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摘要：政府投资项目是实现政府经济职能的手段之一，在我国国民经济和社会发展中发挥着重要作用。但随着我国投资体制改革的不断推进，必然要求进一步转变政府管理建设项目的职能，同时在政府投资项目管理组织重构、管理方式改建等方面加大改革力度。代建制作为一种新的项目管理模式被引入我国政府投资项目领域。本文对瑞安市的政府集中代建实践进行了介绍，并对代建制管理模式在实际应用领域的优缺点作了一些探讨，以期与同行交流和有所帮助。
关键词：政府投资项目; 代建制; 管理模式
Abstract: the government investment project is to achieve the government's economic function means one, in China's national economic and social development plays an important role. But along with the development of the reform of the investment system, must further transform government management of the construction project function, at the same time in government investment project management organization reconstruction, management way rebuilding more reform. The agent as a new project management model were introduced in China the government investment project areas. This paper focus on the construction of ruian city government practice are introduced, and the agent of management model in the actual application fields and the advantages and disadvantages of some discussions, with counterparts to communication and help.
Keywords: the government investment projects; The agent; Management mode
中圖分类号：D625文献标识码：A 文章编号：
长期以来，瑞安市对政府投资项目的管理呈现出分散化、临时性、自营性的基本特征，包括工程指挥部和基建办等模式。这些模式在特定的历史阶段，对促进全市经济社会发展发挥了重要作用。但是随着经济、社会的飞速发展，这种计划经济条件下形成的管理模式的弊端也日显突出，特别是这些临时筹组的基建班子，存在人员专业水平偏低、工作不够规范等问题，造成社会资源浪费严重等问题，已越来越不适应市场经济的发展。
为了提高建设领域专业化管理水平、充分整合有限的资源，有效的控制政府投资，遏制腐败，按照政府投资项目“投资、建设、管理、使用”分开和专业化管理的改革思路，瑞安市人民政府经过充分酝酿，于2003年9月3日在浙江省率先成立首家政府集中代建机构：瑞安市建管中心，实行政府投资工程集中建设管理。单位性质为全额拨款的非赢利事业法人，核定编制25人，内设综合科、技术科、投资科、工程科等4个科室。其职能是政府投资项目的综合管理部门，代表市人民政府负责政府投资项目的规划和计划编制、组织实施、协调和监督等综合管理工作，并行使政府投资项目业主职能。
1、运行模式
(1) 管理过程
市建管中心对进入中心管理的工程实施全过程管理，包括从项目立项-规划方案设计-可行性研究-初步设计-施工图设计-工程招投标-工程实施-工程竣工验收-工程结算（审计）-交付使用-工程保修-工程决算-工程复查总结等，实施“交钥匙”工程。凡属政府投资项目都全部纳入审计机关的监督范围，重大项目试行审计特派员制度。工程财务统一进入市财政局会计核算中心，实行会计核算和监督。
图 市建管中心工作流程
(2) 运作方式
市建管中心下设四个科室，实行分工协作、各负其责，互相监督机制。综合科负责总体协调，文秘、人事、宣传、统计、财务、后勤保障和工程档案等事务管理工作。技术科负责建管中心的技术管理工作；工程前期策划控制；组织施工图审查、工程技术指导、设计变更审核、新标准新技术推广应用及技术监控工作。投资科负责工程的“三算”审查和投资计划管理工作；监督工程招投标工作及招投标标底审查；工程合同签订与管理、工程款的支付审查、竣工结算审核等工作；工程管理科负责现场施工及监理管理；工程量的签证和审核；对工程质量、进度进行督查；主持竣工验收和协助办理竣工结算。市纪委、监察局派驻的纪检监察室，其主要职能是协助建管中心加强党风廉政建设，做好建管中心工作人员的廉政勤政工作。
(3) 资金财政集中支付机制
市建管中心建设管理工程财务统一进入市会计核算中心，实行会计核算和监督，以规范财务会计行为。在政府投资项目建设过程中，建管中心现场代表对施工单位的月报表、监理单位的工程款支付单进行复核，确认无误后报科室负责人；工程管理科对当月各项工程进度款审核；投资管理科审核汇总各项目工程进度、计划付款金额；最后由综合科填写月基本建设拨款申请书，向市会计核算中心申请拨款；财政部门根据项目的形象进度、合同、结算结果及资金情况，与施工单位直接结算，将款项支付给施工单位。
