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【摘要】我国正处于体制转轨和社会转型的攻坚期，迫切需要在认真研究和借鉴西方理论精华的基础上构建中国特色的国家治理理论。应在习近平同志“四个全面”理论整体框架指导下，实现国家治理、政府治理和社会治理的有机统一，以问题为导向实践科学治理、民主治理、依法治理。促进政府角色的转变，建立现代财政制度，推动治理主体能力提升，创新社会治理体制，健全治理体系的落地机制，稳步推进实现中国治理的现代化。
【关键词】国家治理 政府治理 社会治理 治理理论 中国特色
【中图分类号】D61 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2015.24.003
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》，下同）提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。把国家治理现代化提升到了一个前所未有的高度，充分表明了对国家治理的重视。当前，在全面深化改革的时代背景下，改革已经进入攻坚期和深水区，社会结构转变引发的社会风险明显加大，迫切需要完善和优化治理体系，提高治理能力。
中国治理理念的嵌入式发展
转型时期中国治理环境的特殊性——复杂中国的映射。经济发展面临的新问题、新挑战。在经济新常态下，我国经济发展进入由高速增长向中高速增长的换挡期和重视增长质量的结构调整阵痛期。同时，当前我国经济发展中也存在着不平衡、不协调、不可持续问题，突出体现在经济回升动力不足、产能过剩、财政金融风险加剧等方面。①在这些因素的作用下，一方面，市场体系的建设还不完善，市场失灵时有发生，面临着传统产业转型升级和战略性新兴产业培育发展的双重任务；另一当面，随着经济增速下滑，财政收入增速的下降与财政刚性支出之间的矛盾也将日益凸显，如何避免“中等收入陷阱”为今后一个时期经济体制的改革带来了新的挑战。
新型城镇化建设面临的压力和“三农”问题依然严峻。城镇化虽然表现为农村人口转变为城市人口的过程，但在实际推进的过程中，许多地方基层政府盲目推进村镇建设，农民“被上楼”现象普遍。忽视了城镇化的建设不可能一蹴而就，需要政府社会管理、公共服务的稳步跟进。而且目前很多地区出现的“城市病”较为突出，由于人口膨胀导致了交通拥挤、房价高涨、看病难看病贵、上学难、环境污染严重等问题。
基本公共服务均等化的推进进程缓慢，关注重点由数量到质量转变。一方面，不断提高基本公共服务均等化程度依然是政府工作中的重点问题，当前我国的城乡差距、地区差距，很大程度上也与公共资源配置的不均衡相关，城乡二元结构的格局短期内不会得到根本性的改变，公共服务的设施配置与人均享有量在城乡、区域、群体中的供给并不均衡，尤其是城市中的低收入群体、农村中的农业劳动者、农村转移进城人口等这些最需要基本生活保障的弱势群体所享受到的公共服务水平偏低。另一方面，随着经济发展水平的迅速提高，虽然各个领域中许多重要指标的进展达到“国家十二五规划纲要”的预期，但广泛的覆盖率并不能保证公共服务的质量，城乡社区公共服务设施建设尤其薄弱，部分设施人才支撑不足，服务水平偏低，运行效率不高，发展的质量和效益亟待提高。
政府自身改革任务艰巨。经过多轮的机构改革，政府行政体制改革仍未走出精简—膨胀—精简—再膨胀的不良循环，“服务型政府”的转变还不到位，少数地方政府过度追求经济增长、投资增长的发展模式依然存在，在不尽合理的政绩考核机制和决策机制下，部分政府部门热衷于能够凸显短期经济效益的项目，而对那些财政投入较大、短期内不会显现效果的公共服务项目并不积极，但这些项目恰恰是民众需求较高的，由此导致公共服务供给与需求的错位。
从社会管理到社会治理理念的转变——应时代潮流之举。我国的社会转型和改革发展已进入攻坚期和深水区，改革中涉及多重利益关系的调整，以及经济、政治、文化、社会、生态、党的建设等多领域的难题，深化改革必然要涉及到牵动全局的敏感问题和重大问题，如所有制改革特别是深化国有企业改革、财政体制改革、金融体制改革、收入分配体制改革、干部人事制度改革等。②传统的单中心的全能式政府社会管理模式已经无法满足改革实践发展的需要，需要多元治理主体的参与、互动与协商。
党的十八大报告中提出更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，十八届三中全会发布的《决定》中，不仅明确提出了创新社会治理体系，改进社会治理方式的命题，还将国家治理体系与治理能力现代化作为深化改革的总目标。政策语言完成了从社会管理到社会治理的转变，凸显了在社会转型时期，完善优化社会治理对于解决社会问题、提供公共服务等具有重要的意义。
西方治理理论概述——从简单照搬到科学借鉴
西方治理理论的发展历程和主要流派。随着“空心化国家”的出现，政治—行政二分法和官僚制理论在解决公共管理领域难题时饱受质疑。20世纪90年代以来，“治理”一词在西方学术界十分流行。正如学者鲍勃·杰索普（Bob Jessop）所说：“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”。③公共管理学者对治理的兴趣与日俱增，在语言上对治理一词的运用较为偏爱。
