今年的全国“两会”，财政预算报告的反对票、弃权票和未表决票合计达581票，创下了未投赞成票率20.2％的历史新高。这表明代表们对预算审查的兴趣逐渐降低，对财政预算的不满却逐渐增多。在很大程度上，人大的预算审查形似走过场。
　　 这一现状暴露出的，是目前预算审查监督方面存在的许多问题。其中包括，程序性的审查监督较多，实质性的审查监督较少，预算审查监督的质量和效果不够理想，有待于改进和提高；对预算审查监督中发现的问题追踪不落实，查处不及时，由于行政管理体制等方面的原因，许多问题处理不力，往往不了了之；由于现行《预算法》有关规定方面的局限和缺陷，对预算调整、预算超收收入使用的监督流于形式，尚未取得应有的效果；对预算执行缺乏经常性的、连续性的跟踪检查和日常监督，发现问题未能及时纠正解决。
　　 提高预算审查监督的质量，需要做多方面的工作。一是加深对国家预算主要特性的理解，提高对预算审查监督的认识，这是搞好预算审查监督的重要基础；二是科学编制预算，细化预算编制，为人大提供科学、合理、细化的预算草案，这是加强预算审查监督的首要前提；
　　三是明确人大审查监督预算的努力方向，督促有关部门早编细编预算，明确人大初审预算的重点内容，加强对预算调整和超收收入使用的监督，提高预算审查监督的质量和效果；四是加快财税立法的步伐，特别是要及时修订完善《预算法》，为人大加强预算审查监督，提供法律依据和制度保障。
　　 目前全国人大正在对现行《预算法》进行修订，去年底已对《预算法修正案（草案）》进行了一审。修订完善《预算法》涉及到许多方面的内容，但不可能通过一次修改解决上述全部问题。它的修订应当遵循法定性、完整性、科学性、公开性等主要原则，主要应当研究解决以下六个方面的问题。
　　 第一方面，细化和科学编制预算，增强预算的科学性和完整性。财政部门传统的预算编制周期一般为3个－4个月，编制时间既晚又短，内容过于简单粗略，影响预算编制的科学性。为克服预算编制过晚过粗的问题，早编细编预算，提高预算编制质量，重点要增强预算的完整性和科学性。
　　 预算法中必须明确以下四点：一是预算编制要从预算年度前一年的年初开始至年末结束，编制期限为12个月，在每个预算年度开始前必须将预算草案全部编制完毕；二是中央预算和地方各级预算按照复式预算编制，复式预算包括公共预算，政府基金预算，国有资产经营预算，社会保障预算；
　　三是细化预算编制内容，政府本级公共预算收支按一级预算单位编制，国有资产经营预算收支按类别和重大建设项目编制，社会保障预算收支按社会保障和补助的类别编制，转移支付收支按一般转移、专项转移的类别编制；四是应当逐步采用因素法的预算编制方法，按照国家预算完整性原则的要求，科学编制复式预算，复式预算应当包括一般公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算、政府基金预算。
　　 第二方面，规范预算超收收入的使用，加强对预算超收收入使用的监督。为加强对预算超收收入使用的监督，必须在《预算法》中明确要求政府财政部门不断提高预算的预见性和科学性，同时明确规定：如果预算超收，应把预算超收收入主要用于弥补财政赤字和其他重点支出，来不及安排支出的可结转下年预算支出。
　　在预算执行过程中，如需要动用超收收入追加支出超过原预算总支出的1％时，政府财政部门应当编制预算调整方案，送交人大财经委和预算工委初审后，报请同级人大常委会审查批准；如需要动用超收收入追加支出低于原预算总支出的1％时，由政府财政部门及时向人大财經委和预算工委通报情况，并向同级人大常委会报告预计超收收入安排使用情况。
　　 第三方面，明确预算调整行为，加强对预算调整的审查监督。为规范政府的预算调整行为，加强人大常委会对政府预算调整的审查监督，《预算法》必须进一步明确规定预算调整的概念、界限、范围、程序及其要求，特别是要对预算调整概念进行严格的科学界定。
　　 对预算调整概念应修改为：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原批准的预算总收入、总支出发生变动超过1％，或者使原批准的预算总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”
　　 对预算调整范围应规定为：“在预算执行中，遇有下列预算收支变化情况之一的，政府应当提请本级人大常委会审查批准：一是使原批准的本级预算总支出超过总收入的；二是本级预算总收入变动超过1％的，或者本级预算总支出变动超过1％的；三是本级人民代表大会批准预算决议中强调确保的预算重点支出项目和法定必保的支出项目需要调减指标的；四是比原批准的预算中举借债务的数额增加的；五是其他可能引起预算收支不平衡的预算调整方案。”
