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从历史来看，青岛利用外资与中国利用外资的发展同步，经历了起步、发展、快速发展、集约发展的历程。1984年，青岛作为14个沿海港口城市之一开始向外资开放，使利用外资开始起步。经历了20世纪80年代中后期至90年代初期的发展阶段，青岛外商投资在20世纪90年代初期进入了快速发展阶段。1992年合同利用外资金额11．0亿美元，实际利用外资金额2.0亿美元，分别比1991年增长633.33％和300％。20世纪90年代中期至今，青岛外商投资进一步发展，除1997～1998年受东南亚金融危机影响有所下降外，保持了连年增长的势头，并于2000年突破10亿美元，伴随2001年中国入世的成功，外商对青岛的直接投资达到了15.8亿美元，而2002年更进一步发展为23．8亿美元。
一、青岛实施引资政策创新的必要性
1．数量扩张型的引资模式带来的问题要求政策创新。
根据数据分析，青岛吸引外资具有明显的数量扩张特征，不论是国外资金来源地，还是外商投资行业都非常集中，导致外商直接投资具有较大的不确定性。同时，片面追求FDI的数量和规模，而忽视FDI的质量问题，这种数量扩张型的引资模式带来了许多问题。其表现在以下方面：
(1)外资来源地集中。青岛的外资来源以亚洲国家和地区为主，七个主要国家和地区保持对青投资的绝对优势(2000年占总投资的85．3％)。近两年来以香港、韩国、日本、台湾等为中心的东亚国家和地区对青岛的投资增加，且保持较高份额，而美洲和欧洲国家对青岛投资则处于下降状态。2001年，韩国、香港、日本三地在当年指标和累计指标上均居于前三名，以当年实际额度为准，三家的资本分别占全部外资的24．9％、9．46％和6．84％，显示其在对青投资中的领先地位。外资来源地相对集中会引起资本结构风险，东南亚金融危机就是例证，危机引起的青岛外商投资下降的幅度很大。
(2)外商投资行业集中。2002年统计资料显示，青岛吸引的外商直接投资主要集中在制造业和房地产业，其中对制造业的投资占绝对性优势，占投资合同总数的75．45％，总金额的74.14％，投资于房地产业和制造业两项的外商直接投资额占总额的83．18％。而在第三产业中的金融保险、科研、综合技术服务所占比重则很小，还不到1％。外资并未投向市经济与社会发展急需的领域，也就难以利用外资实现产业升级和结构调整的目的。随着全球范围内的产业结构调整，利用外资的产业结构也将面临着极大的冲击。
(3)外商投资企业的规模偏小。片面追求数量增长导致三资企业呈趋小化发展。以韩资企业为例，城阳区是韩资企业较集中的区域，该区现有韩资企业555家，其中投资额在100万美元以下的有447家，占韩资企业总数的80．5％。美国企业的平均规模相对大些，但该国企业相对较少，不具代表性。投资规模过小，意味着外资带来的总体效应小，也就与我们利用外资进行重大项目建设等目的相距甚远。
（4)外商投资企业技术档次偏低。青岛外商投资项目多为追逐短期回报的中小型劳动密集型工业，技术层次较低。在外商投资占绝对优势的制造业中，服装、机械制造等占的比重较大，而高科技企业所占比重很小，还不到10％。低技术含量的外资企业虽然可以吸引劳动力就业，但从长期来看，不利于带动当地工业技术开发能力的提高。
2．从国际经验看政策创新的必要性。
从发展中国家的引资经验来看，吸引跨国公司投资的政策都在发生变化。一般经历了三个阶段：第一代引资政策主要是优惠政策。包括各种财政的、金融的优惠措施，比如减税、免税等等。这种政策作为一种量的引资政策很容易被各国所竞相仿效。第二代引资政策是提供一个非常优良的基础设施和便利的商业环境，这是我国目前多数地区招商引资政策采取的主要举措。青岛基本上也处在这一代引资政策阶段。
国际上目前已进入第三代引资政策实施阶段。中国的一些地区也适应了这种变化，但大部分地方政府仍停留在传统的政策选择上。因此，青岛要加大吸引外资力度，政策创新是必不可少的。
3．区域经济的持续发展与跨国公司发展的双赢要求政策创新。
