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摘要：十七大报告提出，“要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。这是中国政府报告首次提出“大部门体制”概念，而大部制在市场经济高度发达的西方国家早已成为高效的政府治理模式，文章将结合西方国家大部制的相关情况以及我国自身的特点，为我国的大部制改革提供一些切实可行的对策。
关键词：大部制；市场经济；对策
大部制，即大部门体制，大部制具有机构少、人员少、职能宽、行政效率高以及行政成本低的特点，实际上就是将那些职能相近、业务范围类同的部门进行合并，把密切相关的职能集中在一个大的部门统一行使的机构组织形式。20世纪60年代后期，英国就在内阁中组建大部或超级部，以扩大业务管辖范围，将多种在内容上有联系的事务交由其管理。当今世界各国在经济全球化的背景下，各国都进行了政府改革的尝试，而中国也早已经开始尝试探索大部门体制，可是和西方发达国家真正的大部制相比，我们还有一定的差距。本文在总结西方大部制改革的基本经验及相关特点的基础上，结合国情思考我国大部制改革的深层次问题，并提出我国大部制改革的对策。
一、西方国家大部制改革视角分析
（一）西方大部制改革的发展背景
当代西方国家实行的大部门体制主要是这些国家中央政府采用的一种组织形态，这种体制有特定的发展背景和演变过程。“大部制”，就是要解决职能的有机统一问题，而不是仅仅把注意力关注在机构的“合并”这个问题上；同时还要形成决策权、执行权、监督权的有效运行机制。社会生活的复杂性要求公共权力在运行过程中必须有所分工，才能有效地实施管理，也就是实行部门管理体制。随着社会的发展，政府承担的职责和功能不断增加，分工越来越细，机构数量也就不断增多，进而政府部门管理中交叉、重叠、真空领域不断增加，产生许多矛盾和问题。大部门体制就是要解决由于分工越来越细所导致的部门林立、部门间职能交叉重叠、部门间协调困难等问题。这就需要在职能有机统一的基础上将政府相关或者相近的职能部门加以整合，加大横向覆盖的范围，将类似的职能尽量集中在一个大的部门中，把原来的部门改编为内设司局或具有一定独立地位的机构。大部结构通过扩大部门职能或者整合相关部门，把本来是部门和部门之间的关系变为部门内部的关系，这就减少了行政协调成本。因此，大部门体制逐渐成为西方发达国家在组织中央政府时的一种选择。
18世纪60年代以来，英国、美国、日本等西方国家陆续进行了大部制改革，在英国，撒切尔夫人执政后，其进行了大规模的政府机构改革，比如政府精减公务员队伍；推行民营化；引入竞争机制，强化绩效评估：推行“公民宪章”运动，提高效率与服务意识等。其实从20世纪70年英国撒切尔政府改革以来，以“重塑政府”、“行政现代化”、“重组公共部门”、“行政发展”、“苗条国家”等为口号的行政改革在全球各地进行着。在美国，1993年克林顿上台不久就提出了裁减冗员、提高行政效率的行政改革方案，允许部门有更大的自主权，并改革了行政程序。
（二）西方大部制的显著特点
西方国家大部制改革是在经济全球化趋势的冲击、国内政治矛盾、压力的增大、政府机构臃肿、弊端不断显现等背景下进行的。其改革的特点体现为：产生超级大部、独立机构辅助大部、大量执行机构的设立、政府权力纵弱横强、机构设置的社会化倾向等。通过对西方国家的这些改革背景和实践的研究，总结出西方国家大部制改革的几个显著特点：
第一，从机构功能的社会化来看，西方国家大部制改革过程中也体现了社会化倾向。尽管大部制改革后形成了一些超级大部，这些大部的规模很大，但这些部门内部不设管理宿舍、食堂、托儿所等后勤部门，而将这一部门职能和行政工作交给社会组织管理，达到缩减行政人员、减少经费开支和精简机构的目的。
第二，西方国家在大部制改革中同样也非常注重部门内部的改革。如对组织结构、工作程序、人事制度、监督机制、公共责任机制、管理方法技术进行改革和优化，这决定着大部门能否真正有效运行，能否符合大部门体制改革的初衷。设立独立的执行机构是西方国家大部制改革中部门内部改革的重大举措。1988年，英国政府开始推行“改进政府管理：下一步行动方案”。方案的核心是决策与执行分离，主要形式是在部门内部设立独立的执行机构，履行政策执行和服务提供职能。与具有另立门户性质的“分群”不同，“执行机构’’属于部门内部单位，依然处于部长的管辖和责任范围之内。