(4) 实行全方位、全过程招标制
政府投资项目实行百分之百招标，勘察、设计、监理、施工、材料设备各个环节均在有形建筑市场面向全社会公开招标，通过互联网和当地主流媒体向社会公布招标准入条件、投资规模、工程进展和资金拨付等信息，严格执行相关招投标规定。
(5) 规范统一建设项目委托审计程序
凡属政府投资项目都应按照规定，全部纳入审计机关的监督范围，建立审计特派员制度，由审计部门派专人定期参加工程例会，接受审计部门对工程项目全程监督。
(6) 强化廉政建设
建立了工程建设管理的十项制度，规范工作行为。实行过错责任追究制度，结合工作岗位职责，从任务完成情况、工作作风、领导责任、施工图审核、发文审核、支付工程款审核、工程签证变更、违规行为等八个方面对工作人员的一般过错和严重过错进行了界定。制定廉政“八不准”的规定，市政府与中心负责人、中心负责人与科室负责人、科室负责人与办事员等层层签订廉政责任书。另外，市纪委监察局在市建管中心派驻纪检监察室，以加强内部的监督和管理。
2、政府集中代建模式优缺点
(1) 主要优点
一是加强了政府投资项目建设力量和管理力量。相对于指挥部和基建办，市建管中心技术人才和管理力量相对较强。由于市建管中心是政府常设机构，机构和人员相对稳定，有利于落实“质量终身制”责任，并可以形成信息数据库，实现技术、资源、信息共享，提高管理效率。机构的常设性避免了指挥部模式的竣工后“扫尾难”问题。
二是实现了政府投资项目的专业建设和专业管理。实际运行中，市建管中心在加快工程进度，缩短建设周期，保证工程质量，打造优质工程，控制工程投资，发挥投资效益等领域显示了其优势所在。
三是提高了政府投资项目经济效益和社会效益。根据审计调查报告，指挥部和市建管中心的建管费用占完成投资额平均比例分别为2.94%和1.06%；工资性支出占完成投资额平均比例分别为1.13%和0.54%；人均年完成投资额平均值分别为181.96万元和355.56万元。
四是有利于切实加强政府投资项目的监管。以往计划、财政、监察、审计等部门要面对众多的建设单位，各建设单位的管理能力、水平、方式千差万别，政府有关职能部门资源有限，监管往往难以到位。现政府有关职能部门可以把精力集中在监管市建管中心这一个建设单位身上，大大提高了监管效率和质量。
(2) 存在主要问题
市建管中心模式虽然有效避免了工程指挥部和基建办模式在机构临时性、技术力量不足性、管理不规范性等方面的弊端，但实际运作以来，也存在一些矛盾和问题，已经影响到项目管理过程，主要包括：
1、管理力量与日益增加的项目数量之间的矛盾。随着瑞安市经济社会的快速发展，政府投资项目数量快速增长，管理人员一般一人需管5-6个项目，出现现场工程管理疏漏、影响工程质量和安全控制等问题。
2、技术和管理人才的内部激励问题。市建管中心全部人员中，技术骨干力量毕竟只是少数，由于全额事业单位的机构性质，中心技术人员缺乏市场化项目管理公司的有效激励，存在“干多干少一个样”的情况。内部激励机制的缺乏也不同程度影响到项目管理效率和质量。
3、工程建设费用支付机制不顺。工程建设费用支付程序繁琐，现工程基建账户平时为零余额，每一笔费用的支出均需经过一个较长的流程才能得以支付，严重制约了工程进度。
个人简介
作者简介：郑鹏（1979-），男，浙江瑞安人，瑞安市重点办副主任，工程师，主要从事工程项目的管理。
注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。
关键词：政府投资项目; 代建制; 管理模式
Abstract: the government investment project is to achieve the government's economic function means one, in China's national economic and social development plays an important role. But along with the development of the reform of the investment system, must further transform government management of the construction project function, at the same time in government investment project management organization reconstruction, management way rebuilding more reform. The agent as a new project management model were introduced in China the government investment project areas. This paper focus on the construction of ruian city government practice are introduced, and the agent of management model in the actual application fields and the advantages and disadvantages of some discussions, with counterparts to communication and help.