区域经济的持续发展有赖于区域核心竞争力，而外部途径则是培养区域核心竞争力的重要途径。青岛未来发展将以三大特色经济为主导，这三大经济的发展都离不开政策的创新。首先，这三大特色经济注重的是一种产业集聚，以形成产业群为目标，仅靠青岛本地产业和现有的外资是相当不够的，因此，有必要进行政策创新，以整合现有的外资，引进新的外资。其次，三大经济各自的特点和其长期发展暗示政策的创新。如青岛发展港口经济，首先要引进大量的外资特别是跨国公司投资进行重大基础设施项目的建设，这其中外商投资的方式需要创新，如采用BOT方式，引入外资的主体要创新，如重点引进实力雄厚的世界500强企业。另外，港口经济的临港产业很多都是青岛本地与现有外资产业所不包含的，需要引进新的外资产业，这些方面的创新都是原有的引资政策所难以解决的，这就要求进行政策创新。
二、青岛提高FDI质量的政策创新思路
如前所述，青岛要加快吸引外资，提高外商投资的质量，需要在政策方面进行创新。政策创新包括政策指导思想、产业政策、引资制度、引资方式等多方面内容，其具体思路如下：
1．制定符合国家、地方经济和社会发展需要的外国直接投资的产业导向，并在实施中不断调整、创新。青岛目前的产业政策已经比较明确，对引进外资的产业结构有了长远规划。需要注意的是在政策具体实施过程中，掌握灵活性。比如说，对劳动密集型企业，目前已经不是引进的重点，但对于有一定技术含量、能扩大就业的劳动密集型企业可以采取有一定控制的策略进行引进、发展；对不同行业、不同规模的企业实行不同的优惠政策，如以市场(品牌经营权)换技术和资金，以吸引高技术产业和跨国公司的进入等等。
2．对外商投资认真贯彻国民待遇原则，为内外资企业创造平等的竞争环境。中国入世后，公平竞争的环境是我国与国际接轨的重要步骤。这里，公平竞争包含两个方面；一方面，要取消在某些方面对外商的歧视性做法，使外商享有同等的国民待遇；通过制止对外商投资企业乱收费、乱检查、乱摊派、乱罚款，打破地方保护和行业垄断等依法保护外商的合法权益不受侵犯。另一方面，对外资的政策应从过去的以“优惠”为中心向“公平”为中心过渡，逐步弱化甚至取消优惠政策。
3．通过完善法规、政策加快吸引国际知名跨国公司来华投资。制定和完善有关跨国公司来青投资的政策和法规，如强化高新技术产业区位优势，加强知识产权保护等；以国有企业改革为契机，吸引更多的国际知名跨国公司参与其中，提高国有资产运营效率；研究吸引跨国公司来华投资、设立地区总部以及建立国际出口采购中心的有关政策，借鉴国际上购并的经验和做法，结合中国经济体制特点和青岛的具体情况，加紧完善和制定外商以并购方式投资的可操作性政策规定，推动BOT、特许权转让等投资方式的完善，探讨如何利用外资进行企业改革的思路，同时也为跨国公司来青投资创造条件。
4．加强引资配套制度的创新，营造良好的行政环境。政策创新的主体是政府，这就首先要求政府自身进行制度创新。入世以来，青岛引资配套制度进行了相应的调整，市政府实施政府管理体系“五项工程”，开展政府部门创建“四型机关”活动，推动政府职能转变和工作效率的提高。推进“大通关”工程，建设电子口岸，提高口岸通关速度。探索建立全社会的成本控制体系，降低外商的投资成本。加强外商投资综合服务中心、发展环境投诉中心、公务员效能投诉电话的功能作用，坚持外商投资企业政策法规说明会制度，认真办理外商建议和投诉，并对涉及外商投资的7项相关法律、规章进行了清理。通过健全法规体系和实行统一执法，不断优化法制环境，促进社会公平、公正和安定。通过政府的制度创新，树立了高效、务实的服务型政府形象，提高了外商的投资效率，增强了行政环境对外资的吸引力。
5．实施引资方式的创新，加大引资力度。这是政策创新的重点，是吸引外资特别是跨国公司的投资的关键。一方面，加大招商力度，开创多种招商方式。举办恳谈会、海外招商会、鼓励民间投资促进机构开展招商活动；利用现代媒体(如互联网络)、国外咨询联络机构或在国外设立自己的咨询联络机构，加强与国际知名跨国公司的沟通与联系；借助啤酒节、海洋节等节会，按国际惯例真正和招商引资结合起来。另一方面，从参与国际分工出发，整合产业链，为外企的产业配套进行宏观规划。从青岛现状来看，原材料、零部件工业特别需要延伸，这是众多外资企业普遍反映的问题，由原材料工业又引出了物流业的不足，再就是前向关联，如更好的发挥青岛科研优势，建立研发中心等都需要加强。