第三，职能转变，独立机构辅助大部。英、美等国在部门重组的过程中，始终围绕着转变政府职能和提高行政效率，政府的许多管理部门被改为半自治行政机构，或被独立出去，取消或消弱了原来属于政府主管部门的权力，形成了一批独立机构。其实，尽管政府经过职能的“卸载”和转变，但大部的职能依然十分宽泛，这也是由小部转为大部的必然结果。在这种情况下，没有独立机构辅佐大部，大部的有效运作是很难实现的。美国大部制的高效率运作，就一定程度上得益手有大量独立机构的辅佐。
二、我国大部制的发展概括
改革开放以来，为适应我国经济社会发展，加快市场经济体制改革，跟上世界步伐，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003、2008年进行了六次机构改革。目的是破除旧的经济体制遗留的政府机构利益，建立适应新政府职能的机构，解决人员膨胀问题。但总体来看，通过这几次改革，政府职能有所转变，机构设置及人员编制管理一步步规范，在体制机制创新上也取得积极成效，行政效能有所提高。但是，我国政府的职能仍然存在诸多与现实社会需求不适应、不符合的地方，政府职能转变仍然不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务的职能仍没能得到较好的实现，与“小政府、大服务”的新社会需求不相适应。
（一）我国大部制改革所取得的成效
第一，推动了政府职能转变步伐的加快。把相关的职能和权利集中在一个部门，避免了由于职能过细而造成的部门利益的考虑和行事的定式，可以让政府有更多的时间去思考为市场服务和为社会服务的问题。
第二，理顺部门职责关系，提高决策效率和行政效率。推行大部制改革，减少了很多不必要的职能交叉，化解了很多政出多门、有权无责或有责无权的问题。如东莞在改革中的亮点就是减少交叉，整合党政资源。
第三，改革正逐步推进，因地制宜，循序渐进。像我们国家中央和地方的情况都不大一样，地方和地方也有所差异，所以中央和地方根据因地制宜的原则对于各自的政府体制改革，都做了充分的探索。
（二）我国大部制改革的瓶颈所在
第一，理论与自身的动力不足。由于大部制改革只是政府机构改革中的一部分，目前，在国内甚至国外都没有相关大部制改革的理论专著，在我国也只是在十七大报告中才看的到，没有对理论层面进行充足的研究和探讨。再加上现在的领导干部做事情还是一个传统的理念，很难真正领会大部制改革的精髓，他们认为现在的改革只是一个折腾的过程，改来改去还是会改回来的，很难走出精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈。
第二，政府内部，部门设置过多，分工过细，导致了一些职能较差，政治多头管理。该你管的你不管，不该你管的你偏要管，有些职能可以交给社会和第三方的的却偏要揽入怀里。政府职能有待进一步明细，各个部门还存在交叉的很多的职能，如发改委、交通运输部在交通战备、铁路协调等方面的具体分工还不是很到位。但是西方基本不存在交叉的问题。
第三，改革缺乏系统性的改革，内部改革的不到位。首先，在我国，上下不对口的问题很突出，很多地方政府反映部门设置不对称。比如某县市撤销了计生委，省里就点名批评，还不给经费了。其次，在改革的过程中，对大量的编制进行了精简，这样必然导致大量的人员分流问题，这样的问题还缺乏系统性的研究。
三、西方国家大部制改革对我国的启示
从西方真正的大部制可以看到我国的大部制改革并不完善，还有很多值得探讨的问题。借鉴西方国家的经验并结合我国自身的特点，并指明了我国大部制改革的方向。主要有以下几点：
第一，建立大部制改革的框架，以职能转变为核心。结合我国的自身特点，与西方国家不同，我国有着不成熟的社会主义市场经济体制，大部制要取得成效，应该在市场经济的背景下设计，也就是说大部制必须服务市场经济。换句话说就是在市场经济背景下，大部制要服务市场经济、适应市场经济，就必须按照市场资源的理念来配置政府，进行职能设置。此外，政府职能是政府机构设置的载体，政府职能不转变，机构改革就不可能取得突破性进展，其改革的结果只能是陷入“精简-膨胀-再精减”的怪圈，成为一种机构精简的游戏。而大部制改革要想取得成功，关键就在于政府职能转变，这是经济社会发展的必然要求，也是摆脱政府机构改革怪圈的必然选择。