Keywords: the government investment projects; The agent; Management mode
中圖分类号：D625文献标识码：A 文章编号：
长期以来，瑞安市对政府投资项目的管理呈现出分散化、临时性、自营性的基本特征，包括工程指挥部和基建办等模式。这些模式在特定的历史阶段，对促进全市经济社会发展发挥了重要作用。但是随着经济、社会的飞速发展，这种计划经济条件下形成的管理模式的弊端也日显突出，特别是这些临时筹组的基建班子，存在人员专业水平偏低、工作不够规范等问题，造成社会资源浪费严重等问题，已越来越不适应市场经济的发展。
为了提高建设领域专业化管理水平、充分整合有限的资源，有效的控制政府投资，遏制腐败，按照政府投资项目“投资、建设、管理、使用”分开和专业化管理的改革思路，瑞安市人民政府经过充分酝酿，于2003年9月3日在浙江省率先成立首家政府集中代建机构：瑞安市建管中心，实行政府投资工程集中建设管理。单位性质为全额拨款的非赢利事业法人，核定编制25人，内设综合科、技术科、投资科、工程科等4个科室。其职能是政府投资项目的综合管理部门，代表市人民政府负责政府投资项目的规划和计划编制、组织实施、协调和监督等综合管理工作，并行使政府投资项目业主职能。
1、运行模式
(1) 管理过程
市建管中心对进入中心管理的工程实施全过程管理，包括从项目立项-规划方案设计-可行性研究-初步设计-施工图设计-工程招投标-工程实施-工程竣工验收-工程结算（审计）-交付使用-工程保修-工程决算-工程复查总结等，实施“交钥匙”工程。凡属政府投资项目都全部纳入审计机关的监督范围，重大项目试行审计特派员制度。工程财务统一进入市财政局会计核算中心，实行会计核算和监督。
图 市建管中心工作流程
(2) 运作方式
市建管中心下设四个科室，实行分工协作、各负其责，互相监督机制。综合科负责总体协调，文秘、人事、宣传、统计、财务、后勤保障和工程档案等事务管理工作。技术科负责建管中心的技术管理工作；工程前期策划控制；组织施工图审查、工程技术指导、设计变更审核、新标准新技术推广应用及技术监控工作。投资科负责工程的“三算”审查和投资计划管理工作；监督工程招投标工作及招投标标底审查；工程合同签订与管理、工程款的支付审查、竣工结算审核等工作；工程管理科负责现场施工及监理管理；工程量的签证和审核；对工程质量、进度进行督查；主持竣工验收和协助办理竣工结算。市纪委、监察局派驻的纪检监察室，其主要职能是协助建管中心加强党风廉政建设，做好建管中心工作人员的廉政勤政工作。
(3) 资金财政集中支付机制
市建管中心建设管理工程财务统一进入市会计核算中心，实行会计核算和监督，以规范财务会计行为。在政府投资项目建设过程中，建管中心现场代表对施工单位的月报表、监理单位的工程款支付单进行复核，确认无误后报科室负责人；工程管理科对当月各项工程进度款审核；投资管理科审核汇总各项目工程进度、计划付款金额；最后由综合科填写月基本建设拨款申请书，向市会计核算中心申请拨款；财政部门根据项目的形象进度、合同、结算结果及资金情况，与施工单位直接结算，将款项支付给施工单位。
(4) 实行全方位、全过程招标制