只有这样，才能真正以完备的配套产业环境吸引跨国公司来青投资，同时通过产业关联和整合，形成产业集聚效应，带动其他产业发展，吸引更多外资以促进区域经济发展。
（作者单位：中国海洋大学经济学院）
编辑/海岩
一、青岛实施引资政策创新的必要性
1．数量扩张型的引资模式带来的问题要求政策创新。
根据数据分析，青岛吸引外资具有明显的数量扩张特征，不论是国外资金来源地，还是外商投资行业都非常集中，导致外商直接投资具有较大的不确定性。同时，片面追求FDI的数量和规模，而忽视FDI的质量问题，这种数量扩张型的引资模式带来了许多问题。其表现在以下方面：
(1)外资来源地集中。青岛的外资来源以亚洲国家和地区为主，七个主要国家和地区保持对青投资的绝对优势(2000年占总投资的85．3％)。近两年来以香港、韩国、日本、台湾等为中心的东亚国家和地区对青岛的投资增加，且保持较高份额，而美洲和欧洲国家对青岛投资则处于下降状态。2001年，韩国、香港、日本三地在当年指标和累计指标上均居于前三名，以当年实际额度为准，三家的资本分别占全部外资的24．9％、9．46％和6．84％，显示其在对青投资中的领先地位。外资来源地相对集中会引起资本结构风险，东南亚金融危机就是例证，危机引起的青岛外商投资下降的幅度很大。
(2)外商投资行业集中。2002年统计资料显示，青岛吸引的外商直接投资主要集中在制造业和房地产业，其中对制造业的投资占绝对性优势，占投资合同总数的75．45％，总金额的74.14％，投资于房地产业和制造业两项的外商直接投资额占总额的83．18％。而在第三产业中的金融保险、科研、综合技术服务所占比重则很小，还不到1％。外资并未投向市经济与社会发展急需的领域，也就难以利用外资实现产业升级和结构调整的目的。随着全球范围内的产业结构调整，利用外资的产业结构也将面临着极大的冲击。
(3)外商投资企业的规模偏小。片面追求数量增长导致三资企业呈趋小化发展。以韩资企业为例，城阳区是韩资企业较集中的区域，该区现有韩资企业555家，其中投资额在100万美元以下的有447家，占韩资企业总数的80．5％。美国企业的平均规模相对大些，但该国企业相对较少，不具代表性。投资规模过小，意味着外资带来的总体效应小，也就与我们利用外资进行重大项目建设等目的相距甚远。
（4)外商投资企业技术档次偏低。青岛外商投资项目多为追逐短期回报的中小型劳动密集型工业，技术层次较低。在外商投资占绝对优势的制造业中，服装、机械制造等占的比重较大，而高科技企业所占比重很小，还不到10％。低技术含量的外资企业虽然可以吸引劳动力就业，但从长期来看，不利于带动当地工业技术开发能力的提高。
2．从国际经验看政策创新的必要性。
从发展中国家的引资经验来看，吸引跨国公司投资的政策都在发生变化。一般经历了三个阶段：第一代引资政策主要是优惠政策。包括各种财政的、金融的优惠措施，比如减税、免税等等。这种政策作为一种量的引资政策很容易被各国所竞相仿效。第二代引资政策是提供一个非常优良的基础设施和便利的商业环境，这是我国目前多数地区招商引资政策采取的主要举措。青岛基本上也处在这一代引资政策阶段。
国际上目前已进入第三代引资政策实施阶段。中国的一些地区也适应了这种变化，但大部分地方政府仍停留在传统的政策选择上。因此，青岛要加大吸引外资力度，政策创新是必不可少的。
3．区域经济的持续发展与跨国公司发展的双赢要求政策创新。
区域经济的持续发展有赖于区域核心竞争力，而外部途径则是培养区域核心竞争力的重要途径。青岛未来发展将以三大特色经济为主导，这三大经济的发展都离不开政策的创新。首先，这三大特色经济注重的是一种产业集聚，以形成产业群为目标，仅靠青岛本地产业和现有的外资是相当不够的，因此，有必要进行政策创新，以整合现有的外资，引进新的外资。其次，三大经济各自的特点和其长期发展暗示政策的创新。如青岛发展港口经济，首先要引进大量的外资特别是跨国公司投资进行重大基础设施项目的建设，这其中外商投资的方式需要创新，如采用BOT方式，引入外资的主体要创新，如重点引进实力雄厚的世界500强企业。另外，港口经济的临港产业很多都是青岛本地与现有外资产业所不包含的，需要引进新的外资产业，这些方面的创新都是原有的引资政策所难以解决的，这就要求进行政策创新。
