党的十八大之后，在中国启动新一轮经济体制配套改革的关键时期，财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点和重头戏，其中又以具有明显争议的如何认识和深化1994年以来的分税制改革为廓清基本思路的核心问题。
　　近些年来，因现实运行中出现的诸如县乡财政困难、地方隐性负债、土地财政和以专项补助为代表的“跑部钱进”等突出矛盾和问题，一次又一次地将分税制的评判问题推向风口浪尖，成为社会各界关注的焦点与热点。
　　若干年来不绝于耳的关于“94改革”造成地方财力短缺和“中央集权”的负面评价，以及质疑“财权”概念的讨论、强调“因地制宜”而否定分税制通盘框架等等观点，都十分值得深思和加以澄清。

从行政分权到经济分权的跨越

　　财政体制决非仅仅处理政府间或政府体系内的分配关系。在服务社会主义市场经济与社会发展全局的意义上，财政体制其实首先需要处理好政府与企业关系这一“核心问题”，进而需要处理好中央与地方、公权与公民三大基本经济关系。这种分配机制“三位一体”的正确处理，事关构造国家治理的基础和支柱。
　　1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献，在于告别了统收统支下的 “行政性分权”，走向与市场经济相内洽的“经济性分权”。从而突破性地改造了按照企业行政隶属关系组织财政收入的体制症结，在“缴给谁”和“按照什么依据缴给谁”的制度规范上，前所未有地形成了所有企业在税法面前一律平等的真正公平竞争环境，提供有利于培育长期行为的稳定预期。同时，也使中央地方间告别了行政性分权阶段无休止的扯皮和包干制下“包而不干”延续扯皮因素的“体制周期”，避免了 “一放就乱，一乱就收，一收就死”的循环，形成了政府对市场主体实行宏观“间接调控”的机制条件，以及中央与地方间首先按税种分配各自财力，再合理配上转移支付的体制安排。
　　但在省以下真正贯彻落实分税制的任务，还远未完成。自1994年以来直至今天，中国各省级行政区以下的地方财政体制，总体而言自始终未能如愿地过渡为真正的分税制。通过在实证考察中可以发现，还是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩较浓厚的分成制，甚至包干制仍然存在。为人们所诟病的基层财政困难问题、地方隐性负债问题和“土地财政”式行为短期化问题等种种弊端，其实正是在我们早已知道而欲作改变的分成制、包干制于省以下的无奈运行中产生的。
　　把地方“基层困难”、“隐性负债”、“土地财政”问题的板子打在分税制身上，是完全打错了地方，并由此会实际否定“94改革”的大方向。这是一个大是大非问题，不可忽视，必须说明白，讲清楚。
　　搞市场经济，就必须实行分税分级财政体制——这是世界各国在市场经济发展中不约而同形成的体制共性与基本实践模式。
　　计划经济以政府直接配置资源为特征，反映在财政体制上便是政府运用其事权和财权，不仅仅提供公共产品和为提供公共产品而筹集财政收入，还以政府管制方式，直接介入非公共产品领域与微观经济活动。以1958年和1970年为典型代表的大规模向地方分权举措，都很快铩羽而归，徒然走了“放乱收死”的循环过程，而不得不回落到财政“总额分成、一年一定”的无奈状态。
　　到了1980年以后，改革开放新时期以“分灶吃饭”为形象化称呼的分权，是以“地方包干”配合全局渐进改革和向企业的“放权让利”，调控格局由“条条为主”变为“块块为主”，而这却并未能触及和改造政府按行政隶属关系组织财政收入和控制企业这一旧体制症结，很快又形成“诸侯经济”的局面。中央政府调控职能进退失据、履职窘迫的不良状态已在政治上经济上皆不可接受，这才终于逼出了走向经济性分权的1994年分税制改革。

