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前言——国家劳动和社会保障部农村社会保险司司长赵殿国评价呼图壁农村社保工作：多年来在国家大政策跟不上的情况下，呼图壁县农村社会养老保险工作克服重重困难、压力风险，创造性地走出了一条在中国独一无二的很有学术价值的农村社保运作机制。
连日来，呼图壁县农保办主任、民政局副局长郭新才一直在盘算着《呼图壁县农村社会保险工作方案》之事，方案已经提交县政府，郭新才希望方案能在今年秋季通过施行，这样就可以在现有参保人数的基础上向全县推开农村养老保险项目，重新启动已暂停了近八年的农民投保业务，让全县所有的农民都参加到农保中来。
“保险证质押借款保值增值”是该方案中的主要部分，该项目已经成功试行了近八年，能否彻底落实，就看今年了。然而这两天他还是有些心绪不宁：政府正在积极推行农村合作医疗项目，对他的方案，政府比较慎重，原则上政府认可郭新才的举措，也于2002年发文正式承认这一措施在农村养老保险方面的积极作用，但是，这毕竟在全国还是独此一家。全面推广他的“保险证质押借款项目”保值增值方案在全国所有县市当中没有经验可寻，没有风险可鉴，没有措施可学。
那么保险证质押借款项目到底是个什么新事物?
怎样保证农保金保值增值
目前，我国农村养老保险在制度设计上，选择了“以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的三方责任分扫机制和个人账户基金储备积累的制度模式；基金以县为基本平衡核算单位，按照国家规定运营，目前主要是存入银行和购买国债；参保人达到规定年龄时，根据其个人账户基金积累总额和保险精算办法确定金额领取标准，按月发放养老金。这一制度从1991年开始，逐步在全国有条件的地方推开，经过十多年的探索，基本形成了一套适合农村特点的养老保险制度，建立了一套管理体系，积累了一定的实践经验，产生了一定的社会效益。但是这一制度也存在着一些亟待解决的问题。
国家劳动和社会保障部农村社会保险司副司长刘丛龙指出：农村社会养老保险依然面临许多的困难和问题，在基金运行机制上，由于我国资本市场不够规范的现状，适应个人账户储蓄积累的模式的市场化机制还没有建立起来，仍然是拿管理统筹资金的方式管个人帐户和资金。不仅面临着巨大的保值增值压力，还面临巨大的浪费风险。可以说，农村社会养老保险基金(简称农保金)保值增值的途径过窄是这一制度的最大瓶颈。到1997年，农村养老保险走入保值增值困境，国家很多地区都暂停了农村社会养老保险(简称农保)，全疆实行农保的县市也全面暂停下来。
呼图壁县是停还是继续?摆在郭新才面前的是一盘没法走出的迷局。
1995年呼图壁县开始实施农保，到1997年底，呼图壁县有10089人投保，参保资金高达1478．7万元。可是，九十年代中期往后，银行的利率一再下调。郭主任说，如果还照以前运营方式继续下去，光靠银行和国债利息保值增值，空间已经很小，我们县农保基金主要的保值增值渠道就被卡死了，一二十年后，农民领不到养老金咋办?如果这样下去，就会直接影响社会的稳定和国家的信誉。
“其实最大的症结就是农保金保值增值的问题。”郭主任说：“国家现在实施的这套农民养老保险方案有些方面没有考虑成熟。”“农民很实际，银行下调利息后，他们意识到投保金放在银行里也不增值，划不来，当时就有一部分农民退保。”郭主任说。到1998年初，郭新才手中的参保农民人数只剩8000余人，占全县农村总人口的12．78％。
搞农保以来，郭新才就一直思考着农保金保值增值的问题。一千多万元的基金沉在银行里，他深感肩上责任重大。他说：“基金最大的风险就是存在银行里，如果不加以运用，就是最大的浪费。”“问题在于农保金管理制度不允许你有任何的别的举动，这是很敏感的事情，谁也不敢动呀。”郭新才说，“其实创新说起来容易做起来太难。”如何保值增值，他想过许多法子，经过两年多的思考，最后他得出结论：既不违反当时政策，又要使其增值，已经无路可走!如果说变通，那么也只有质押保险证借款增值这一步了。本着高度负责的精神，他走出了艰险的第一步。
