近年来，国有资产大量流失一直是我国国有企业存在的一个突出问题，国有企业的低效率也是一个不争的事实。对于这种现象，人们分析了各种各样的原因，如产权不明晰、政企职责不分、内部管理不善等。但笔者认为这些都不是根本原因，根本原因在于国有企业委托代理关系中大量存在着中间代理人，没有建立完善的国有资产管理体制。
　　中间代理人使国有企业委托代理关系有别于西方以私有产权为基础的委托代理关系：(1)中间代理人的存在使国企委托代理链繁长复杂，形成了再委托再代理关系。在再委托再代理关系中，终级委托人与企业经营者(终级代理人)是间接的松散的联系，他们之间的委托代理成本发生在企业经营管理活动之外。而在传统委托代理关系中，无论是委托还是代理，都没有延伸链条，委托者即所有者，代理人即经营者，他们之间是直接的面对面的关系。(2)由于中间代理人的存在，使董事会成员，特别是处于企业核心地位的董事长，对企业财产的直接所有权弱化到几乎为零。因此，国有企业董事会只需向它的上级代理人负责，而不是直接向国有资产的所有者负责。
　　现代企业的典型特征是所有权和经营权相分离，由此产生的直接后果就是所有者与经营者之间的委托代理关系。一般认为委托代理主要存在以下问题：一是激励不相容，即委托人与代理人之间的目标和想法不一致。就企业而言，委托人的主要目标是追求企业利润最大化，股东权益最大化，而代理人追求的目标可能是管理者报酬最大化(工资、地位、在职消费、知名度等)。这两者之间一般存在着激励不相容问题。二是信息不对称，即委托人和代理人掌握信息不一样多，并且双方都了解这种信息的不对称分布状态，掌握多信息的代理人可能利用信息优势进行逆向选择。三是风险收益不对称。这一问题与前两个问题有较强的因果关系，它是指代理人利用委托人不知情而推脱责任，侵吞委托人财产，损害委托人利益，自身并没有承担任何经营风险。
　　中间代理人对国内企业主要产生以下影响：
　　1、产生委托成本，加剧信息不对称。国有企业的终级所有者高度分散，搜集信息成本相对较高，因而没有能设计出有效率的激励合同，使它的代理人(中间代理人)不能从合同中获取他所要求的效用。在这种前提下，他最简单的办法就是在自己设计较低层次的委托代理合同中主动设租，或有直接向他的代理人寻租，以谋求自身效用最大化，共同合谋侵吞国有资产。一般来说，国有企业委托人职能由几家行政部门共同行使，它们具有各自不同的利益目标，使委托人之间的决策难以及时实施，从而降低了委托决策的有效性。由于以上两个方面的原因，产生了国有企业的委托成本问题。同时中间代理人(政府官员)行使国有资产剩余控制权，但他们不承担经济责任，，不具有剩余索取权，因而缺乏足够的动力去获取下级代理人的信息和行使监督权。加剧了双方之间的信息不对称。终级代理人一方面可利用信息不对称采取“假公济私”(如职位消费、转移财产)和“短期行为” (如掠夺经营、过度负债)，另一方面可利用中间代理人(上级委托人)不同的利益偏好，有目的有选择地提供虚假信息进行逆向选择。
　　2、导致委托代理双方风险收益不对称。从资本市场理论角度看，风险与收益是对称的，即谁承担了风险，谁就有权得到该风险带来的回报。在代理理论中，通常假定委托人为风险中性，这意味着委托人将承担剩余收益的不确定性风险，并享有获取剩余收益的权利。因此，可导致委托人有动机和权利来减少不确定性风险。这种权利通常表现为委托人对代理人的监督控制权。在我国国有企业的委托代理关系中，终级所有者因过高的信息成本不能对他的下级代理人行使监督控制权，而中间代理人政府机构负责人担任，他们往往是先拥有行政职位才有可能担任中间代理人，并且一般都有兼职行为，进一步弱化了激励与监督企业经营者的动机，监督权的丧失意味着企业经营者在追求自身效用最大化的过程中，委托人难以发现代理人的道德风险。这样，国有企业经营者就可以利用现有职位获得额外收益，并将风险转移给中间代理人，中间代理人再传递给终级所有者。因而，企业经营者获得了收益却没有承担风险，国有资产的终级所有者承担了风险却没有获得相应的收益。
