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摘要：我国农村信用社正进行着深入改革，力求实现法人治理以提高竞争力。然而，因农村信用社存在体制上、产权不清晰等深层次原因，导致在实现法人治理结构中存在严重缺陷，需要全面改革。本文分析了当前我国农村信用社法人治理现状，对存在的问题进行了分析，并提出了完善法人治理结构的对策建议。
关键词：农村信用社；法人治理；对策建议
法人治理结构作为现代企业制度的核心，是金融机构健康发展的重要基础，是提高国有资本运营效率、实现资产保值增值的体制保证。完善农村信用社法人治理结构，能有效解决信用社内部权力的分配和制约问题，是确保农村信用社可持续发展的关键，随着农村信用社改革的深化，其法人治理结构逐步完善，但是要达到明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能的改革目标，其存在的一些现实问题亟待解决。
一、农村信用社法人治理现状
（一）法人治理架构初步建立。农村信用社实行县联社统一法人改革发展以来，农村信用社法人治理架构初步建立，即建立了股东代表大会、理事会、监事会和经营管理层组成的“三会一层”管理制度，形成决策、执行、监督相互制衡的机制。
（二）“三会一层”履职能力增强。一是加强理事会的建设，通过建立提名、薪酬、风险管理、关联交易等专门委员会，以及理事的调研提案制度，不断规范工作制度及操作流程，提高理事参政议政和履职尽责的意识，增强理事会的决策能力和独立性。二是发挥监事会的监督作用。由股东代表大会授权监事会对理事长和理事会成员进行绩效评估，督促理事会定期对经营管理层人员考核评估，实行监事会对重大事项的决定和实施程序进行全程监督制度，真正建立起有效运行的监督约束机制。
（三）经营管理机制逐步完善。一是规范用人机制，建立新员工录用和管理层竞争上岗制度，实现了逢录必考。二是完善薪酬制度，打破平均主义分配制度，建立绩效挂钩、兼顾公平的薪酬体制，以业务完成率、工作质量等作为考核依据，同时结合岗位、地区差距合理确定考核基数，体现效益优先的原则，充分调动员工积极性。三是加强财务管理。随着一级法人的建立，县农村信用社实行了基层社财务费用报账制度，规范财务开支，有效控制了成本。四是强化风险控制。建立健全一系列风险管理制度，开始实施流程化管理，关键业务环节纳入监督体系，初步形成相互监督、相互制约的风险控制机制。
二、当前农村信用社法人治理改革中存在的问题和困难
（一）行业管理体制存在局限，影响农信社自主经营
主要表现为：一是省联社政企不分，职责边界不清。省联社是省政府赋予行业管理职权、企业属性的农信社法人联合体，本身既被界定为企业属性，同时又是省政府的行业管理机构，这种体制造成了省联社既是“运动员”又是“裁判员”的局面，从而制约了省联社职能的有效发挥。二是省联社对 “人财物”高度集权，基层农信社经营运作受到制约。基层农信社是省级联社的股东，按照法人治理结构的基本原理，作为股东的农信社应借助股权，通过建立社员大会、理事会，选举产生省级联社的高级管理人员，但目前的现实却相反，农信社的高级管理人员实质上由省级联社行政任命，导致农信社的法人治理结构呈现“逆向治理”特征。
（二）高度分散的股权结构使得产权不明晰，股东参与农信社管理的积极性不高
按照法人治理结构的基本原理，产权关系明晰和股权适度集中，是建立良好法人治理结构的充分必要条件。在本轮农信社改革中，经过规范老股金和增资扩股，股本金的真实合规性有了较大幅度提高，产权关系明晰程度已较改革前有所改善，但受持股比例的限制，股权适度集中基本未取得实质性进展，股权依然分散。据了解，农村信用社股本结构中，自然人股占总股本的比重达975%；单个自然人最高持股比例为069%。股权过于分散、均衡，股东过于弱小，造成投资人无法负责，民主管理演变成“内部人控制”的状况。
（三）“三会一层”权责不够细化，决策权与经营权界定模糊
各县联社虽然建立了“三會”制度，各自权力和义务在章程和议事规则中已经明确，但都比较原则，运行中存在一定程度上的权限界定不清、权责不够明确的现象。在日常工作中，理事会的引导、定向、决策、监督职责范围太广，难以准确定性划界，理事长“独统朝纲”的格局仍然不可避免。
