而至,诸如统筹层次过低,基金管理不善、阻碍人口流动等。
另外,新农保简单照搬城市的退休年龄政策,在各方对是否要延迟退休年龄争论不休的时候,新农保却规定农民在60岁开始领取养老金,完全没有照顾城乡差别。城市职工是没有生产资料的,退休后是无收入的,农民有土地,且有劳动能力的。如果不是简单照抄,而是酌情将开始领取养老金的年龄规定为65岁,则受益人可以减少一半,在不增加财政支出的情况下,老年人的养老金也可以增加50%。
新农民隐含之意是:农民与职工是平等的,所以导致人们将两者收入的差距看作是一个问题。这不是观者的错,这是制度安排误导的。城镇职工的养老金是以其缴费义务为前提的,而农民所获养老金是转移支付,两者的多寡其实是无法比较的。
近些年,在提高农民收入的同时,越来越多的公共政策让农民与非农户籍紧紧相连,这对人口城镇化非常不利。当前的新农保制度安排使农民与非农户籍又多了一根脐带,这是后进的办法,与政府要大力推动的城镇化、农业现代化的政策背道而驰。
总而言之,这种追求形式上与城市职工“公平”的制度实则问题多多。
回归普惠制度
为什么会有这样不合情理的制度安排?笔者以为,新农保在制度设计的过程中,缺乏时空观念和整体的理念。
第一,我们不能正视城乡收入的差别,所以在制度安排上,重形式轻实质,以为城乡养老保险制度在形式上一样就是城乡统筹了,机械地将城乡统筹理解为城乡同一。
第二,新农保是典型的由上而下的制度安排,缺乏内在动力。就整体而言,农民对即期收入的保障要求大于养老保障的要求,即使有老年收入保障的需求,也并不要求通过保险的形式来满足,就此而言,新农保在某种意义上是个伪问题,是外在的舆论加给农民的。有论者常引他国的经验来说中国的事,却忽视了中国的农民是小农,高收入国家的农民是农场主,不是一个概念。
第三,缺乏整体的理念,只是站在养老保险制度的立场上来设计新农保,如果换个角度,站在社会保障制度的立场上,或者稍微考虑一下社会福利最大化原则,就有可能做其他的选择。有论者花许多时间计算当下农民的收入、消费与储蓄,证明农民是有能力缴费的,却忽视了储蓄的目的是多样的,不同的目的间有优先次序,效用是不同的,个人福利和社会福利也是不同的。同一笔储蓄用于子女教育、医疗保险可能比养老保险更有优先权,个人的效用和社会福利也会更大,如果将农民收入的效用作一个整体来考虑,也许有不同的结论。
第四,缺乏前瞻性。中国仍然处在高速城镇化、非农化的过程中,每年有数以千万计的人口通过非农化进入城镇,即使新农保个人账户可携带,区区一两千元钱对于城镇化了的新居民几十年后的养老有什么作用?而且制度执行的成本却是不能少的。
中国的老年人收入保障制度需要顶层设计,需要正视制度的初始条件,以发展的眼光设计制度。
首先要做的事,是认真检视职工基本养老保险的制度结构和参量,并修正和完善该制度,因为它不仅影响了新农民,还在影响城市居民养老保险和机关事业单位的改革。
其次,农村老年人收入保障从以下几个方面入手:取消个人账户制度,回归老年普惠的年金制度;提高开始领取年金的年龄至65岁;将目前的年金的标准提高50%;老年年金制度纳入预算管理;年金增长速度与财政收入增长速度挂钩。相信随着人口城镇化、非农化、居民化,农民人口减少,地方政府的财政负担会越来越轻而不是相反。