治理理论的代表人物之一——罗茨（R . Rhodes）详细列举了六种关于治理的不同定义。这六种定义是：（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。（3）作为新公共管理治理概念的复杂性的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。（5）作为社会—控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。④治理的不同定义反映了对治理理解的不同角度，相应地产生了治理的不同流派。 全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理，既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。⑤该定义的内涵和外延较为宽泛，可以将众多治理子概念囊括其中，涵盖的共性特点是传统意义上由政府履行的职能越来越趋于向市场、社会扩散和转移。根据治理主体的多元化，划分为政府治理、社会治理和公民治理等范畴；根据治理方式的多样化，衍生出多层级治理、多中心治理、合作治理、整体性治理、跨域治理、协同性治理、网络化治理、协商性治理、自主治理、适应性治理等概念；根据治理领域的多层次，划分为全球治理、地方治理、基层治理、社区治理、城市治理和农村治理，以及互联网时代的电子治理等新型治理形态。
公共服务市场化同新公共管理运动密切相关，实际上将治理等同于新公共管理。唐纳德·凯特尔（Donald Kettl，2000）论述了二者之间存在的共性：生产效率、市场化、分权化、政策、问责制，而盖伊·彼得斯（B. Guy Peters）和约翰·皮埃尔（John Pierre，1998）认为虽然新公共管理和治理理论在概念上存在很多交叠，但却是两个不同的、独立的思想框架，例如治理是民主政治意识形态的一个组成部分，是一种政治理论，关注过程，而新公共管理更偏重于思想意识，是一种组织理论，关注结果。⑥治理理论在公共服务供给效率的提高方面与新公共管理的工具理性不谋而合，在多元主体的参与治理中凸显了民主的价值理性。
地方政府的分权化和执行机构的自主化，与行政联合理论密切相关。弗雷德里克森的管理联合理论强调治理是在集权逐渐弱化、区域界限的重要性逐渐下降及普遍存在制度分散化的情况下，行政管理中横向及制度内部纵向的联系。⑦
上述论点集中于政府角色的转变、公共服务供给主体的多元化以及决策过程的多中心，属于政府治理和社会治理的范畴。
西方治理理论在中国的适用性分析。西方治理理论的局限性：模糊性、碎片化和理想化。治理理论的碎片化。由于缺乏普遍一致的概念界定，治理目前在很大程度上被认为是对变革时代经验实践的认知，而不是具有内在一致性的理论体系。⑧治理并没有形成统一的理论体系，呈现出碎片化的形态。而我们正在进行的中国特色社会主义的建设需要系统的理论框架做指导。
治理理论的理想化。一方面，西方的治理理论试图通过各主体的参与和网络化的互动实现政府、市场、社会三种资源配置机制的优越性，但必须认识到上述资源配置机制的弊端也会凸显；另一方面，政府职能的调整需要其他公共组织或个人具有相应的能力，治理效应的发挥依赖于诸多前提条件的满足，并不是所有的国家和地区都具备实施治理的条件，例如公民社会的良好培育与发展，法治契约精神，另外，信息不对称、价值和目标的多元化和冲突性、各主体拥有的资源分布不均等，因此，不可避免的会发生治理失灵的现象。
治理的模糊性。一方面，随着人口流动的增强，辖区之间的界限日益模糊，政治辖区和公共管理之间的联系逐渐减少；另一方面是公共管理领域内各主体之间的界限和责任日益模糊，它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。⑨治理的失败可以理解成是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致。⑩治理理论的模糊性降低理论的可操作性，为制度政策执行偏差留下空间。
著名学者鲍勃·杰索普将治理理论的内在困境概括为四种两难选择，合作与竞争的矛盾，开放与封闭的矛盾，治理性与灵活性的矛盾，责任与效率的矛盾。?这四种矛盾表明治理过程中同样充满着悖论，如何化解这些悖论，就需要实践的不断探索，形成符合自己国情的治理模式。
西方治理理论与中国实践的契合性分析。
第一，中国制度的自主建构。我国正经历了一场循序渐进的经济改革和社会体制转型。在经济方面，已经摆脱了过去高度集权的计划体制，形成了具有中国特色的市场经济体制；在政治方面，政治体制业已告别过去的那种建立在超凡魅力权威之上的、权力高度集中的人格化集权政治体制，向制度化、民主化和法治化的政治体制转型。?当代政治运行过程中的一系列稳定重复的重大现象：集权与放权的交替往复、整顿治理的运动型机制、绵延不断但收效甚微的政治教化活动、举步维艰的政府理性化和法制建设发展、政策执行中的变通和共谋行为。?在经历了全能式的高度集权下的国家治理模式之后，中国的制度改革是一个放权让利、利益调整的过程。社会问题具有鲜明的中国转型特色，不能简单地照搬西方的理论指导我们的实践。
