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摘要：当前，县域农村学前教育面临财政投入不足、管理机制不健全、督导评估不到位等问题，这需要逐步完善县域农村学前教育管理机制，建立农村学前教育财政投入体系，制订农村幼儿园督导评估指标体系，确保政策法规的执行效果。
关键词：农村学前教育；管理体制
完善县域农村学前管理体制，实质是加大县级政府管理农村学前教育的责任。县级管理在地域上的便利性，有利于县域内学前教育的城乡公平，提高经费的利用率，促成有限经费的合理流动，特别是向弱势群体（如向农村儿童）倾斜，以维护县域内资源、财政投入的相对公平，确保县域内学前教育的均衡发展[1]。
为了深入了解湖南省农村学前教育发展的现状，本课题以2014年湖南省89个县人均GDP排名为基础，综合考虑县域的经济发展水平、地域情况、学前教育发展现状等，采用分层抽样法，选择在全省经济发展水平排名中处于上、中、下三个层次的6个县作为样本县，访谈县教育局学前教育相关负责人、县财政局学前教育财政投入负责人等政府工作人员，获取相关数据并进行分析。
一、当前县域农村学前教育管理体制的突出问题
县域农村学前教育在实践过程中面临着县级财政经费不足、管理制度跟不上、缺少正式管理队伍等问题。这些问题的存在一定程度上制约了县域学前教育的管理水平，阻碍了农村学前教育的发展。
1.农村学前教育财政投入严重不足
县域内统筹发展，是以一定的财政投入为基础对全县学前教育统筹规划。由于学前教育目前还不属于义务教育范畴，国家和地方政府对农村学前教育的投入不够，特别是湖南省的一些农村地区，学前教育经费缺口相当大。调研发现，2013-2015年，样本县有的乡镇，连续2年财政投入均为0。县域内学前教育财政投入结构不合理，一是县城所在乡镇与其他乡镇财政投入不合理，二是幼儿园软件、硬件资源财政投入不合理。同时，民办幼儿园是农村学前教育机构的主体，但是，县域内发展学前教育专项资金用于支持民办幼儿园的金额非常有限，家长缴费几乎是农村民办幼儿园运转经费的唯一来源。
2.农村学前教育管理机制不健全
调研发现，针对县域内的学前儿童教育工作，虽然各样本县都安排了学前教育发展管理机构负责县域内学前儿童教育工作。但是，在实际工作中，县学前教育管理机构对县教育局举办的幼儿园和乡镇中心幼儿园管理和指导较多。对于大多数农村学前教育工作没有专人管理，没有专职教研队伍，乡镇、村组对学前教育少有过问，整个农村学前教育事业呈虚化管理状态[2]，仅停留于了解幼儿园数量、有无办园许可证等相关的数据资料，对于幼儿教师资格审查、培训以及幼儿园的管理涉及很少。
3.农村学前教育督导评估亟待加强
2012年9月9日，国务院令第624号发布了《国家教育督导条例》。2013年11月13日，湖南省印发了《湖南省县级人民政府教育工作督导评估方案（2014年-2020年）》；2017年2月，湖南省人民政府教育督导室又发布了《湖南省县级人民政府教育工作督导评估方案（2014年—2020年）（2016年修订版）》，在此基础上，各样本县根据本县的实际情况，制定了评估细则，并组织实施。但是，受限于人力、物力、时间等因素，县级评估多数时候主要通过文字材料、档案资料进行，实地督导评估相对较弱；对于督导中发现的问题，由于涉及到多个部门，整改情况不理想。
二、县域农村学前教育管理体制问题的原因分析
作为准公共产品的农村学前教育，在国家实施第一期和第二期学前教育三年行动计划的社会背景下，为何仍然存在诸多问题，其原因可从以下几方面进行分析。
1.政策设计本身存在漏洞