第二，推进系统改革和统筹改革，重视内部改革。首先，要尽可能地解决下改上不改的问题，上下联动，左右配套，另外上级政府要因地制宜，尊重地方机构改革的自主权，同时加强上级和下级的协调，给予基层一定的权利和灵活处理的空间。其次，进一步推进党政机关的改革，让改革延伸到四大家，统筹兼顾，十七大提出了“统筹党委、政府、人大和政协机构设置”思想，但目前的改革只停留在行政机关，四大家仍然存在着很多职能交叉的情况，如信访部门，四大家都设的有，这样就造成了资源的浪费。最后，深入研究决策、执行、监督机制的操作机制，可以组织专家进行系统的研究，做到决策与执行的适度分离。借鉴西方国家的经验，在内部改革中，设立独立的执行机构，放权给社会，非政府组织以及社会团体来执行。美国的兰德公司就是一个很成功的例子。
第三，配套改革，灵活设置，体制支持。为了推行大部门体制，各国进行了一系列配套改革，如设置各种执行机构。大部门具有功能综合性、设置稳定性的优点，执行机构具有运作灵活性的优点，因此改革可以呼应社会变迁对政府职能的新要求，与大部相配套。如英国大约有150个执行机构，日本大约有100个独立行政法人。为了加强对大部门的监督，有些国家为此进行了一些制度设计，特别是强调议会的制衡作用，如美国农业部的很多工作就要接受国会农业委员会的密切监督。
第四，改革应该建立在法制的基础上。在国外的政府机构改革中，无论是机构设置、部门职能还是人员编制，都依法进行。在这种情况下，政府机构的职能定位、经费来源以及与其他部门之间的关系都由法律明文规定，因此受人为因素影响较小，可以有效巩固改革成果。大部制”改革呼唤行政制度的建立与健全，同时呼唤完善行政决策、执行、监督制度改革．这也必然形成利益部门的抵触，如果我们不是采取法治建设来推进必将受到影响，通过法治推动保障改革成果，也要靠法制。因此，大部制改革应该坚持走法制化道路，实现改革立法，以法律形式对行政改革作出明确规范，保障改革的严肃性和程序化，有效巩固改革成果。
参考文献：
1、唐铁汉.深化行政管理体制改革[M].国家行政学院出版社,2006.
2、左然.国外中央政府机构设置研究[J].国行政管理,2006(4)．
3、张国庆.美国“大部制”政府的职能设置[J].华夏时报,2008(3)．
4、舒绍福.国外大部制模式与中国政府机构横向改革[J].教学与研究,2008(3)．
（作者单位：武汉科技大学）
关键词：大部制；市场经济；对策
大部制，即大部门体制，大部制具有机构少、人员少、职能宽、行政效率高以及行政成本低的特点，实际上就是将那些职能相近、业务范围类同的部门进行合并，把密切相关的职能集中在一个大的部门统一行使的机构组织形式。20世纪60年代后期，英国就在内阁中组建大部或超级部，以扩大业务管辖范围，将多种在内容上有联系的事务交由其管理。当今世界各国在经济全球化的背景下，各国都进行了政府改革的尝试，而中国也早已经开始尝试探索大部门体制，可是和西方发达国家真正的大部制相比，我们还有一定的差距。本文在总结西方大部制改革的基本经验及相关特点的基础上，结合国情思考我国大部制改革的深层次问题，并提出我国大部制改革的对策。
一、西方国家大部制改革视角分析
（一）西方大部制改革的发展背景
当代西方国家实行的大部门体制主要是这些国家中央政府采用的一种组织形态，这种体制有特定的发展背景和演变过程。“大部制”，就是要解决职能的有机统一问题，而不是仅仅把注意力关注在机构的“合并”这个问题上；同时还要形成决策权、执行权、监督权的有效运行机制。社会生活的复杂性要求公共权力在运行过程中必须有所分工，才能有效地实施管理，也就是实行部门管理体制。随着社会的发展，政府承担的职责和功能不断增加，分工越来越细，机构数量也就不断增多，进而政府部门管理中交叉、重叠、真空领域不断增加，产生许多矛盾和问题。大部门体制就是要解决由于分工越来越细所导致的部门林立、部门间职能交叉重叠、部门间协调困难等问题。这就需要在职能有机统一的基础上将政府相关或者相近的职能部门加以整合，加大横向覆盖的范围，将类似的职能尽量集中在一个大的部门中，把原来的部门改编为内设司局或具有一定独立地位的机构。大部结构通过扩大部门职能或者整合相关部门，把本来是部门和部门之间的关系变为部门内部的关系，这就减少了行政协调成本。因此，大部门体制逐渐成为西方发达国家在组织中央政府时的一种选择。
