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自上而下的初始动力
中国的开发区包括经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、出口加工区等特殊经济区域。其中经济技术开发区和高新技术开发区相对数量大,而且对社会经济的影响最大。由于20世纪90年代中期之后不再设立高新技术开发区,所以后来新设立的开发区以经济技术开发区为主体。
最初的开发区是在改革开放初期由中央直接推动产生的。1984年邓小平同志视察广东、福建、上海等地后,提出了进一步加快改革开放的指导思想。在此基础上,国务院特区办根据中央书记处和国务院的决定,开始研究建立经济技术开发区的问题。
1984年5月,中共中央、国务院决定进一步开放14个沿海开放城市:天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海。同年底,国务院在14个沿海开放城市批准成立了14个经济技术开发区。
开发区初创时期,第一批国家级开发区的设立带有鲜明的中央主导型特点,地方相当被动,基本上是中央事先确定下来,然后开发区开始启动,起步开发一般大大落后于批准设立时间。比如说,天津经济技术开发区的地域定界,是1985年9月由国务院特区办函复天津市人民政府确定的;湛江经济技术开发区的边界位置,则是1986年7月特区办负责人调研后报国务院,于同年9月26日,以国函(1986)132号文件批复。这种特点与开发区后来的发展形成了强烈的对照。
地方积极性引致开发区热
1992年~1994年间,开发区的发展出现了一次大的高潮。这一时期共批准设立了18个国家级经济技术开发区。这批开发区习惯上称为“第二批”国家级开发区,所在城市主要是内地中心城市。此举标志着我国开发区逐渐从沿海向内地扩展。
较之第一批开发区,第二批开发区有一个重要的特点:起步普遍早于批准。温州、昆山、沈阳等经济技术开发区,平均早在被批准为国家级经济技术开发区之前四年就已经起步。业内人士熟知的昆山开发区是经过一段时间的自我发展、取得重大经济业绩之后才被承认的。其他开发区也早一到两年,只有个别起步滞后。
开发区的建设逐渐具备了自我生长的动力,但还不具备自我约束的机制。1992年前后,开发区热开始出现。由于在经济转轨时期,中国各地政府处于权力的独特地位,具有很强的资源配置能力,它们在首批开发区成功运作的鼓舞下,纷纷举办开发区和工业小区。随后,中国出现了国家级、省级、市县级等各级开发区。
几千个开发区在很短的时间内设立起来,其中绝大多数是基层政府举办的。这些开发区或因基础设施条件差,政策环境恶劣,或因区位条件不佳,不具备开发建设和招商引资的条件,造成了较大范围的耕地占用和浪费。不少开发区内无法完工的工程大量存在。全国范围内开发区的低水平重复和大面积开发,进一步加剧了宏观经济的过热。清理整顿开发区成为当时整顿经济秩序的重要内容之一。
初次整顿
在20世纪90年代的短短10年当中,我国的开发区整顿便在反反复复中走过了两个轮回。
1992年12月16日,中央和国务院作出了“立即停止再审批和建设新的开发区,已经批准和开工建设的,也要进行清理,量力而行,该停的早停”重要批示。严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒,严控开发区数量,严格审批制度。并组织力量,对耕地占用及撂荒情况进行认真的检查处理。这个意见成为行政部门管制活动的重要依据。
1993年1月,国务院特区办上报国务院《关于认真清理、严格审批各类开发区的管理问题》的报告,指出开发区在本质上是地方问题,而非中央政府问题。
这次整顿集中在1993年~1994年,为基层地方政府设立了开发区准入门槛。在清理整顿过程中,省级以下,特别是市县级以下新建开发区的数量被大大压缩。大量不具备开发条件的开发区被摘牌。
不过,开发区的新建并没有停止。1993年是开发区清理整顿年,但恰恰是该年4月,七个国家级经济技术开发区被批准设立;5月,又有三个国家级开发区批准设立;另外一些的成片土地开发项目推进,也得到了实质性的进展。所以,该年可以说又是开发区设立年,而设立的开发区的级别相对较高。
在这种背景下,尽管整顿初期成果显著,但地方政府的热情并没有因为整顿而削减,基层开发区的建设也没有被完全遏制。
起落之间
随后的几年,开发区热愈演愈烈。以1997年4月15日颁布的《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(即中发〔1997〕11号文件)以及1997年9月18日颁布的《国家土地管理局关于非农业建设用地清查有关问题处理的原则意见》为标志,又一轮开发区整顿开始启动。这两个文件提出七个方面的要求:加强土地的宏观管理;进一步严格建设用地的审批管理;严格控制城市建设用地规模;加强农村集体土地的管理;加强对国有土地资产的管理;加强土地管理的执法监督检查;加强对土地管理工作的组织领导。由于土地资源是开发区必不可少的要素,中央显然寄希望通过这种途径来使开发区热有所降温。