（四）片面追求经营效益目标，支农功能有所弱化，服务“三农”的改革目标有所偏离
一是立足“三农”观念弱化。农信社发展的各种模式都没有列明具体的支农指标，导致农信社片面追求经营指标，重视高利润的非农项目，而忽略盈利能力较差的支农项目。二是贷款非农化。由于支农贷款存在额度小、工作量大、风险高的特点，农信社发放积极性不高，大量新增贷款投放在非农项目。在贷款大幅增加的情况下，小额农户信用贷款余额逐年下降。三是提供“三农”金融服务与农村经济发展不相适应。支农服务品种单一，不适应目前“三农”发展的需求。农信社的业务品种主要是传统的存贷服务，未能提供更多的理财、代理、代销金融产品，无法满足农民日益增长的理财保值需求。
三、进一步深化农村信用社法人治理改革的政策建议
（一）逐步理顺省联社管理体制，增强基层农信社自主经营活力
1改变集权管理方式，发挥基层农信社的内部治理作用。行业管理的重点是督促基层法人社完善内部控制机制、法人治理机制和经营管理机制，对行业管理的范围、内容、方式应该科学设计、科学论证，凡是属于股东会、理事会、监事会、经理层的权力应放权归位，避免行业管理越位取代法人治理。
2对省联社及其派出机构的职能定位进行适当调整。省联社的职能应该从侧重于“管理”向侧重于“服务”转化，按照基层农信社的意愿提供行业服务。例如：一是搭建电子网络平台，扩大通存通兑和电子结算的范围，增强对基层社的资金调剂和清算、电子化、咨询和培训服务；二是优化信用社的经营环境，加快构建农村信用担保体系、信用登记与征信体系、农村产权交易体系、农业保险体系等重要基础服务体系；三是不侵犯基层社的合法权益，协调辖内地方政府、金融和有关部门的关系，避免多头管理，增强辖内各联社发展的积极性和自主性，维护其合法权。 （二）构建和完善以股东为本的法人治理结构
农村信用社产权制度改革的核心，就是要逐步实现以资本为主要内容的法人治理结构。一是按照权力结构、执行机构、经营机构和监督机构相互分离、相互制衡的原则，保证股东大会、董事会、监事会“三驾马车”独立运行，明确职责权限和相关人员的权利义务，健全议事制度和决策程序，真正形成“资本自聚、资金自筹、经营自主、盈亏自负、风险自担”的机制。二是引进战略投资者，借以弱化内部人控制。引导辖内有经济实力的农业龙头企业、农村种养大户以及私营业主入股，扩充法人股份，参与信用社的管理。不仅可以实现农信社规模扩张和竞争力的提升，而且有助于改善内控制度。三是在坚持当前股份制改造的方向下，调整农信社法人股本结构，实现股权相对集中，使股东真正关心金融企业发展，正确行使股东权利，做到决策、执行和监督互相制衡，建立起真正意义上的法人治理结构。
（三）立足“三农”不放松，强化支农服务机制
1要明确农信社的经营定位，立足“三农”不放松。在制定农信社远景规划时，相关部门要将支农工作作为重要指标列入考核范围，避免出现农信社实力增强但支农力度减弱的局面。同时，省联社在内部考核考核上要有所体现，制定具体的支农考核指标，指导地方农信社积极开展支农工作。
2从政策上给予扶持，提高农信社支农的积极性。一是要完善支农的统计口径，将支农贷款的统计口径标准化，要将其从广义的县域经济涉农口径中独立出来，使人行、监管部门及农信社上级主管部门能掌握农信社的真实支农情况。二是要发挥政策扶持的正向激励作用，要有针对性地对支农贷款进行政府补贴，主要用于对由于天灾形成的支农不良贷款进行补贴，或对支农贷款形成的不良贷款进行二次票据置换，从而提高农信社发放支农贷款的积极性。同时对贷款支农率低于50%的农信社继续实施差别的存款准备金政策，或在公开市場操作上实施惩罚性的措施。三是农信社应将小额农户贷款单列管理，简化贷款程序，提供优惠利率，利用新上线的银行卡系统，开发农信社的“惠农卡”，为农民提供方便、快捷、优惠的服务。
（四）转换农村信用社经营机制
一是强化防范风险的内控机制建设，规范业务流程和岗位责任制，理顺完善监督体系，加强授权（授信）管理，推行问责制，强化内部稽核审计。二是合理配置人力资源，把人才吸纳和培养作为各项工作的重中之重，既要立足现有人才的培养，又要加大人才引进力度，不断提高队伍整体素质，做到人尽其才，才尽其用，从而改善法人治理环境。三是遵循“按劳分配，按绩取酬，正向激励，绩效考评”的原则，大力推进薪酬制度改革，真正建立起决策、管理、监督相互制衡、激励、约束的治理结构和经营机制，促进业务快速发展和经营效益的根本改善。四是强化内部规章制度和工作规范，约束员工的业务操作行为和高管人员的经营管理，不断开拓新业务，提高办公效率，更好地为“三农”服务。