如果实施普惠制度,上述所有的问题便不存在了。普惠制更受群众欢迎,在政治上更容易加分;社会公平感也会增加;制度管理简单;政府的责任明了;农民的养老收入预期稳定。
不过,普惠制意味着当下的政府必须真金白银开支财政收入,从而引发有地方财力的可持续性担心,这的确是一个问题,但需要看到,现在的新农保其实也并无助于这个问题的解决,正如前文所分析的那样。
作者为中国人民大学公共管理学院教授、社会保障研究所所长
笔者认为,新农保不是最优制度安排,与我们的投入和期望相比,它在政治上和经济上都大打折扣。最优的制度安排应该是农村普惠的老年年金制度。
“复制”问题
新农保是城镇职工基本养老保险制度的复制品,它复制了后者的社会统筹和个人账户结合的结构,也复制了后者的制度参量,个人账户按银行利率记息、缴费15岁和60岁开始领取。
不同的是,政府的补贴取代了用人单位的缴费,个人账户的缴费微乎其微。从筹资主体和筹资水平看,它是照顾了农村低水平的经济状况;从制度的形式上看,它与职工养老保险一模一样,似乎照顾了“公平”。
正因为新农保脱胎于城镇职工养老保险,所以我们的讨论应该从职工养老保险开始:中国的养老保险体制内,参保人中三个人缴费一个人退休,保费率达社会平均工资的28%,而养老金却只有社平工资的42%。费率高过了很多国家,但养老金水平却非常低。其中的矛盾造成一个谜团。
解开这个谜团并不难,第一,个人账户记入的利息只有2%左右,而过去16年在职职工平均工资增长率为16%左右,个人账户养老金相对于社平工资越来越少,达不成预期的保障目标。个人因缴费8%,损失了即期收入的效用,却没从账户积累中得到相应的补偿,也没有人从个人账户的损失中获利。所以说,个人账户制度既不经济也无效率。第二,制度的参量是低门槛的,缴费年限要求只有15年,退休年龄不随寿命延长而延长、缴费基数低等,这些低要求的参量对个人而言,会导致养老金水平的下降,对制度而言,将导致制度的实际赡养比远达不到3∶1;缴费的基数大打折扣,保费收入因此大幅减少。
现在的问题是,对职工基本养老保险制度并没有认真的检讨,反而将其作为一个样板,在城乡统筹的理念下推广至农村居民、在公平的旗帜下推广至城镇居民和机关事业单位。
个人账户无效
就本质而言,新农保是政府资助下的普惠制度和个人账户制度的混合体,无论从哪一方面看,它都不是真正意义上的保险制度:普惠不要求权利义务对等,也无需遵守保险的法则;个人账户是个人收入在不同年龄的养老储蓄,也不是保险制度。因此,当新农保被冠以社会保险之名后,一系列问题便产生了。
实践证明,新农保中的个人账户制度是无效的制度安排。这是因为,绝大多数的参保人选择最低缴费门槛,即每年100元;未来还会证明人们会选择最低缴费年限,即15年,终身缴费1500元的这笔积累在几十年以后领取。可以想见,它能提供什么养老保障?这笔钱甚至不够几十年的管理费用。
有人可能会说,我们可以提高统筹层次,投资运营获得高的回报。按十八大报告中有关收入十年翻番的承诺,这意味着中国人均收入年增长速度为7%,谁能保证个人账户资金收益扣除投资管理成本后,能盯住平均收入的增长率?如果产生亏损,谁来承担责任?
这个问题没有答案,因此,职工的个人账户基金至今没有相关的制度安排,更不要说新农保。退一步来说,即使投资收益率更高,但在个人账户这么小的基数情况下,又能起什么作用呢?