制度安排应该全覆盖

　　1994年分税制改革是以邓小平南方谈话后确立社会主义市场经济目标模式为大前提。
　　以市场配置资源为基础机制的市场经济，要求各级政府不再按企业行政隶属关系组织财政收入，脱离“条块分割”行使操控微观市场主体职能。政府“既不越位，也不缺位”的主要定位，出发点是维护社会公平和弥补市场失灵和不足，因而政府的事权、财权主要定位在公共领域。
　　由各级政府规范化地分工履行公共财政职能，将各级事权合理化，再与人相顺应地对财权和税基在各级政府间进行合理划分，配之以财力区域均衡机制即以资金“自上而下流动”为主的政府间转移支付。这个框架，即是“经济性分权”概念下的财政分权框架，也即形态上类似于“财政联邦主义”国际经验的分税分级财政体制安排。
　　必须强调，近些年来地方财政运行中出现的县乡财政困难、隐性负债、土地财政、“跑部钱进”等问题，决非分税制所造成的。恰恰是因为分税制改革在深化中遇阻而尚没有贯彻到位、特别是在省以下还并未成型所引致。在實施过程中不断伴有的杂音有 “中央与省之间搞分税制、省以下不搞分税制”、“非农区域搞分税制、农业区域不搞分税制”等主张。这些属于使财政体制重回“条块分割”、“多种形式包干”的思维方向。
　　统一市场的资源配置优化机制，必然要求分税制“横向到边，纵向到底”地实施其制度安排的全覆盖——分税制改革的制度创新的内在要求如此，与之相联系、相呼应的管理系统创新、信息系统创新，也必然都应当“横向到边，纵向到底”地全覆盖。