关键词：农村信用社；法人治理；对策建议
法人治理结构作为现代企业制度的核心，是金融机构健康发展的重要基础，是提高国有资本运营效率、实现资产保值增值的体制保证。完善农村信用社法人治理结构，能有效解决信用社内部权力的分配和制约问题，是确保农村信用社可持续发展的关键，随着农村信用社改革的深化，其法人治理结构逐步完善，但是要达到明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能的改革目标，其存在的一些现实问题亟待解决。
一、农村信用社法人治理现状
（一）法人治理架构初步建立。农村信用社实行县联社统一法人改革发展以来，农村信用社法人治理架构初步建立，即建立了股东代表大会、理事会、监事会和经营管理层组成的“三会一层”管理制度，形成决策、执行、监督相互制衡的机制。
（二）“三会一层”履职能力增强。一是加强理事会的建设，通过建立提名、薪酬、风险管理、关联交易等专门委员会，以及理事的调研提案制度，不断规范工作制度及操作流程，提高理事参政议政和履职尽责的意识，增强理事会的决策能力和独立性。二是发挥监事会的监督作用。由股东代表大会授权监事会对理事长和理事会成员进行绩效评估，督促理事会定期对经营管理层人员考核评估，实行监事会对重大事项的决定和实施程序进行全程监督制度，真正建立起有效运行的监督约束机制。
（三）经营管理机制逐步完善。一是规范用人机制，建立新员工录用和管理层竞争上岗制度，实现了逢录必考。二是完善薪酬制度，打破平均主义分配制度，建立绩效挂钩、兼顾公平的薪酬体制，以业务完成率、工作质量等作为考核依据，同时结合岗位、地区差距合理确定考核基数，体现效益优先的原则，充分调动员工积极性。三是加强财务管理。随着一级法人的建立，县农村信用社实行了基层社财务费用报账制度，规范财务开支，有效控制了成本。四是强化风险控制。建立健全一系列风险管理制度，开始实施流程化管理，关键业务环节纳入监督体系，初步形成相互监督、相互制约的风险控制机制。
二、当前农村信用社法人治理改革中存在的问题和困难
（一）行业管理体制存在局限，影响农信社自主经营
主要表现为：一是省联社政企不分，职责边界不清。省联社是省政府赋予行业管理职权、企业属性的农信社法人联合体，本身既被界定为企业属性，同时又是省政府的行业管理机构，这种体制造成了省联社既是“运动员”又是“裁判员”的局面，从而制约了省联社职能的有效发挥。二是省联社对 “人财物”高度集权，基层农信社经营运作受到制约。基层农信社是省级联社的股东，按照法人治理结构的基本原理，作为股东的农信社应借助股权，通过建立社员大会、理事会，选举产生省级联社的高级管理人员，但目前的现实却相反，农信社的高级管理人员实质上由省级联社行政任命，导致农信社的法人治理结构呈现“逆向治理”特征。
（二）高度分散的股权结构使得产权不明晰，股东参与农信社管理的积极性不高
按照法人治理结构的基本原理，产权关系明晰和股权适度集中，是建立良好法人治理结构的充分必要条件。在本轮农信社改革中，经过规范老股金和增资扩股，股本金的真实合规性有了较大幅度提高，产权关系明晰程度已较改革前有所改善，但受持股比例的限制，股权适度集中基本未取得实质性进展，股权依然分散。据了解，农村信用社股本结构中，自然人股占总股本的比重达975%；单个自然人最高持股比例为069%。股权过于分散、均衡，股东过于弱小，造成投资人无法负责，民主管理演变成“内部人控制”的状况。
（三）“三会一层”权责不够细化，决策权与经营权界定模糊
各县联社虽然建立了“三會”制度，各自权力和义务在章程和议事规则中已经明确，但都比较原则，运行中存在一定程度上的权限界定不清、权责不够明确的现象。在日常工作中，理事会的引导、定向、决策、监督职责范围太广，难以准确定性划界，理事长“独统朝纲”的格局仍然不可避免。
（四）片面追求经营效益目标，支农功能有所弱化，服务“三农”的改革目标有所偏离