也许人们会这样担心:如果没有个人账户,财政如何负担得起农民养老保险?问题是,个人账户对个人的养老收入不起作用,对减轻财政负担又有何意义呢?而事实上,设置个人账户,更有可能是缓解财政投入压力的安排。我们注意到,一些地方政府是欢迎个人账户的,因为政府可以把年轻人缴来的保费,转而支付给他们的父辈,而无需真金白银地投入当期财政资金。可是必须记住,这些钱得由未来的政府偿还,当下的政府不应该将现在的责任留给后人。
因为个人账户制度的安排,许多问题接踵而至,诸如统筹层次过低,基金管理不善、阻碍人口流动等。
另外,新农保简单照搬城市的退休年龄政策,在各方对是否要延迟退休年龄争论不休的时候,新农保却规定农民在60岁开始领取养老金,完全没有照顾城乡差别。城市职工是没有生产资料的,退休后是无收入的,农民有土地,且有劳动能力的。如果不是简单照抄,而是酌情将开始领取养老金的年龄规定为65岁,则受益人可以减少一半,在不增加财政支出的情况下,老年人的养老金也可以增加50%。
新农民隐含之意是:农民与职工是平等的,所以导致人们将两者收入的差距看作是一个问题。这不是观者的错,这是制度安排误导的。城镇职工的养老金是以其缴费义务为前提的,而农民所获养老金是转移支付,两者的多寡其实是无法比较的。
近些年,在提高农民收入的同时,越来越多的公共政策让农民与非农户籍紧紧相连,这对人口城镇化非常不利。当前的新农保制度安排使农民与非农户籍又多了一根脐带,这是后进的办法,与政府要大力推动的城镇化、农业现代化的政策背道而驰。
总而言之,这种追求形式上与城市职工“公平”的制度实则问题多多。
回归普惠制度
为什么会有这样不合情理的制度安排?笔者以为,新农保在制度设计的过程中,缺乏时空观念和整体的理念。
第一,我们不能正视城乡收入的差别,所以在制度安排上,重形式轻实质,以为城乡养老保险制度在形式上一样就是城乡统筹了,机械地将城乡统筹理解为城乡同一。
第二,新农保是典型的由上而下的制度安排,缺乏内在动力。就整体而言,农民对即期收入的保障要求大于养老保障的要求,即使有老年收入保障的需求,也并不要求通过保险的形式来满足,就此而言,新农保在某种意义上是个伪问题,是外在的舆论加给农民的。有论者常引他国的经验来说中国的事,却忽视了中国的农民是小农,高收入国家的农民是农场主,不是一个概念。
第三,缺乏整体的理念,只是站在养老保险制度的立场上来设计新农保,如果换个角度,站在社会保障制度的立场上,或者稍微考虑一下社会福利最大化原则,就有可能做其他的选择。有论者花许多时间计算当下农民的收入、消费与储蓄,证明农民是有能力缴费的,却忽视了储蓄的目的是多样的,不同的目的间有优先次序,效用是不同的,个人福利和社会福利也是不同的。同一笔储蓄用于子女教育、医疗保险可能比养老保险更有优先权,个人的效用和社会福利也会更大,如果将农民收入的效用作一个整体来考虑,也许有不同的结论。
第四,缺乏前瞻性。中国仍然处在高速城镇化、非农化的过程中,每年有数以千万计的人口通过非农化进入城镇,即使新农保个人账户可携带,区区一两千元钱对于城镇化了的新居民几十年后的养老有什么作用?而且制度执行的成本却是不能少的。
中国的老年人收入保障制度需要顶层设计,需要正视制度的初始条件,以发展的眼光设计制度。
首先要做的事,是认真检视职工基本养老保险的制度结构和参量,并修正和完善该制度,因为它不仅影响了新农民,还在影响城市居民养老保险和机关事业单位的改革。
其次,农村老年人收入保障从以下几个方面入手:取消个人账户制度,回归老年普惠的年金制度;提高开始领取年金的年龄至65岁;将目前的年金的标准提高50%;老年年金制度纳入预算管理;年金增长速度与财政收入增长速度挂钩。相信随着人口城镇化、非农化、居民化,农民人口减少,地方政府的财政负担会越来越轻而不是相反。
如果实施普惠制度,上述所有的问题便不存在了。普惠制更受群众欢迎,在政治上更容易加分;社会公平感也会增加;制度管理简单;政府的责任明了;农民的养老收入预期稳定。
不过,普惠制意味着当下的政府必须真金白银开支财政收入,从而引发有地方财力的可持续性担心,这的确是一个问题,但需要看到,现在的新农保其实也并无助于这个问题的解决,正如前文所分析的那样。
作者为中国人民大学公共管理学院教授、社会保障研究所所长