政府投资项目实行百分之百招标，勘察、设计、监理、施工、材料设备各个环节均在有形建筑市场面向全社会公开招标，通过互联网和当地主流媒体向社会公布招标准入条件、投资规模、工程进展和资金拨付等信息，严格执行相关招投标规定。
(5) 规范统一建设项目委托审计程序
凡属政府投资项目都应按照规定，全部纳入审计机关的监督范围，建立审计特派员制度，由审计部门派专人定期参加工程例会，接受审计部门对工程项目全程监督。
(6) 强化廉政建设
建立了工程建设管理的十项制度，规范工作行为。实行过错责任追究制度，结合工作岗位职责，从任务完成情况、工作作风、领导责任、施工图审核、发文审核、支付工程款审核、工程签证变更、违规行为等八个方面对工作人员的一般过错和严重过错进行了界定。制定廉政“八不准”的规定，市政府与中心负责人、中心负责人与科室负责人、科室负责人与办事员等层层签订廉政责任书。另外，市纪委监察局在市建管中心派驻纪检监察室，以加强内部的监督和管理。
2、政府集中代建模式优缺点
(1) 主要优点
一是加强了政府投资项目建设力量和管理力量。相对于指挥部和基建办，市建管中心技术人才和管理力量相对较强。由于市建管中心是政府常设机构，机构和人员相对稳定，有利于落实“质量终身制”责任，并可以形成信息数据库，实现技术、资源、信息共享，提高管理效率。机构的常设性避免了指挥部模式的竣工后“扫尾难”问题。
二是实现了政府投资项目的专业建设和专业管理。实际运行中，市建管中心在加快工程进度，缩短建设周期，保证工程质量，打造优质工程，控制工程投资，发挥投资效益等领域显示了其优势所在。
三是提高了政府投资项目经济效益和社会效益。根据审计调查报告，指挥部和市建管中心的建管费用占完成投资额平均比例分别为2.94%和1.06%；工资性支出占完成投资额平均比例分别为1.13%和0.54%；人均年完成投资额平均值分别为181.96万元和355.56万元。
四是有利于切实加强政府投资项目的监管。以往计划、财政、监察、审计等部门要面对众多的建设单位，各建设单位的管理能力、水平、方式千差万别，政府有关职能部门资源有限，监管往往难以到位。现政府有关职能部门可以把精力集中在监管市建管中心这一个建设单位身上，大大提高了监管效率和质量。
(2) 存在主要问题
市建管中心模式虽然有效避免了工程指挥部和基建办模式在机构临时性、技术力量不足性、管理不规范性等方面的弊端，但实际运作以来，也存在一些矛盾和问题，已经影响到项目管理过程，主要包括：
1、管理力量与日益增加的项目数量之间的矛盾。随着瑞安市经济社会的快速发展，政府投资项目数量快速增长，管理人员一般一人需管5-6个项目，出现现场工程管理疏漏、影响工程质量和安全控制等问题。
2、技术和管理人才的内部激励问题。市建管中心全部人员中，技术骨干力量毕竟只是少数，由于全额事业单位的机构性质，中心技术人员缺乏市场化项目管理公司的有效激励，存在“干多干少一个样”的情况。内部激励机制的缺乏也不同程度影响到项目管理效率和质量。
3、工程建设费用支付机制不顺。工程建设费用支付程序繁琐，现工程基建账户平时为零余额，每一笔费用的支出均需经过一个较长的流程才能得以支付，严重制约了工程进度。
个人简介
作者简介：郑鹏（1979-），男，浙江瑞安人，瑞安市重点办副主任，工程师，主要从事工程项目的管理。
注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。