1998年春天，他瞒着县领导和上级业务部门开始了小范围内的试点，试点对象选在五工台镇和大丰镇条件比较好的几个行政村。
农耕时节，农民手头紧，银行贷款限制较多，郭新才及时推出保险证质押借款业务，手续简单、快捷，吸引了很多农民来借款，郭新才摇身变成了“财神爷”。这就是质押保险证保值增值的雏形。
当他还在担心借出的钱款能否顺利回流时，银行却找上门来。原来农村社保部门不是金融机构，没有权利直接放款给被保险人，必须委托银行办理，因此农保办被罚款一万元以示警告。郭新才及时与银行勾通，达成委托协议，规范放款方式。2001年，县农村社保办与县农村信用联社正式签订了《农保基金委托贷款协议书》，通过信用联社将农保基金贷给持保险证质押借款的农民，使此项工作置于金融机构的监管之下，使基金运营方式与国家的金融法规衔接起来。四年间，农保办逐步形成了一套行之有效的农业养老保险基金保值增值办法，这就是“质押保险证借款项目”。
具体来说，此项目的借款对象是在缴费期间的被保险人。被保险人持本人或借他人的保险证到县农保办办理借款手续，一般来说，只要符合条件的签订质押借款协议，半个工作日就能借到钱款。
此项目的借款金额是逐年提高的。1998年只准借保险证面额的50％，后来借款比例每年提高一些，到2004年，已经提高到保险证面额的90％。“以后还会视情况超过保险证的面值，甚至更高。”郭主任自信地说，“这样的风险不是太大了吗?”记者不解，郭新才说：“我们会控制在一个度内，借款比例不会超过个人账户积累总额。”他说，“这些钱都是农民自己的养老钱，谁还会去做这种损害自己利益的事情?再说，如果借款农民无法归还借款，银行可以用被质押的保险证余款核销顶账。”到目前为止，还没有发生一起质押风险。
此项目的借款利息与银行同期贷款利率相同。而借款期限一般是在一至三年之间，一般不会超过三年。银行每年则提取利息收入的1．5％为手续费，也收到一定效益。
八年间，他的试点主要分两个阶段，从1998年到2002年初是第一阶段，多是生产队集中起多个人的保险证质押借款集体购买大伙急用的农资。
2002年初，呼图壁县委县政府以文件形式肯定了保险证质押借款的作法。自此，保险证质押借款项目进入了全面发展时期。质押借款的范围也由原来的农户生产性借款，扩展到生活性借款，如医疗、教育等，个别行政村甚至用于购置变压器等社区发展项目。
很多农民从中得到了实惠。五工台镇中渠村三组村民李红秀夫妇要供三个孩子同时念大学、高中、中专，每年高达30000余元的上学费用壓得李红秀难以招架，虽然每年棉花可以收入50000余元，经费还是十分紧张。从银行贷款限制太多，用保险证质押借款就缓解了他们春耕生产资金紧张。中渠村二绷寸民陈泽用此借款10000元与人合买了一台拖拉机搞机耕，尝到了不少甜头。记者调查还发现，有农民甚至把质押借款用于旅游上。现在，那些没有参保的人都很后悔当时没有投保。
农保办资料显示，2004年农村信用社委托放款的回额统计里，二十里店信用社等五社本金为6308210．04元，利息达623623．30元，这只是信用社统计，还有农行、工行不算在内。同时，这年呼图壁县养老金保值增值率全国最高。到去年年底，农保金从1998年的1260万元增值到2000多万元，平均年利息高达7．3％，在全县参保人员中，超过四成的人参与了保险证质押借款，所借款项相当于农民投保资金总量的一半。而年利息收入年均都在百万元以上。而周边的县市，农保金的保值增值一直处于停滞状态。最重要的是这一方法突破了保险本金保值增值瓶颈，全面盘活了农保基金，并为急需贷款发展生产的农民解了燃眉之急，帮助基层干部解决了不少工作难题。 国家劳动和社会保障部农村社会保险司司长赵殿国积极评价了呼图壁农村社保工作，他认为：多年来在国家大政策跟不上的，隋况下，呼图壁县农村社会养老保险工作克服重重困难、压力风险，创造性地走出了一条在中国独一无二的很有学术价值的农村社保运作机制。
