自1998年之后,随着土地财政的勃兴,地方政府的主要融资通道更多来自于土地。为打破由银行、地方政府和开发商形成的利益共同体,地方债券的发行运应而生。
　　尽管目前国家不允许发行地方债,但某些地区早就有了变相的地方债。有的地方政府绕开政策限制,成立一个国有公司,再以公司的名义进行融资。发行者虽不是地方政府,但公司一旦发生债务危机,一定是政府承担支付责任。
　　另有专家指出,一方面,国家严格执行《预算法》,要求“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”,但另一方面,对于某些地方又“网开一面”,譬如上海的磁悬浮项目、北京的奥运项目以及某些城市的地铁、路桥项目,从严格意义上说其性质都属于地方债。
　　有的放行,有的不放行——尽管放行的能给出一个比较合理的理由,但是这显然让不少地方政府认为不公平,在法律面前不平等。正是这种法律执行层面出现的“偏袒”,助长了本身就防而难防的“暗度陈仓”之路。
　　国家发改委宏观经济研究院的李军杰在受访时分析称,几乎所有地方政府举债都是多头进行。“有的是政府直接运作,有的是通过财政、发改委等部门运作,还有的是通过政府所属的投融资公司运作。”在他看来,一方面不能走正常程序发债,另一方面又曲线多元化举债其可能造成的后果是地方政府承担的各种显性、隐性债务还将急剧膨胀。
　　尽管现行的《预算法》等有关法律中,严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债,但事实上,各级地方政府为满足地方财政需要,运用变通手段,以开征各种基金、增加收费项目和提高收费标准、转移土地出让金、高成本融资、拖欠民工工资等各种方式举债。
　　各级地方政府“正门不通走旁门”的不规范发债或“准债务融资”行为,由于缺乏法律依据,对于今后建立有效的偿还机制和决策责任机制都埋下了隐患,极容易酿成新的债务风险。
　　从总体上看,发债权、税收立法权高度集中于中央,由此带来调控缺乏灵活性、管理体制僵化、经济效率低下等诸多问题,在很大程度上制约了政府职能的发挥。改革高度集中的发债权、税收立法权划分体制势在必行——从长远发展来看,适度下放发债权和税收立法权,确立地方发债权、地方税收立法权十分必要。
　　中国社科院金融所研究员刘煜辉也极力主张开启“地方债”之闸门。他认为,此举是推进我国金融体制改革,建立规范化的地方政府融资渠道,解决包括房地产在内的我国经济难题的关键所在。
　　在刘煜辉看来,允许地方政府发债能直接把责任加到政府身上,地方政府和债权人之间直接形成了一种约束关系,如果债权人是本市民众更好,地方老百姓直接对政府形成一种监督压力,这将促使地方政府更有效使用相关资金,且相关的信息会更透明,也更容易监督地方政府的举债行为。
　　对此,不少专业人士尖锐地指出,在各级政府产权模糊的条件下,在中央政府和地方政府事权难以明晰的情况下,允许地方政府发债,地方政府自然是根据需要盲目发行债券,而不会首先考虑债务偿还和使用效果问题。
　　“地方债券的发行仍需具备一定的条件。首先,是中央和地方相互独立的分权财政体制;其次,是地方政府的监管约束体制。”持反对意见的受访专家认为,“地方政府发债”的一个至关重要的前提是使“预算约束”硬起来。