18世纪60年代以来，英国、美国、日本等西方国家陆续进行了大部制改革，在英国，撒切尔夫人执政后，其进行了大规模的政府机构改革，比如政府精减公务员队伍；推行民营化；引入竞争机制，强化绩效评估：推行“公民宪章”运动，提高效率与服务意识等。其实从20世纪70年英国撒切尔政府改革以来，以“重塑政府”、“行政现代化”、“重组公共部门”、“行政发展”、“苗条国家”等为口号的行政改革在全球各地进行着。在美国，1993年克林顿上台不久就提出了裁减冗员、提高行政效率的行政改革方案，允许部门有更大的自主权，并改革了行政程序。
（二）西方大部制的显著特点
西方国家大部制改革是在经济全球化趋势的冲击、国内政治矛盾、压力的增大、政府机构臃肿、弊端不断显现等背景下进行的。其改革的特点体现为：产生超级大部、独立机构辅助大部、大量执行机构的设立、政府权力纵弱横强、机构设置的社会化倾向等。通过对西方国家的这些改革背景和实践的研究，总结出西方国家大部制改革的几个显著特点：
第一，从机构功能的社会化来看，西方国家大部制改革过程中也体现了社会化倾向。尽管大部制改革后形成了一些超级大部，这些大部的规模很大，但这些部门内部不设管理宿舍、食堂、托儿所等后勤部门，而将这一部门职能和行政工作交给社会组织管理，达到缩减行政人员、减少经费开支和精简机构的目的。
第二，西方国家在大部制改革中同样也非常注重部门内部的改革。如对组织结构、工作程序、人事制度、监督机制、公共责任机制、管理方法技术进行改革和优化，这决定着大部门能否真正有效运行，能否符合大部门体制改革的初衷。设立独立的执行机构是西方国家大部制改革中部门内部改革的重大举措。1988年，英国政府开始推行“改进政府管理：下一步行动方案”。方案的核心是决策与执行分离，主要形式是在部门内部设立独立的执行机构，履行政策执行和服务提供职能。与具有另立门户性质的“分群”不同，“执行机构’’属于部门内部单位，依然处于部长的管辖和责任范围之内。
第三，职能转变，独立机构辅助大部。英、美等国在部门重组的过程中，始终围绕着转变政府职能和提高行政效率，政府的许多管理部门被改为半自治行政机构，或被独立出去，取消或消弱了原来属于政府主管部门的权力，形成了一批独立机构。其实，尽管政府经过职能的“卸载”和转变，但大部的职能依然十分宽泛，这也是由小部转为大部的必然结果。在这种情况下，没有独立机构辅佐大部，大部的有效运作是很难实现的。美国大部制的高效率运作，就一定程度上得益手有大量独立机构的辅佐。
二、我国大部制的发展概括
改革开放以来，为适应我国经济社会发展，加快市场经济体制改革，跟上世界步伐，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003、2008年进行了六次机构改革。目的是破除旧的经济体制遗留的政府机构利益，建立适应新政府职能的机构，解决人员膨胀问题。但总体来看，通过这几次改革，政府职能有所转变，机构设置及人员编制管理一步步规范，在体制机制创新上也取得积极成效，行政效能有所提高。但是，我国政府的职能仍然存在诸多与现实社会需求不适应、不符合的地方，政府职能转变仍然不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务的职能仍没能得到较好的实现，与“小政府、大服务”的新社会需求不相适应。
（一）我国大部制改革所取得的成效
第一，推动了政府职能转变步伐的加快。把相关的职能和权利集中在一个部门，避免了由于职能过细而造成的部门利益的考虑和行事的定式，可以让政府有更多的时间去思考为市场服务和为社会服务的问题。
第二，理顺部门职责关系，提高决策效率和行政效率。推行大部制改革，减少了很多不必要的职能交叉，化解了很多政出多门、有权无责或有责无权的问题。如东莞在改革中的亮点就是减少交叉，整合党政资源。
第三，改革正逐步推进，因地制宜，循序渐进。像我们国家中央和地方的情况都不大一样，地方和地方也有所差异，所以中央和地方根据因地制宜的原则对于各自的政府体制改革，都做了充分的探索。
（二）我国大部制改革的瓶颈所在