呼图壁模式能否走向全国
“保险证质押借款项目”吸引了各方面的注意，学术界的很多专家认为这就是破解中国农村养老保险困局的出路。
2005年1月11日，中国社会科学院社会政策研究中心主任杨团研究员和该机构秘书长唐钧研究员亲自致函呼图壁县农村社会养老保险办公室及县人民政府主要领导，邀请勃口中国社会科学院社会政策研究中心与清华大学合作举办的“以资产为本的社会政策再造”21世纪社会政策新理念2005春季国际论坛。
在论坛中，国家劳动和社会保障部农村社会保险司副司长刘从龙指出：允许农民用自己或借用他人的保险证办理质押贷款，即解决了相当多的参保农民发展生产的资金问题，又提高了农村养老保险基金运营效益。到2004年底，没有出现一例质押风险，利息收入突破1000万元。
中国社科院政策研究中心杨团主任说，呼图壁县的农村社保工作已不是简单的养老。他感慨地说，我们在中国整整找了五年，现在才算在呼图壁县找到了真正我们想要的东西。
中科院政策研究中心张时飞博士调查后认为，呼图壁县保险证质押借款项目之所以成功，在于突破现行农保制度的设计局限引入资产建设的要素，利用农民现有所积累的金融财富去改善他们长远生计。可以说，呼图壁县的经验有效突破了当前农保工作困局，展现出旺盛的生命力。
而资产建设理论的首倡者美国华盛顿大学教授迈克尔·史乐山博士指出：呼图壁县的作法实际在向资产为本的方向发展。
可以说，国内外学术界大多认为，呼图壁县的经验作法已经走出了中国农村养老保险制度的困局。现在要作的是加强科学研究。史乐山博士认为呼图壁县的作法虽然实行了多年，但是相关科研工作没有跟上，他认为，在项目取得相关成果后，就要全国化、规模化。
令郭新才没想到的是，他的这一作法竟然验证了当前世界各国都在实践着的先进的增值理论——资产建设理论。从今年起，很多专家将对呼图壁县的经验进行研究，迈克尔，史乐山博士拟加盟呼图壁县项目的共同研究。而大丰镇也将列入劳动部“小城镇就业政策和社会保障制度建设”的试点单位。
摆在郭新才面前的就是他该如何继续去做。
自2002年县府以文件形式肯定了农保办的作法后，郭新才继续探索总结质押贷款的问题，他又找到了一个更好的保值增值办法，就是向县财政贷款。目前，农保办质押貸款保值增值主要有两条途径，一是农民个人质押贷款，二是向财政贷款。郭认为给财政贷款一举几得，即缓解了地方财政的压力，又找到了能够规避风险且能保值增值的安全途径，当时却没人敢用。为能给县财政贷款，郭新才三番五次向县财政和县里主要领导游说，几经周折，县财政局局长终于与其签订了借款合同。从2002年到目前为止，县财政由不情愿到主动上门借款，郭主任希望这两条农保金保值增值途径能一路走好。
连日来，呼图壁县农保办主任、民政局副局长郭新才一直在盘算着《呼图壁县农村社会保险工作方案》之事，方案已经提交县政府，郭新才希望方案能在今年秋季通过施行，这样就可以在现有参保人数的基础上向全县推开农村养老保险项目，重新启动已暂停了近八年的农民投保业务，让全县所有的农民都参加到农保中来。
“保险证质押借款保值增值”是该方案中的主要部分，该项目已经成功试行了近八年，能否彻底落实，就看今年了。然而这两天他还是有些心绪不宁：政府正在积极推行农村合作医疗项目，对他的方案，政府比较慎重，原则上政府认可郭新才的举措，也于2002年发文正式承认这一措施在农村养老保险方面的积极作用，但是，这毕竟在全国还是独此一家。全面推广他的“保险证质押借款项目”保值增值方案在全国所有县市当中没有经验可寻，没有风险可鉴，没有措施可学。
那么保险证质押借款项目到底是个什么新事物?