需要澄清的认识

　　首先，政府事权范围是宏观税负高低的主要决定因素。
　　分税制体制的整体设计，必然要求以政府 “应该做什么、不应该做什么”和政府对市场主体和纳税人的调节方式为原点，以尊重市场和服务与引导市场经济的政府职能定位为逻辑起点，把财政事权（支出责任）的分级合理化与税制的分级配置合理化整体协调起来。中国的特定国情和当前所处的特殊阶段，导致政府事权范围较广，在既定宏观税负和政府支出占比水平之内，除确有一些不当因素之外，也具有其一定的客观必然性和合理性。 　　市场失灵要求政府履行公共职责（事权），相应需赋予其获取、掌握（配置）经济资源的权力（收入权和支出权），而政府获取收入规模（政府可用财力/GDP占比）大前提取决于事权范围。当然，实际获取收入的规模又同时取决于经济发展情况、征管能力、税费制度设计与政策以及政府的公信度等因素。因此，事权和应顺应于它的财权是“质”的制度框架性规定因素，它更多地反映着财政体制安排，而财力规模与宏观税负是事权、财权大前提、大框架下多种因素综合作用生成的“量”的结果。
　　其次，税基划分在全国上下贯通、规范一律是市场经济的必然要求，但并不意味着地区间税收丰度随即均平。
　　无论税种（税基）在政府间如何配置，收入是独享还是共享，其划分原则和共享办法与比例，在一个国家内应是上下贯通、规范一律的。即使那些不宜由中央或地方专享，出于过渡性或甚至是长期理由不得不划为共享税的税种（如中国目前的增值税、企业所得税和个人所得税），也需要执行全国统一的分享办法和分享比例。
　　假如我们不能坚持最基本的“全国一律”特征，1994年形成框架的分稅制的根基就会被动摇。
　　试想，如把欠发达地区的增值税25%分享比重（或所得税40%分享比例）“区别对待”地提高，用以“因地制宜”地缓解地方困难，那么假定这一个省区调为50%，另一个省区马上会抬出一大堆理由要求升为60%，最欠发达的边远省区则可能会要求70%以上，而中部地区、发达地区同样会很快愤愤不平地摆出一大串理由与“困难”来要求也改变比例。这样，体制的实际规则就会转变为“一地一率”、讨价还价的分成制，分税制体制的基本框架便将随之轰然倒塌，原来弊病丛生、苦乐不均的无休止的扯皮、“跑部钱进”和桌面之下的灰色“公关”等等问题就都会卷土重来，按税种划分中央、地方收入的基本逻辑将荡然无存。
　　因此，“全国一律”是维护“94改革”基本制度成果的底线。这个底线并不意味着各地区实际的税收丰度（某一税种的人均可实现收入数量）均平化，却会出现由于地区经济发展水平的差异及其他相关因素而大相径庭的情况。比如，同是分享25%的增值税，工商企业数量多、发展水平高、增值税规模大的沿海省（区），与工商业还很不活跃、经济发展水平低下、增值额规模往往还很小的西部边远省（区），定会有人均对比上的巨大反差；同是拿取40%的所得税，由于企业效益水平和居民收入水平的区域差距十分显著，进而人均比较的税收数量在不同区域往往完全不可同日而语。这就注定会产生区域间财政收入丰度显著的“横向不均衡”，这种情况在区域差异悬殊的中国尤为显著，客观地形成了比一般经济体更为强烈的均衡性转移支付制度需求。
　　在市场经济下，以商品和生产要素为税基的税种成为各国首选，而从这些税种的特点和属性分析，恰恰都宜将其作为中央税，即使与地方分享，地方分享比例也不宜过高，否则会阻碍生产要素和商品的流动，违反市场经济原则。因此带来中央税权和可支配财力均呈现出“上移”的运行结果，与社区、地方“自治”倾向上升而发生的事权“下移”又恰恰形成鲜明的对比。加之中央政府必须承担调节各地区差异等全局性的任务，只有其可支配财力规模大于本级支出所需规模，才可能腾出一部分财力以转移支付等形式去履职尽责。
　　所以，从中央与地方层面看，必然出现中央本级收大于支、地方本级收小于支的“纵向不均衡”格局，这正是各国分税分级体制运行的共性特征，相应的，转移支付也主要表现为“自上而下”的财力转移即“资金向下流动”格局。
　　如此看来，市场经济下分税制框架中必然内含的转移支付制度建设，在中国尤其重要，必须进一步按“长效机制”要求来打造并加以动态优化。相应于此，中国转移支付制度建设目标包括平衡地方基本公共服务能力和实现特定宏观调控目标两大方面，分别大体对应于“一般性转移支付”和“专项转移支付”。
　　再有，财权与合理化的事权相顺应是分税制的前置环节，财力与支出责任相匹配是分税制体制逻辑链条的归宿。
　　追求各层级政府和各地方政府实现财力与事权和支出责任相匹配，是分税制体制安排逻辑链条的归宿，也属于分税制建立和完善的优越性与动力源。
　　近些年的实践充分表明，我们亟须明确地在“事权与财权相顺应”的基础之上，追求“财力与支出相匹配”的结果。也就是说，在法治框架下循着“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的制度建设逻辑，再配上有效的转移支付制度，才能最终可持续地实现使中国哪怕是最欠发达地区的地方政府，也能够以其可用财力与“基本公共服务均等化”的职能相匹配。而如何使财权（广义税基）与事权相顺应、相内洽、相结合，则是最终使财力与事权相匹配跳不过去的前置环节。
　　强调事权与财权相顺应，就意味着我们必须如十八大报告所强调的那样，更加重视地方税体系的建设，重视地方潜在税基的发掘，并重视地方阳光化举债制度的建设和国有资产管理体系的完善，而非仅仅盯在目前可见到的现有收入如何分享、如何调整分成比例的问题上。
　　早在上世纪80年代第二步“利改税”时，中国便设计了城市维护建设税、房产税、土地使用税和车船使用税。当时设计这四个税种，重要目的之一“是为改革财政管理体制做准备，希望通过建立地方税体系，使地方有比较稳定的财源，稳定中央与地方的分配关系”。
　　但是，分税制运行20多年来，尤其是进入新世纪以来，房地产、矿产（包括石油、天然气、煤炭等主要能源品和金属矿石、碳石等基础品）价格飙升，最适宜作为地方税的这两类税基迅速成长，而因地方税体系建设明显滞后，相关的理顺体制、深化改革任务也步履维艰，这正是与忽视和淡化“事权与财权相顺应”的认识和指导原则有关。
　　如果重视“事权与财权相顺应”，我们就势必需要重新审视目前税种划分是否合理，并创造条件改革税制，积极考虑“营改增”倒逼之后的资源税、房产税、消费税、环境税等的改革，在配套改革中积极地为丰富地方税基打基础，而不是一上来先大谈中央、地方财力占比高与低的问题。即使在现行一些较小税种划分的技术层面，也有依此思路改进的空间，如目前的车辆购置税：一般而言车辆购买地、上牌地和主要消费地大体一致，因此较适宜作为地方税。 　　依上所述，可以得出一个至关重要的认识：近年人们热衷于反复讨论、争议不休的“中央、地方财力（收入）占比”高与低的问题，其实并没有触及中国现阶段深化分税制改革的关键。
　　较适当的中央地方财力分配格局，在“占比”上的量化指标，应是在正确处理经济性分权各项前置环节制度安排问题之后，加上全套转移支付的优化设计而自然生成的，不是根据主观偏好可以设计出来、或简单依从“国际经验”比照出来、或在“争论”中“少数服从多数”的。
　　因此我们既不应也不必把“中央地方收支应占百分之多少”的问题作为讨论的重点，更不能把这一点作为讨论的大前提。