二、青岛提高FDI质量的政策创新思路
如前所述，青岛要加快吸引外资，提高外商投资的质量，需要在政策方面进行创新。政策创新包括政策指导思想、产业政策、引资制度、引资方式等多方面内容，其具体思路如下：
1．制定符合国家、地方经济和社会发展需要的外国直接投资的产业导向，并在实施中不断调整、创新。青岛目前的产业政策已经比较明确，对引进外资的产业结构有了长远规划。需要注意的是在政策具体实施过程中，掌握灵活性。比如说，对劳动密集型企业，目前已经不是引进的重点，但对于有一定技术含量、能扩大就业的劳动密集型企业可以采取有一定控制的策略进行引进、发展；对不同行业、不同规模的企业实行不同的优惠政策，如以市场(品牌经营权)换技术和资金，以吸引高技术产业和跨国公司的进入等等。
2．对外商投资认真贯彻国民待遇原则，为内外资企业创造平等的竞争环境。中国入世后，公平竞争的环境是我国与国际接轨的重要步骤。这里，公平竞争包含两个方面；一方面，要取消在某些方面对外商的歧视性做法，使外商享有同等的国民待遇；通过制止对外商投资企业乱收费、乱检查、乱摊派、乱罚款，打破地方保护和行业垄断等依法保护外商的合法权益不受侵犯。另一方面，对外资的政策应从过去的以“优惠”为中心向“公平”为中心过渡，逐步弱化甚至取消优惠政策。
3．通过完善法规、政策加快吸引国际知名跨国公司来华投资。制定和完善有关跨国公司来青投资的政策和法规，如强化高新技术产业区位优势，加强知识产权保护等；以国有企业改革为契机，吸引更多的国际知名跨国公司参与其中，提高国有资产运营效率；研究吸引跨国公司来华投资、设立地区总部以及建立国际出口采购中心的有关政策，借鉴国际上购并的经验和做法，结合中国经济体制特点和青岛的具体情况，加紧完善和制定外商以并购方式投资的可操作性政策规定，推动BOT、特许权转让等投资方式的完善，探讨如何利用外资进行企业改革的思路，同时也为跨国公司来青投资创造条件。
4．加强引资配套制度的创新，营造良好的行政环境。政策创新的主体是政府，这就首先要求政府自身进行制度创新。入世以来，青岛引资配套制度进行了相应的调整，市政府实施政府管理体系“五项工程”，开展政府部门创建“四型机关”活动，推动政府职能转变和工作效率的提高。推进“大通关”工程，建设电子口岸，提高口岸通关速度。探索建立全社会的成本控制体系，降低外商的投资成本。加强外商投资综合服务中心、发展环境投诉中心、公务员效能投诉电话的功能作用，坚持外商投资企业政策法规说明会制度，认真办理外商建议和投诉，并对涉及外商投资的7项相关法律、规章进行了清理。通过健全法规体系和实行统一执法，不断优化法制环境，促进社会公平、公正和安定。通过政府的制度创新，树立了高效、务实的服务型政府形象，提高了外商的投资效率，增强了行政环境对外资的吸引力。
5．实施引资方式的创新，加大引资力度。这是政策创新的重点，是吸引外资特别是跨国公司的投资的关键。一方面，加大招商力度，开创多种招商方式。举办恳谈会、海外招商会、鼓励民间投资促进机构开展招商活动；利用现代媒体(如互联网络)、国外咨询联络机构或在国外设立自己的咨询联络机构，加强与国际知名跨国公司的沟通与联系；借助啤酒节、海洋节等节会，按国际惯例真正和招商引资结合起来。另一方面，从参与国际分工出发，整合产业链，为外企的产业配套进行宏观规划。从青岛现状来看，原材料、零部件工业特别需要延伸，这是众多外资企业普遍反映的问题，由原材料工业又引出了物流业的不足，再就是前向关联，如更好的发挥青岛科研优势，建立研发中心等都需要加强。
只有这样，才能真正以完备的配套产业环境吸引跨国公司来青投资，同时通过产业关联和整合，形成产业集聚效应，带动其他产业发展，吸引更多外资以促进区域经济发展。
（作者单位：中国海洋大学经济学院）
编辑/海岩