学前教育三年行动计划实施以来，各级政府对于农村学前教育的发展给予了大力支持，也取得了一定成效。但是，在政策设计层面，还明显存在以下问题：（1）上级政府重视程度不够，领导责任模糊，考核责任不明确：学前教育三年行动计划只是由政府发文，主体是模糊的“有关部门参与的学前教育联席会议制度”，没有明确第一责任人，没有具体的考核指标，在执行效力与覆盖面上明显薄弱；（2）经费投入含糊：关于经费投入，通篇都是含糊的“适当倾斜”、“一定比例”、“合理比例”、“明显提高”，缺乏一定的操作性和执行力。
2.农村学前教育财政投入不足
“巧妇难为无米之炊”，任何政策的执行，都需要投入一定的人力、物力和财力。发展中国家在财政分权过程中面临“垂直失衡”问题，即各级政府的支出责任与其相应的收入来源不一致，各级政府的收入来源普遍不足。在有限的收入来源中，政府会对收入的分配进行“理性选择”，即把投入放到预期收益最高的地方，而对于学前教育这类“迟效”的事业，则会有选择地进行投入[3]，这就导致了农村学前教育财政投入不足、结构不合理。目前，农村幼儿园基本依靠保教费来维持幼儿园运转。
三、完善县域农村学前教育管理体制的策略
发展县域学前教育事业，特别是提高农村学前教育质量，需要从体制上进行改革。
1.完善县域农村学前教育管理机制
农村学前教育县级管理机制的完善，包括管理人员与管理制度两个方面。政府要设立专门的农村学前教育管理机构和人员配备，建议各县成立学前教育办公室，全面协调有关农村学前教育发展的财政、人事、教研等工作，通过各乡镇中心校加强对辖区内公民办幼儿园的指导，通过政策导向作用促进民办幼儿园规范发展。此外，政府要把各部门在规划、投入、监管等各方面的具体责任纳入到年度或季度教育工作考核指标中，从而有效地监督政府责任落实情况[4]。
2.建立农村学前教育财政投入体系
结合湖南省的实际情况，建议建立一个由生均教育经费制度、收费制度、资助制度和乡村教师补助制度等组成的农村学前教育财政投入体系。生均公用经费标准是测算政府财政投入规模的基本单位，应建立一个适宜于我省大部分农村地区的生均公用经费参照标准，使得国家和省财政对农村学前教育投入有据可依。在现有资助制度的基础上，建议政府进一步将困难群众子女入园资助对象扩大为全体在园幼儿，对于特别困难的幼儿制定并实施学前教育免费政策，所需经费在各级学前教育专项经费中列支。逐步扩大学前教育事业编制教师数量；调动非事业编制人员的积极性，增加教师的稳定性。对于长期在农村学前教育机构工作的教师，根据幼儿园所在地的偏远程度，给予一定的乡村教师补助。
3.制定农村幼儿园督导评估指标体系
为切实提高湖南农村学前教育的质量，对农村幼儿园教育质量的监管必不可缺。政府部门应以县为主体，制订并落实农村幼儿园评估指标体系，该体系应涵盖合理的经费使用、必备的玩教具和设施、教师的数量和相应的资质、合理的课程编排、恰当的教材选用等内容。对不符合相关条件和要求的幼儿园设立申请一律不予批准。对于辖区内的幼儿园，教育行政部门应分片建立完整的档案资料，定期派人员实地考察，加强对农村幼儿园的指导，密切关注幼儿园的动态。
参考文献：
[1]嚴仲连，马瑞青.完善“以县为主”的农村学前教育管理体系[J].内蒙古师范大学学报（教育科学版），2015（28）.
[2]张银爱，高丽芳. 發展农村学前教育的策略分析[J].教育理论与实践，2014（35）.
[3]廖莉，袁爱玲.农村学前教育财政投入的困境及其突破[J].教育发展研究，2015（6）.
[4]夏婧，庞丽娟.国际农村学前教育普及与发展的经验及启示[J].教育学报，2014（6）.