分稅制改革的思路与重点

　　基于以上认识，近期和未来在深化改革中健全完善中国分税制财政体制的大思路，应是在明确政府改革中职能转变、合理定位的前提下，配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的整合与精简化，按照中央、省、市县三级框架和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，配之以中央、省两级自上而下和地区间横向的转移支付制度，建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应、财力与支出责任相匹配的财政体制。
　　根据“94改革”以来分税制深化改革不尽如人意的突出矛盾和真实问题，今后改革至少应包括以下几个重点：
　　在“最小一揽子”配套改革中，积极、渐进地推进省以下分税制的贯彻落实，通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革，在大面上可将中国原来的五个政府层级扁平化为中央、省、市县三个层级（不同地区可有先有后），以此作为由“山重水复”变“柳暗花明”的一个框架基础。
　　在顶层规划下调整、理顺中央与地方三层级事权划分，进而按照政府事务的属性和逻辑原理，合理和力求清晰地划分政府间支出责任，尽快启动由粗到细形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单，并在其后动态优化和加强绩效考评约束。地方政府应退出一般竞争项目投资领域；经济案件司法审判权应集中于中央层级，等等。
　　以税制改革为配合，积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度。大力推进资源税改革（以将“从价征收”机制覆盖到煤炭为重头戏）和积极加快房地产税立法并适时推进改革；扩大消费税征收范围、调整部分税目的消费税征收环节，将部分消费税税目收入划归地方；将车辆购置税划归为地方收入；将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。
　　应按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式，加强对欠发达地方政府的财力支持；适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重，归并、整合专项中的相似内容或可归并项目；尽量提前其具体信息到达地方层面的时间，并原则上取消其“地方配套资金”要求，以利地方预算的通盘编制与严肃执行。此外，还应积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。
　　应结合配套改革深化各级预算管理改革，在全口径预算前提下从中央级开始积极试编3年-5年中期滚动预算；把单一账户国库集中收付制发展为“横向到边、纵向到底”；配之以“金财工程”、“金税工程”式的全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置的科学决策；应加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐，逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债；地方的国有资产管理体系建设也需结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。
　　推进财税法制建设，强化优化顶层规划和继续鼓励先行先试，在经济社会转轨历史时期内，不断及时地把可以看准的稳定规则形成立法。
　　作者供职于财政部财政科学研究所