第二，城乡二元结构下的制度困境。二元经济结构下的户籍制度下，附着在户籍身份上的社会福利和公共服务呈现出人为的消费壁垒，虽然在短期来看非常不合理，但是也要看到户籍制度在一定程度上的合理性。因为在中国的城镇化进程中，如果不对大城市人口实施一定控制策略，而是放任不管，那么必然会形成某些发展中国家存在的大规模的贫民窟现象，对社会稳定与发展均会造成不可逆转的消极影响。如何改革现有户籍制度，使之具有更大的弹性，这是中国在社会转型发展中的特殊问题。
第三，多元主体的参与缺乏技术上的可行性。治理的根本精神是契约观念，这种精神深深地蕴藏在西方以平等自由权利为核心的公民文化之中。在个体层面，它要求自由精神、平等观念、责任意识、参与意识和互利互惠的精神。?而在中国，人们的自主性、政治参与性有待进一步提高，传统的清官思想和管制理念依然有一定市场。
公共治理作为国家失效与市场失灵的一种补充机制，是在政府与社会之间相互合作达成共识的一种状态，它要求各个主体性力量的成长与自主，特别是要求公民社会的出现，然而，在当代中国，一个自主的、健全的，与国家形成适度平衡的互动合作的公民社会的完全确立，还尚须时日。?西方发达国家的市民社会比较成熟，存在着大量不受政府控制的非营利组织，这些组织的成员具有独立性，自由平等的意识、维权意识比较强，政治参与的积极性比较高，民众自发地组织起来改善自身状况、寻求基本权利。而在当下的中国，社会组织的发展很大程度上依赖政府，行政化倾向严重，官办色彩浓厚。社会组织在成立注册上还受到诸多不尽合理的限制，发展的空间有待进一步扩展。同时，社会组织资源有限，财力、人力资源的缺乏也限制着社会组织发挥应有的作用。 第四，西方治理理论的精华借鉴。实现国家治理体系和治理能力现代化，不能等同于西方化。治理体系和治理能力并没有一个全世界通用的模式。中国转型升级期肯定需要综合性治理理论。需要政府和社会力量合作。需要借鉴发达国家，尤其是新加坡、韩国等亚洲国家或地区的经验与做法。
总的来看，虽然还未形成比较完整的理论体系，但是治理概念在政府治理层面上已经形成了一定程度的共识，表现为：政府角色的转变，公共服务提供的多中心化，公共决策过程的多主体化，政府组织结构的分权化，强调地方政府管理的自主创新，等等。现在迫切需要的是总结改革开放中的实践，建立中国特色的治理理论，实现自主创新与西方经验借鉴的有机结合，从而实现国家治理体系和治理能力的现代化。在这个方面，已经有一些学者提出了很多有价值的建议，例如周雪光（2012）?指出，运动型治理机制是中国历史上国家治理过程中发展起来的针对官僚体制失败的应对机制。贺雪峰、董磊明（2005）?区分出中国乡村治理的四种类型：原生秩序型、次生秩序型、乡村合谋型和无序型。黄宗智（2008）?提出集权下的简约治理模式，特点是以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政等。
中国特色治理体系构建——实现治国理政的现代化
把握中国国情的特殊性，立足于中国所处的特定历史发展阶段，是构建中国特色理论体系的重要前提。党的十八大指出，“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。在任何情况下都要牢牢把握社会主义初级阶段这个最大国情，推进任何方面的改革发展都要牢牢立足社会主义初级阶段这个最大实际”。?中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国这三者的有机统一是我国政治制度的根本特征，是我国最重要的政情，毫无疑问，我国治理体系建设和治理能力现代化推进都要在这一制度框架内进行。
完善顶层设计，实践“四个全面”战略布局。习近平同志提出“四个全面”的发展战略布局，全面建成小康社会是实现中华民族伟大复兴中国梦的关键一步；全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化；全面依法治国，是全面深化改革的“姊妹篇”，形成“鸟之两翼、车之双轮”；全面从严治党标定路径，锻造社会主义现代化事业更加坚强的领导核心。
改革是社会进步的动力和时代潮流，法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，从严治党是执政党加强自身建设的必然要求。四者不是简单并列关系，而是有机联系、相互贯通的顶层设计。“四个全面”相辅相成、相互促进、相得益彰，是我们党治国理政方略与时俱进的新创造、马克思主义与中国实践相结合的新飞跃。
十八大报告中强调要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。必须继续积极稳妥地推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，这是建设国家和社会治理体系的基础。
以问题为导向的治理逻辑，实现从社会管理到整体性国家治理的转变。根据人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾，整体性治理强调“以问题解决”作为一切活动的逻辑，使得整体性治理必须充分利用包括政府在内的各利益相关者的专有资源和比较优势，自发生成多变的网络治理结构。?