开发区的审批程序也逐渐规范化。第一批开发区是先设立,再开发,基本上实行自上而下的操作。第二批开发区则基本上是由地方发挥主动性,先申报立项再设立,甚至是先开发再申报设立。由于当时开发区享有优惠政策,而且数量相对较少,基本不存在直接的恶性竞争,这种机制下也产生了不少好的开发区。但是许多地方政府由此以为只要是开发区就有利可图,依靠“廉价”的征地纷纷“开发”。“遍地开花”的开发区中,大量是效益低下者。
规范后的国家级开发区设立程序大体如下:先由当地市政府向省政府作立项报告,由省政府向国务院提交方案。国务院授权商务部(以前为外经贸部)协调国土资源部和建设部,对该立项进行意见汇总,然后提交国务院总理办公会最后审议。这个程序可以在相当程度上确定各个环节的问责制度,因此对国家级开发区的设立很有约束力。各开发区所在地的省人民代表大会都制定了“经济技术开发区管理条例”之类的法规。省级开发区也有一定的设立程序,但其管理部门可能是计委,也可能是经贸厅,各省有很大的自主权。至于省以下级别开发区的设立,其随意性更强。
以往整顿取得一定的成效,但是在西部大开发的背景下,开发区又进入到新一轮的拉动。2000年~2001年,国务院批准了中西部14个中心城市已经运行的省级开发区,提升为国家级经济技术开发区。这批开发区的起步普遍较早,比升格时间平均早六七年。这14个经济技术开发区的设立,是在入世及市场化国际接轨的背景下完成的。它们的设立,政治意义远大于经济意义。这种宏观背景给了开发区一个更为“宽松”的环境。开发区热重新启动,而且向西部地区蔓延。
2003年7月30日,国务院办公厅颁布《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》,指出近一个时期以来,一些地方和部门擅自批准设立名目繁多的各类开发区(包括园区、度假区),随意圈占大量耕地和违法出让、转让土地,越权出台优惠政策,导致开发区过多过滥,明显超出了实际需要,严重损害了农民利益和国家利益,对此,必须进行全面清理整顿。这个通知,标志着新一轮开发区的清理整顿又一次拉开序幕。
中国的开发区包括经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、出口加工区等特殊经济区域。其中经济技术开发区和高新技术开发区相对数量大,而且对社会经济的影响最大。由于20世纪90年代中期之后不再设立高新技术开发区,所以后来新设立的开发区以经济技术开发区为主体。
最初的开发区是在改革开放初期由中央直接推动产生的。1984年邓小平同志视察广东、福建、上海等地后,提出了进一步加快改革开放的指导思想。在此基础上,国务院特区办根据中央书记处和国务院的决定,开始研究建立经济技术开发区的问题。
1984年5月,中共中央、国务院决定进一步开放14个沿海开放城市:天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海。同年底,国务院在14个沿海开放城市批准成立了14个经济技术开发区。
开发区初创时期,第一批国家级开发区的设立带有鲜明的中央主导型特点,地方相当被动,基本上是中央事先确定下来,然后开发区开始启动,起步开发一般大大落后于批准设立时间。比如说,天津经济技术开发区的地域定界,是1985年9月由国务院特区办函复天津市人民政府确定的;湛江经济技术开发区的边界位置,则是1986年7月特区办负责人调研后报国务院,于同年9月26日,以国函(1986)132号文件批复。这种特点与开发区后来的发展形成了强烈的对照。
地方积极性引致开发区热
1992年~1994年间,开发区的发展出现了一次大的高潮。这一时期共批准设立了18个国家级经济技术开发区。这批开发区习惯上称为“第二批”国家级开发区,所在城市主要是内地中心城市。此举标志着我国开发区逐渐从沿海向内地扩展。
较之第一批开发区,第二批开发区有一个重要的特点:起步普遍早于批准。温州、昆山、沈阳等经济技术开发区,平均早在被批准为国家级经济技术开发区之前四年就已经起步。业内人士熟知的昆山开发区是经过一段时间的自我发展、取得重大经济业绩之后才被承认的。其他开发区也早一到两年,只有个别起步滞后。
开发区的建设逐渐具备了自我生长的动力,但还不具备自我约束的机制。1992年前后,开发区热开始出现。由于在经济转轨时期,中国各地政府处于权力的独特地位,具有很强的资源配置能力,它们在首批开发区成功运作的鼓舞下,纷纷举办开发区和工业小区。随后,中国出现了国家级、省级、市县级等各级开发区。