第一，理论与自身的动力不足。由于大部制改革只是政府机构改革中的一部分，目前，在国内甚至国外都没有相关大部制改革的理论专著，在我国也只是在十七大报告中才看的到，没有对理论层面进行充足的研究和探讨。再加上现在的领导干部做事情还是一个传统的理念，很难真正领会大部制改革的精髓，他们认为现在的改革只是一个折腾的过程，改来改去还是会改回来的，很难走出精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈。
第二，政府内部，部门设置过多，分工过细，导致了一些职能较差，政治多头管理。该你管的你不管，不该你管的你偏要管，有些职能可以交给社会和第三方的的却偏要揽入怀里。政府职能有待进一步明细，各个部门还存在交叉的很多的职能，如发改委、交通运输部在交通战备、铁路协调等方面的具体分工还不是很到位。但是西方基本不存在交叉的问题。
第三，改革缺乏系统性的改革，内部改革的不到位。首先，在我国，上下不对口的问题很突出，很多地方政府反映部门设置不对称。比如某县市撤销了计生委，省里就点名批评，还不给经费了。其次，在改革的过程中，对大量的编制进行了精简，这样必然导致大量的人员分流问题，这样的问题还缺乏系统性的研究。
三、西方国家大部制改革对我国的启示
从西方真正的大部制可以看到我国的大部制改革并不完善，还有很多值得探讨的问题。借鉴西方国家的经验并结合我国自身的特点，并指明了我国大部制改革的方向。主要有以下几点：
第一，建立大部制改革的框架，以职能转变为核心。结合我国的自身特点，与西方国家不同，我国有着不成熟的社会主义市场经济体制，大部制要取得成效，应该在市场经济的背景下设计，也就是说大部制必须服务市场经济。换句话说就是在市场经济背景下，大部制要服务市场经济、适应市场经济，就必须按照市场资源的理念来配置政府，进行职能设置。此外，政府职能是政府机构设置的载体，政府职能不转变，机构改革就不可能取得突破性进展，其改革的结果只能是陷入“精简-膨胀-再精减”的怪圈，成为一种机构精简的游戏。而大部制改革要想取得成功，关键就在于政府职能转变，这是经济社会发展的必然要求，也是摆脱政府机构改革怪圈的必然选择。
第二，推进系统改革和统筹改革，重视内部改革。首先，要尽可能地解决下改上不改的问题，上下联动，左右配套，另外上级政府要因地制宜，尊重地方机构改革的自主权，同时加强上级和下级的协调，给予基层一定的权利和灵活处理的空间。其次，进一步推进党政机关的改革，让改革延伸到四大家，统筹兼顾，十七大提出了“统筹党委、政府、人大和政协机构设置”思想，但目前的改革只停留在行政机关，四大家仍然存在着很多职能交叉的情况，如信访部门，四大家都设的有，这样就造成了资源的浪费。最后，深入研究决策、执行、监督机制的操作机制，可以组织专家进行系统的研究，做到决策与执行的适度分离。借鉴西方国家的经验，在内部改革中，设立独立的执行机构，放权给社会，非政府组织以及社会团体来执行。美国的兰德公司就是一个很成功的例子。
第三，配套改革，灵活设置，体制支持。为了推行大部门体制，各国进行了一系列配套改革，如设置各种执行机构。大部门具有功能综合性、设置稳定性的优点，执行机构具有运作灵活性的优点，因此改革可以呼应社会变迁对政府职能的新要求，与大部相配套。如英国大约有150个执行机构，日本大约有100个独立行政法人。为了加强对大部门的监督，有些国家为此进行了一些制度设计，特别是强调议会的制衡作用，如美国农业部的很多工作就要接受国会农业委员会的密切监督。
第四，改革应该建立在法制的基础上。在国外的政府机构改革中，无论是机构设置、部门职能还是人员编制，都依法进行。在这种情况下，政府机构的职能定位、经费来源以及与其他部门之间的关系都由法律明文规定，因此受人为因素影响较小，可以有效巩固改革成果。大部制”改革呼唤行政制度的建立与健全，同时呼唤完善行政决策、执行、监督制度改革．这也必然形成利益部门的抵触，如果我们不是采取法治建设来推进必将受到影响，通过法治推动保障改革成果，也要靠法制。因此，大部制改革应该坚持走法制化道路，实现改革立法，以法律形式对行政改革作出明确规范，保障改革的严肃性和程序化，有效巩固改革成果。
参考文献：
1、唐铁汉.深化行政管理体制改革[M].国家行政学院出版社,2006.
2、左然.国外中央政府机构设置研究[J].国行政管理,2006(4)．
3、张国庆.美国“大部制”政府的职能设置[J].华夏时报,2008(3)．
4、舒绍福.国外大部制模式与中国政府机构横向改革[J].教学与研究,2008(3)．
（作者单位：武汉科技大学）