本文系2015年湖南省教育科学规划重大委托课题“湖南省农村学前教育发展研究”（编号：XJK015ZDWT002）、2016年湖南省社会科学成果评审委员会课题“城乡流动学前儿童心理健康现状审思及教育策略研究”（编号：XSPYBZCO69）、2015年湖南省教育科学规划课题“基于城乡对比视角的幼儿分类能力发展特点及培养策略研究”（编号：XJK015QJC001）的部分成果。
关键词：农村学前教育；管理体制
完善县域农村学前管理体制，实质是加大县级政府管理农村学前教育的责任。县级管理在地域上的便利性，有利于县域内学前教育的城乡公平，提高经费的利用率，促成有限经费的合理流动，特别是向弱势群体（如向农村儿童）倾斜，以维护县域内资源、财政投入的相对公平，确保县域内学前教育的均衡发展[1]。
为了深入了解湖南省农村学前教育发展的现状，本课题以2014年湖南省89个县人均GDP排名为基础，综合考虑县域的经济发展水平、地域情况、学前教育发展现状等，采用分层抽样法，选择在全省经济发展水平排名中处于上、中、下三个层次的6个县作为样本县，访谈县教育局学前教育相关负责人、县财政局学前教育财政投入负责人等政府工作人员，获取相关数据并进行分析。
一、当前县域农村学前教育管理体制的突出问题
县域农村学前教育在实践过程中面临着县级财政经费不足、管理制度跟不上、缺少正式管理队伍等问题。这些问题的存在一定程度上制约了县域学前教育的管理水平，阻碍了农村学前教育的发展。
1.农村学前教育财政投入严重不足
县域内统筹发展，是以一定的财政投入为基础对全县学前教育统筹规划。由于学前教育目前还不属于义务教育范畴，国家和地方政府对农村学前教育的投入不够，特别是湖南省的一些农村地区，学前教育经费缺口相当大。调研发现，2013-2015年，样本县有的乡镇，连续2年财政投入均为0。县域内学前教育财政投入结构不合理，一是县城所在乡镇与其他乡镇财政投入不合理，二是幼儿园软件、硬件资源财政投入不合理。同时，民办幼儿园是农村学前教育机构的主体，但是，县域内发展学前教育专项资金用于支持民办幼儿园的金额非常有限，家长缴费几乎是农村民办幼儿园运转经费的唯一来源。
2.农村学前教育管理机制不健全
调研发现，针对县域内的学前儿童教育工作，虽然各样本县都安排了学前教育发展管理机构负责县域内学前儿童教育工作。但是，在实际工作中，县学前教育管理机构对县教育局举办的幼儿园和乡镇中心幼儿园管理和指导较多。对于大多数农村学前教育工作没有专人管理，没有专职教研队伍，乡镇、村组对学前教育少有过问，整个农村学前教育事业呈虚化管理状态[2]，仅停留于了解幼儿园数量、有无办园许可证等相关的数据资料，对于幼儿教师资格审查、培训以及幼儿园的管理涉及很少。
3.农村学前教育督导评估亟待加强
2012年9月9日，国务院令第624号发布了《国家教育督导条例》。2013年11月13日，湖南省印发了《湖南省县级人民政府教育工作督导评估方案（2014年-2020年）》；2017年2月，湖南省人民政府教育督导室又发布了《湖南省县级人民政府教育工作督导评估方案（2014年—2020年）（2016年修订版）》，在此基础上，各样本县根据本县的实际情况，制定了评估细则，并组织实施。但是，受限于人力、物力、时间等因素，县级评估多数时候主要通过文字材料、档案资料进行，实地督导评估相对较弱；对于督导中发现的问题，由于涉及到多个部门，整改情况不理想。
二、县域农村学前教育管理体制问题的原因分析
作为准公共产品的农村学前教育，在国家实施第一期和第二期学前教育三年行动计划的社会背景下，为何仍然存在诸多问题，其原因可从以下几方面进行分析。
1.政策设计本身存在漏洞