　　 对预算调整程序应规定为：“因特殊情况必须调整预算时，政府应当编制预算调整方案，并于当年第三季度提交同级人大常委会审查批准。在常委会举行会议审批前一个月，将预算调整的初步方案提交财经委和预算工委进行初步审查。”
　　 第四方面，规范预算审查监督，加强人大对预算的审查监督。现行《预算法》的一个重大缺陷是，缺乏人大及其常委会对预算审查监督的实质性内容，直接影响人大对预算审查监督的质量和效果。修订预算法应当增设一章，专门规定人大及其常委会加强对预算审查监督的内容，具体建议如下：
　　 一是明确人大财经委初审预算草案可召开座谈会、论证会，财政部门对初审意见要及时反馈；二是人大常委会可责成审计部门对重点部门和重点项目资金使用情况进行专项审计，并报告审计结果；三是人大代表或常委会委员可以依照法定程序，对预算决算中的有关问题提出询问与质询；
　　四是人大常委会可就预算、决算中的重大事项或特定问题组织专题调查；五是人大常委会可就预算审查监督中的重大问题举行听证会，对预算工作进行评议，作出有关决议；六是对人代会预算决议中强调确保的支出项目和法定必保的支出项目需要调减指标的，须报经人大常委会批准后执行；
　　七是人大常委会组成人员可以按照法定程序，提出有关预算的修正案；八是坚持先有预算、后有支出的原则，编制临时预算，规范人代会召开前的预算支出；九是公民或组织有权对违反预算法律、法规的行为，向人大及其常委会或者其他有关国家机关进行检举和控告；十是对违反规定负有责任的主管领导和直接责任人员追究行政责任或其他法律责任等。
　　 第五方面，赋予地方省级政府适当举债权，将地方债务管理纳入法治化轨道。按照现行《预算法》规定，地方政府没有举债权。但在实际执行过程中，由于各种各样的原因，各地方政府普遍都有或多或少的债务，特别是2008年以来部分地方政府债务规模及其偿债压力加大。
　　 为了将债务规模控制在安全可靠的范围以内，从目前我国的实际情况出发，应当赋予地方省级政府适当的举债权，并将地方债务管理纳入法治化轨道。
　　《预算法》必须明确规定：一是根据本地区社会经济发展的实际情况，地方省级政府可以举借一定规模的债务，地方省级债务占当年本地区GDP的比重应当控制在3％以内，省级债务余额占本地区GDP的比重应当控制在20％以内；二是为了严格地方债务的使用方向，省级地方政府举借的债务，主要用于弥补以前年度的财政赤字、归还地方政府旧债和其他急需的财政支出；
　　三是为了强化债务管理，严格债务约束，应当将地方债务收入与支出纳入预算管理，省级地方债务预算应对当年地方债务的发行额度、主要用途、使用期限、借用利率、使用方式和还本付息做出详细说明，并由本级人大审查批准和监督；四是为了强化偿债责任，建立健全清偿债务机制，在发行地方债券或者为地方债融资时，必须明确地方债务的发行主体、发债规模、发债程序、偿还机制、发债责任、债务资金使用及其绩效考核，并纳入地方省级政府任期目标责任制，与地方省级主要负责人的政绩考核挂钩。
　　 第六方面，严格法律责任，强化预算约束。目前违反预算管理的行为种类比较繁多，违法乱纪的现象比较严重，现行预算法规定的法律责任内容少而空洞，缺乏可操作性。为了严格法律责任，强化预算约束，修订预算法应采取列举法和概括法相结合的方法，将较为普遍、危害较大的违反预算管理行为有重点地列举出来，制定相应的法律责任和惩罚措施，并视违者的情节轻重，追究有关部门主要领导和直接责任人员相应的行政责任或者刑事责任。
　　 一是严格依法征税，依率计征，应收尽收，及时足额征收各项税收收入，既不得按照计划指标或任务多征、少征、缓征税收，也不得包税或变相包税，严禁越权减免税；二是禁止截留、挤占财政收入，既不得混淆各级财政收入的级次，也不得擅自变更财政收入的级次；三是禁止擅自改变财政资金的用途，既不得将财政资金挪作他用，也不得在预算科目之间的流用；四是禁止部门、单位私设小金库，既不得违规发放津贴，也不得巧立名目发放各种补贴；
　　五是健全地方债务管理制度，将地方债务纳入预算管理，严格地方债务风险目标管理，防范地方财政风险，地方举借债务擅自超过法律规定比例的，或者地方债务到期无法清偿的，追究地方主要领导和直接责任人员的法律责任。
　　 《预算法》是公共预算最重要的制度保障，而公共预算又是公共财政的核心。“十六大”以来，中央不断重申建设公共服务型政府的目标，《预算法》的修订，正是迈向这一目标的最重要一步。