怎样保证农保金保值增值
目前，我国农村养老保险在制度设计上，选择了“以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的三方责任分扫机制和个人账户基金储备积累的制度模式；基金以县为基本平衡核算单位，按照国家规定运营，目前主要是存入银行和购买国债；参保人达到规定年龄时，根据其个人账户基金积累总额和保险精算办法确定金额领取标准，按月发放养老金。这一制度从1991年开始，逐步在全国有条件的地方推开，经过十多年的探索，基本形成了一套适合农村特点的养老保险制度，建立了一套管理体系，积累了一定的实践经验，产生了一定的社会效益。但是这一制度也存在着一些亟待解决的问题。
国家劳动和社会保障部农村社会保险司副司长刘丛龙指出：农村社会养老保险依然面临许多的困难和问题，在基金运行机制上，由于我国资本市场不够规范的现状，适应个人账户储蓄积累的模式的市场化机制还没有建立起来，仍然是拿管理统筹资金的方式管个人帐户和资金。不仅面临着巨大的保值增值压力，还面临巨大的浪费风险。可以说，农村社会养老保险基金(简称农保金)保值增值的途径过窄是这一制度的最大瓶颈。到1997年，农村养老保险走入保值增值困境，国家很多地区都暂停了农村社会养老保险(简称农保)，全疆实行农保的县市也全面暂停下来。
呼图壁县是停还是继续?摆在郭新才面前的是一盘没法走出的迷局。
1995年呼图壁县开始实施农保，到1997年底，呼图壁县有10089人投保，参保资金高达1478．7万元。可是，九十年代中期往后，银行的利率一再下调。郭主任说，如果还照以前运营方式继续下去，光靠银行和国债利息保值增值，空间已经很小，我们县农保基金主要的保值增值渠道就被卡死了，一二十年后，农民领不到养老金咋办?如果这样下去，就会直接影响社会的稳定和国家的信誉。
“其实最大的症结就是农保金保值增值的问题。”郭主任说：“国家现在实施的这套农民养老保险方案有些方面没有考虑成熟。”“农民很实际，银行下调利息后，他们意识到投保金放在银行里也不增值，划不来，当时就有一部分农民退保。”郭主任说。到1998年初，郭新才手中的参保农民人数只剩8000余人，占全县农村总人口的12．78％。
搞农保以来，郭新才就一直思考着农保金保值增值的问题。一千多万元的基金沉在银行里，他深感肩上责任重大。他说：“基金最大的风险就是存在银行里，如果不加以运用，就是最大的浪费。”“问题在于农保金管理制度不允许你有任何的别的举动，这是很敏感的事情，谁也不敢动呀。”郭新才说，“其实创新说起来容易做起来太难。”如何保值增值，他想过许多法子，经过两年多的思考，最后他得出结论：既不违反当时政策，又要使其增值，已经无路可走!如果说变通，那么也只有质押保险证借款增值这一步了。本着高度负责的精神，他走出了艰险的第一步。
1998年春天，他瞒着县领导和上级业务部门开始了小范围内的试点，试点对象选在五工台镇和大丰镇条件比较好的几个行政村。
农耕时节，农民手头紧，银行贷款限制较多，郭新才及时推出保险证质押借款业务，手续简单、快捷，吸引了很多农民来借款，郭新才摇身变成了“财神爷”。这就是质押保险证保值增值的雏形。
当他还在担心借出的钱款能否顺利回流时，银行却找上门来。原来农村社保部门不是金融机构，没有权利直接放款给被保险人，必须委托银行办理，因此农保办被罚款一万元以示警告。郭新才及时与银行勾通，达成委托协议，规范放款方式。2001年，县农村社保办与县农村信用联社正式签订了《农保基金委托贷款协议书》，通过信用联社将农保基金贷给持保险证质押借款的农民，使此项工作置于金融机构的监管之下，使基金运营方式与国家的金融法规衔接起来。四年间，农保办逐步形成了一套行之有效的农业养老保险基金保值增值办法，这就是“质押保险证借款项目”。
具体来说，此项目的借款对象是在缴费期间的被保险人。被保险人持本人或借他人的保险证到县农保办办理借款手续，一般来说，只要符合条件的签订质押借款协议，半个工作日就能借到钱款。
此项目的借款金额是逐年提高的。1998年只准借保险证面额的50％，后来借款比例每年提高一些，到2004年，已经提高到保险证面额的90％。“以后还会视情况超过保险证的面值，甚至更高。”郭主任自信地说，“这样的风险不是太大了吗?”记者不解，郭新才说：“我们会控制在一个度内，借款比例不会超过个人账户积累总额。”他说，“这些钱都是农民自己的养老钱，谁还会去做这种损害自己利益的事情?再说，如果借款农民无法归还借款，银行可以用被质押的保险证余款核销顶账。”到目前为止，还没有发生一起质押风险。
此项目的借款利息与银行同期贷款利率相同。而借款期限一般是在一至三年之间，一般不会超过三年。银行每年则提取利息收入的1．5％为手续费，也收到一定效益。