　　3、扩大了委托代理的范围，使每一级委托人、再委托人与每一级代理人、再代理人之间均存在委托代理的全部问题。比如在国有企业中，企业所有者(终级所有人)与中间代理人(政府)之间就存在“激励不相容”问题，政府的最大目标中必然包括社会效益和部门利益，而企业所有者则更可能看重公司的市场价值。在信息不对称问题上，终级所有者(全体人民)过于分散，信息搜寻成本很高，导致严重的“搭便车”现象，实际上已没有能力和主动性获取下级代理人的信息。而政府行政部门不仅通过政府机器掌握更多的信息，而且可以通过出台各种可以影响公司生产经营的种种政策，制造出普通所有者无法预计的信息，使国有资产终级所有者进一步“边缘化”。
　　针对中间代理人对国有企业委托代理产生的负面影响，笔者认为应从以下几方面人手改善国有资产委托代理关系。
　　1、构建层级持股模式，强化委托代理联结机制。这一模式的基本思路是：在人大常委会下设立公有资本经营委员会，成员由人大常委会推选产生，委员会的工作接受人大常委会的监督，由公有资本经管委员会直接组建若干家持股公司和投资公司，即一级持股机构，并分配给各家一级持股机构一定数量的虚拟资本，作为公有资本委员会向一级持股机构的投资；每个一级持股机构再根据资产经营需要，用其股权分配券投资设立若干家从属于一级持股机构的从事持股和投资的附属公司，二级持股机构用其股权分配券购买国有企业的股权，由此形成一种金字塔型的层级持股结构。在这种持股结构中，委托人与代理人互相持有股份，双方利益目标趋于一致，形成荣辱共享的利益融合体。
　　2、改组大型企业集团为控股公司，缩短国有企业委托代理链长度。这一模式是根据改革开放以来我国大型企业集团迅速发展的实际情况设计的，国家通过对这些大型企业集团授予国有资产经营权，由企业集团负责集团内核心企业及成员企业国有资产经营。所谓授权经营，其核心内容就是国家作为股东对经营者大幅度下放权力。国家作为股东，在严格经营者选聘机制和监督机制的基础上，一般不干预企业的生产经营决策，只有在企业经营者明显违背所有者利益的时候，国家才通过交换经营者等途径进行干预或介入。这使传统的垂直型委托代理关系高度扁平化，把外在的委托代理风险内部化，将委托代理成本纳入企业集团统一管理，使企业能从财务管理角度评估和控制委托代理成本。
　　3、分离中间代理人职能，组建行业性控股公司。在明确中央和地方(省)两级的国有资产管理委员会管理范围的基础上，将现有行业管理部门机构(中间代理人)和职能分解，一部分继续履行现有行业管理部门的行政性行业管理职能，并逐步实行职能转变，即从行政性部门管理职能转变为规范的行业管理；另一部分脱离政府序列，按照企业化的方式改组为国有行业性控股公司，其内部组织结构按照资本运营的需要设置。在各级政府的国有资产管理委员会与各级行业控股公司之间建立国有资产所有权委托代理和授权资本经营关系，各级行业性控股公司之间地位平等，可以独资经营，也可相互参股，但行业性公司之间只存在资产关系，不存在上下级关系。各级行业性控股公司与其出资的企业建立产权清晰、权责明确的委托代理关系，规范控股公司和其他出资者共同选聘、任免出资企业法人代表的程序。
　　(作者单位：湖南农业大学经贸学院)