几千个开发区在很短的时间内设立起来,其中绝大多数是基层政府举办的。这些开发区或因基础设施条件差,政策环境恶劣,或因区位条件不佳,不具备开发建设和招商引资的条件,造成了较大范围的耕地占用和浪费。不少开发区内无法完工的工程大量存在。全国范围内开发区的低水平重复和大面积开发,进一步加剧了宏观经济的过热。清理整顿开发区成为当时整顿经济秩序的重要内容之一。
初次整顿
在20世纪90年代的短短10年当中,我国的开发区整顿便在反反复复中走过了两个轮回。
1992年12月16日,中央和国务院作出了“立即停止再审批和建设新的开发区,已经批准和开工建设的,也要进行清理,量力而行,该停的早停”重要批示。严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒,严控开发区数量,严格审批制度。并组织力量,对耕地占用及撂荒情况进行认真的检查处理。这个意见成为行政部门管制活动的重要依据。
1993年1月,国务院特区办上报国务院《关于认真清理、严格审批各类开发区的管理问题》的报告,指出开发区在本质上是地方问题,而非中央政府问题。
这次整顿集中在1993年~1994年,为基层地方政府设立了开发区准入门槛。在清理整顿过程中,省级以下,特别是市县级以下新建开发区的数量被大大压缩。大量不具备开发条件的开发区被摘牌。
不过,开发区的新建并没有停止。1993年是开发区清理整顿年,但恰恰是该年4月,七个国家级经济技术开发区被批准设立;5月,又有三个国家级开发区批准设立;另外一些的成片土地开发项目推进,也得到了实质性的进展。所以,该年可以说又是开发区设立年,而设立的开发区的级别相对较高。
在这种背景下,尽管整顿初期成果显著,但地方政府的热情并没有因为整顿而削减,基层开发区的建设也没有被完全遏制。
起落之间
随后的几年,开发区热愈演愈烈。以1997年4月15日颁布的《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(即中发〔1997〕11号文件)以及1997年9月18日颁布的《国家土地管理局关于非农业建设用地清查有关问题处理的原则意见》为标志,又一轮开发区整顿开始启动。这两个文件提出七个方面的要求:加强土地的宏观管理;进一步严格建设用地的审批管理;严格控制城市建设用地规模;加强农村集体土地的管理;加强对国有土地资产的管理;加强土地管理的执法监督检查;加强对土地管理工作的组织领导。由于土地资源是开发区必不可少的要素,中央显然寄希望通过这种途径来使开发区热有所降温。
开发区的审批程序也逐渐规范化。第一批开发区是先设立,再开发,基本上实行自上而下的操作。第二批开发区则基本上是由地方发挥主动性,先申报立项再设立,甚至是先开发再申报设立。由于当时开发区享有优惠政策,而且数量相对较少,基本不存在直接的恶性竞争,这种机制下也产生了不少好的开发区。但是许多地方政府由此以为只要是开发区就有利可图,依靠“廉价”的征地纷纷“开发”。“遍地开花”的开发区中,大量是效益低下者。
规范后的国家级开发区设立程序大体如下:先由当地市政府向省政府作立项报告,由省政府向国务院提交方案。国务院授权商务部(以前为外经贸部)协调国土资源部和建设部,对该立项进行意见汇总,然后提交国务院总理办公会最后审议。这个程序可以在相当程度上确定各个环节的问责制度,因此对国家级开发区的设立很有约束力。各开发区所在地的省人民代表大会都制定了“经济技术开发区管理条例”之类的法规。省级开发区也有一定的设立程序,但其管理部门可能是计委,也可能是经贸厅,各省有很大的自主权。至于省以下级别开发区的设立,其随意性更强。
以往整顿取得一定的成效,但是在西部大开发的背景下,开发区又进入到新一轮的拉动。2000年~2001年,国务院批准了中西部14个中心城市已经运行的省级开发区,提升为国家级经济技术开发区。这批开发区的起步普遍较早,比升格时间平均早六七年。这14个经济技术开发区的设立,是在入世及市场化国际接轨的背景下完成的。它们的设立,政治意义远大于经济意义。这种宏观背景给了开发区一个更为“宽松”的环境。开发区热重新启动,而且向西部地区蔓延。
2003年7月30日,国务院办公厅颁布《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》,指出近一个时期以来,一些地方和部门擅自批准设立名目繁多的各类开发区(包括园区、度假区),随意圈占大量耕地和违法出让、转让土地,越权出台优惠政策,导致开发区过多过滥,明显超出了实际需要,严重损害了农民利益和国家利益,对此,必须进行全面清理整顿。这个通知,标志着新一轮开发区的清理整顿又一次拉开序幕。