学前教育三年行动计划实施以来，各级政府对于农村学前教育的发展给予了大力支持，也取得了一定成效。但是，在政策设计层面，还明显存在以下问题：（1）上级政府重视程度不够，领导责任模糊，考核责任不明确：学前教育三年行动计划只是由政府发文，主体是模糊的“有关部门参与的学前教育联席会议制度”，没有明确第一责任人，没有具体的考核指标，在执行效力与覆盖面上明显薄弱；（2）经费投入含糊：关于经费投入，通篇都是含糊的“适当倾斜”、“一定比例”、“合理比例”、“明显提高”，缺乏一定的操作性和执行力。
2.农村学前教育财政投入不足
“巧妇难为无米之炊”，任何政策的执行，都需要投入一定的人力、物力和财力。发展中国家在财政分权过程中面临“垂直失衡”问题，即各级政府的支出责任与其相应的收入来源不一致，各级政府的收入来源普遍不足。在有限的收入来源中，政府会对收入的分配进行“理性选择”，即把投入放到预期收益最高的地方，而对于学前教育这类“迟效”的事业，则会有选择地进行投入[3]，这就导致了农村学前教育财政投入不足、结构不合理。目前，农村幼儿园基本依靠保教费来维持幼儿园运转。
三、完善县域农村学前教育管理体制的策略
发展县域学前教育事业，特别是提高农村学前教育质量，需要从体制上进行改革。
1.完善县域农村学前教育管理机制
农村学前教育县级管理机制的完善，包括管理人员与管理制度两个方面。政府要设立专门的农村学前教育管理机构和人员配备，建议各县成立学前教育办公室，全面协调有关农村学前教育发展的财政、人事、教研等工作，通过各乡镇中心校加强对辖区内公民办幼儿园的指导，通过政策导向作用促进民办幼儿园规范发展。此外，政府要把各部门在规划、投入、监管等各方面的具体责任纳入到年度或季度教育工作考核指标中，从而有效地监督政府责任落实情况[4]。
2.建立农村学前教育财政投入体系
结合湖南省的实际情况，建议建立一个由生均教育经费制度、收费制度、资助制度和乡村教师补助制度等组成的农村学前教育财政投入体系。生均公用经费标准是测算政府财政投入规模的基本单位，应建立一个适宜于我省大部分农村地区的生均公用经费参照标准，使得国家和省财政对农村学前教育投入有据可依。在现有资助制度的基础上，建议政府进一步将困难群众子女入园资助对象扩大为全体在园幼儿，对于特别困难的幼儿制定并实施学前教育免费政策，所需经费在各级学前教育专项经费中列支。逐步扩大学前教育事业编制教师数量；调动非事业编制人员的积极性，增加教师的稳定性。对于长期在农村学前教育机构工作的教师，根据幼儿园所在地的偏远程度，给予一定的乡村教师补助。
3.制定农村幼儿园督导评估指标体系
为切实提高湖南农村学前教育的质量，对农村幼儿园教育质量的监管必不可缺。政府部门应以县为主体，制订并落实农村幼儿园评估指标体系，该体系应涵盖合理的经费使用、必备的玩教具和设施、教师的数量和相应的资质、合理的课程编排、恰当的教材选用等内容。对不符合相关条件和要求的幼儿园设立申请一律不予批准。对于辖区内的幼儿园，教育行政部门应分片建立完整的档案资料，定期派人员实地考察，加强对农村幼儿园的指导，密切关注幼儿园的动态。
参考文献：
[1]嚴仲连，马瑞青.完善“以县为主”的农村学前教育管理体系[J].内蒙古师范大学学报（教育科学版），2015（28）.
[2]张银爱，高丽芳. 發展农村学前教育的策略分析[J].教育理论与实践，2014（35）.
[3]廖莉，袁爱玲.农村学前教育财政投入的困境及其突破[J].教育发展研究，2015（6）.
[4]夏婧，庞丽娟.国际农村学前教育普及与发展的经验及启示[J].教育学报，2014（6）.
本文系2015年湖南省教育科学规划重大委托课题“湖南省农村学前教育发展研究”（编号：XJK015ZDWT002）、2016年湖南省社会科学成果评审委员会课题“城乡流动学前儿童心理健康现状审思及教育策略研究”（编号：XSPYBZCO69）、2015年湖南省教育科学规划课题“基于城乡对比视角的幼儿分类能力发展特点及培养策略研究”（编号：XJK015QJC001）的部分成果。