八年间，他的试点主要分两个阶段，从1998年到2002年初是第一阶段，多是生产队集中起多个人的保险证质押借款集体购买大伙急用的农资。
2002年初，呼图壁县委县政府以文件形式肯定了保险证质押借款的作法。自此，保险证质押借款项目进入了全面发展时期。质押借款的范围也由原来的农户生产性借款，扩展到生活性借款，如医疗、教育等，个别行政村甚至用于购置变压器等社区发展项目。
很多农民从中得到了实惠。五工台镇中渠村三组村民李红秀夫妇要供三个孩子同时念大学、高中、中专，每年高达30000余元的上学费用壓得李红秀难以招架，虽然每年棉花可以收入50000余元，经费还是十分紧张。从银行贷款限制太多，用保险证质押借款就缓解了他们春耕生产资金紧张。中渠村二绷寸民陈泽用此借款10000元与人合买了一台拖拉机搞机耕，尝到了不少甜头。记者调查还发现，有农民甚至把质押借款用于旅游上。现在，那些没有参保的人都很后悔当时没有投保。
农保办资料显示，2004年农村信用社委托放款的回额统计里，二十里店信用社等五社本金为6308210．04元，利息达623623．30元，这只是信用社统计，还有农行、工行不算在内。同时，这年呼图壁县养老金保值增值率全国最高。到去年年底，农保金从1998年的1260万元增值到2000多万元，平均年利息高达7．3％，在全县参保人员中，超过四成的人参与了保险证质押借款，所借款项相当于农民投保资金总量的一半。而年利息收入年均都在百万元以上。而周边的县市，农保金的保值增值一直处于停滞状态。最重要的是这一方法突破了保险本金保值增值瓶颈，全面盘活了农保基金，并为急需贷款发展生产的农民解了燃眉之急，帮助基层干部解决了不少工作难题。 国家劳动和社会保障部农村社会保险司司长赵殿国积极评价了呼图壁农村社保工作，他认为：多年来在国家大政策跟不上的，隋况下，呼图壁县农村社会养老保险工作克服重重困难、压力风险，创造性地走出了一条在中国独一无二的很有学术价值的农村社保运作机制。
呼图壁模式能否走向全国
“保险证质押借款项目”吸引了各方面的注意，学术界的很多专家认为这就是破解中国农村养老保险困局的出路。
2005年1月11日，中国社会科学院社会政策研究中心主任杨团研究员和该机构秘书长唐钧研究员亲自致函呼图壁县农村社会养老保险办公室及县人民政府主要领导，邀请勃口中国社会科学院社会政策研究中心与清华大学合作举办的“以资产为本的社会政策再造”21世纪社会政策新理念2005春季国际论坛。
在论坛中，国家劳动和社会保障部农村社会保险司副司长刘从龙指出：允许农民用自己或借用他人的保险证办理质押贷款，即解决了相当多的参保农民发展生产的资金问题，又提高了农村养老保险基金运营效益。到2004年底，没有出现一例质押风险，利息收入突破1000万元。
中国社科院政策研究中心杨团主任说，呼图壁县的农村社保工作已不是简单的养老。他感慨地说，我们在中国整整找了五年，现在才算在呼图壁县找到了真正我们想要的东西。
中科院政策研究中心张时飞博士调查后认为，呼图壁县保险证质押借款项目之所以成功，在于突破现行农保制度的设计局限引入资产建设的要素，利用农民现有所积累的金融财富去改善他们长远生计。可以说，呼图壁县的经验有效突破了当前农保工作困局，展现出旺盛的生命力。
而资产建设理论的首倡者美国华盛顿大学教授迈克尔·史乐山博士指出：呼图壁县的作法实际在向资产为本的方向发展。
可以说，国内外学术界大多认为，呼图壁县的经验作法已经走出了中国农村养老保险制度的困局。现在要作的是加强科学研究。史乐山博士认为呼图壁县的作法虽然实行了多年，但是相关科研工作没有跟上，他认为，在项目取得相关成果后，就要全国化、规模化。
令郭新才没想到的是，他的这一作法竟然验证了当前世界各国都在实践着的先进的增值理论——资产建设理论。从今年起，很多专家将对呼图壁县的经验进行研究，迈克尔，史乐山博士拟加盟呼图壁县项目的共同研究。而大丰镇也将列入劳动部“小城镇就业政策和社会保障制度建设”的试点单位。
摆在郭新才面前的就是他该如何继续去做。
自2002年县府以文件形式肯定了农保办的作法后，郭新才继续探索总结质押贷款的问题，他又找到了一个更好的保值增值办法，就是向县财政贷款。目前，农保办质押貸款保值增值主要有两条途径，一是农民个人质押贷款，二是向财政贷款。郭认为给财政贷款一举几得，即缓解了地方财政的压力，又找到了能够规避风险且能保值增值的安全途径，当时却没人敢用。为能给县财政贷款，郭新才三番五次向县财政和县里主要领导游说，几经周折，县财政局局长终于与其签订了借款合同。从2002年到目前为止，县财政由不情愿到主动上门借款，郭主任希望这两条农保金保值增值途径能一路走好。