一是立足“三农”观念弱化。农信社发展的各种模式都没有列明具体的支农指标，导致农信社片面追求经营指标，重视高利润的非农项目，而忽略盈利能力较差的支农项目。二是贷款非农化。由于支农贷款存在额度小、工作量大、风险高的特点，农信社发放积极性不高，大量新增贷款投放在非农项目。在贷款大幅增加的情况下，小额农户信用贷款余额逐年下降。三是提供“三农”金融服务与农村经济发展不相适应。支农服务品种单一，不适应目前“三农”发展的需求。农信社的业务品种主要是传统的存贷服务，未能提供更多的理财、代理、代销金融产品，无法满足农民日益增长的理财保值需求。
三、进一步深化农村信用社法人治理改革的政策建议
（一）逐步理顺省联社管理体制，增强基层农信社自主经营活力
1改变集权管理方式，发挥基层农信社的内部治理作用。行业管理的重点是督促基层法人社完善内部控制机制、法人治理机制和经营管理机制，对行业管理的范围、内容、方式应该科学设计、科学论证，凡是属于股东会、理事会、监事会、经理层的权力应放权归位，避免行业管理越位取代法人治理。
2对省联社及其派出机构的职能定位进行适当调整。省联社的职能应该从侧重于“管理”向侧重于“服务”转化，按照基层农信社的意愿提供行业服务。例如：一是搭建电子网络平台，扩大通存通兑和电子结算的范围，增强对基层社的资金调剂和清算、电子化、咨询和培训服务；二是优化信用社的经营环境，加快构建农村信用担保体系、信用登记与征信体系、农村产权交易体系、农业保险体系等重要基础服务体系；三是不侵犯基层社的合法权益，协调辖内地方政府、金融和有关部门的关系，避免多头管理，增强辖内各联社发展的积极性和自主性，维护其合法权。 （二）构建和完善以股东为本的法人治理结构
农村信用社产权制度改革的核心，就是要逐步实现以资本为主要内容的法人治理结构。一是按照权力结构、执行机构、经营机构和监督机构相互分离、相互制衡的原则，保证股东大会、董事会、监事会“三驾马车”独立运行，明确职责权限和相关人员的权利义务，健全议事制度和决策程序，真正形成“资本自聚、资金自筹、经营自主、盈亏自负、风险自担”的机制。二是引进战略投资者，借以弱化内部人控制。引导辖内有经济实力的农业龙头企业、农村种养大户以及私营业主入股，扩充法人股份，参与信用社的管理。不仅可以实现农信社规模扩张和竞争力的提升，而且有助于改善内控制度。三是在坚持当前股份制改造的方向下，调整农信社法人股本结构，实现股权相对集中，使股东真正关心金融企业发展，正确行使股东权利，做到决策、执行和监督互相制衡，建立起真正意义上的法人治理结构。
（三）立足“三农”不放松，强化支农服务机制
1要明确农信社的经营定位，立足“三农”不放松。在制定农信社远景规划时，相关部门要将支农工作作为重要指标列入考核范围，避免出现农信社实力增强但支农力度减弱的局面。同时，省联社在内部考核考核上要有所体现，制定具体的支农考核指标，指导地方农信社积极开展支农工作。
2从政策上给予扶持，提高农信社支农的积极性。一是要完善支农的统计口径，将支农贷款的统计口径标准化，要将其从广义的县域经济涉农口径中独立出来，使人行、监管部门及农信社上级主管部门能掌握农信社的真实支农情况。二是要发挥政策扶持的正向激励作用，要有针对性地对支农贷款进行政府补贴，主要用于对由于天灾形成的支农不良贷款进行补贴，或对支农贷款形成的不良贷款进行二次票据置换，从而提高农信社发放支农贷款的积极性。同时对贷款支农率低于50%的农信社继续实施差别的存款准备金政策，或在公开市場操作上实施惩罚性的措施。三是农信社应将小额农户贷款单列管理，简化贷款程序，提供优惠利率，利用新上线的银行卡系统，开发农信社的“惠农卡”，为农民提供方便、快捷、优惠的服务。
（四）转换农村信用社经营机制
一是强化防范风险的内控机制建设，规范业务流程和岗位责任制，理顺完善监督体系，加强授权（授信）管理，推行问责制，强化内部稽核审计。二是合理配置人力资源，把人才吸纳和培养作为各项工作的重中之重，既要立足现有人才的培养，又要加大人才引进力度，不断提高队伍整体素质，做到人尽其才，才尽其用，从而改善法人治理环境。三是遵循“按劳分配，按绩取酬，正向激励，绩效考评”的原则，大力推进薪酬制度改革，真正建立起决策、管理、监督相互制衡、激励、约束的治理结构和经营机制，促进业务快速发展和经营效益的根本改善。四是强化内部规章制度和工作规范，约束员工的业务操作行为和高管人员的经营管理，不断开拓新业务，提高办公效率，更好地为“三农”服务。