关于实现国家治理体系和治理能力的现代化，习近平总书记进行过系统论述，他指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”
实现全球治理、国家治理、政府治理和社会治理的统一。治理理念内化于国家的内政外交政策中，全球治理和国家治理实际上是政策在国际和国家层面的不同体现。在国际层面，倡导全球治理的“中国路径”，促进国际治理规则的公正合理。习近平同志强调中国将继续同广大发展中国家站在一起，坚定支持增加发展中国家特别是非洲国家在国际治理体系中的代表性和发言权。推动全球治理理念创新发展，发掘中华文化中积极的处世之道和治理理念同当今时代的共鸣点，继续丰富打造人类命运共同体等主张，弘扬共商共建共享的全球治理理念。在全球化的情境中，力求做到融国家治理和政府治理于社会治理之中，逐步实现从国家、政府治理社会，到国家、政府与社会的共同治理，再到国家、政府与社会的相互治理的历史新跨越、新境界。在国内层面，通过“四个全面”战略布局实现国家治理体系和治理能力的现代化，是现阶段国家可持续发展的重要任务，是解决社会转型期间深层次问题的治理之道。通过全球治理和国家治理的相互关联和统一，实现好和维护好中华民族的利益和最广大人民群众的根本利益。
实现科学治理、民主治理和依法治理，加强“法治”和“德治”的结合，弘扬社会主义核心价值观，“富强、民主、文明、和谐”是国家治理层面的价值取向。“自由、平等、公正、法治”是社会治理层面的价值取向。“爱国、敬业、诚信、友善”则是国家治理对公民个体的价值要求。“社会主义核心价值观从上述三个方面为国家治理体系及其现代化起到了定向导航的作用，国家治理的现代化为践行社会主义价值观提供载体。”
建立现代财政制度，健全政府治理体系。在国家治理中，财政发挥着基础和重要支柱的作用。作为经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革的一个交汇点，在全面深化改革的总棋局中，财税体制改革事实上是一个重点工程。建立和完善现代财政制度，实际上也是一个治理构建和完善的工程。科学治理：建立全面规范、公开透明的预算管理制度，全口径预算管理机制加强了财政的规范化；建立跨年度预算平衡机制和权责发生制的综合财务报告制度；公众参与和民主治理：实施预算公开，加强对政府部门的监督；鼓励公民积极参与民主决策，适时推进参与式预算。依法治理：实施税收法定，促进税制结构优化，增强地方政府的财力。分权治理：改革财政管理体制，建立健全事权与支出责任相匹配的制度，明确政府的职能范围，处理好从中央到地方不同层级政府之间的关系。 推动治理主体的能力提升，创新社会治理体制。政府作为最重要的治理主体，要切实履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护等职能，必须不断加强能力建设。从目前来看，建设互联网 时代下的智慧政府，实践电子治理与数字化民主是一个重要任务。在政府规模稳中有降的前提下，必须提高政府工作效率。同时，要把政府的部分职能在治理过程中逐步分散至社会组织，减轻政府负担和压力，同时也是对社会组织发展的一种实际支持。当前，要通过继续深化行政管理体制改革和事业单位分类改革，精简行政审批手续，明确政府各层级、各部门之间的责、权、利划分，提高政府行政管理的效率。同时在政府机构改革过程中充分重视社会组织的培育。中国社会组织的发展需要政府的培育与管理措施，通过政府购买公共服务等形式增强社会组织的能力建设，发挥其在治理过程中特有的优势。
强化政策执行的力度，健全治理体系的落地机制。有针对性地对多样化的治理工具进行选择。政府要针对不同的政策议题（如环境保护、社会治安、社区服务等），结合不同的资源限制、政治压力以及过去经验教训等情况，在工具箱（government tool box）中选择单一或多重组合的有效工具（强制性工具、混合性工具、自愿性工具）。针对治理本身存在的局限性以及治理失灵，探索形成一套有效的治理机制，信任、协商、学习、监督、评估机制，使得治理体系能够落到实处。
注释
徐绍史：《就“经济社会发展与宏观调控”答记者问》，中国网，http：//www.china.com.cn/zhibo/zhuanti/2014lianghui/2014-03/05/content_31652075.htm，2014年3月5日。
赵振华：《改革进入攻坚期深水区 有四大具体表现》，网易新闻，http：//news.163.com/14/1202/06/ACEKN70700014AED.html，2014年12月2日。
[英]鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，《国际社会科学杂志》，1999年第2期。
[美]罗茨：《新治理：没有政府的管理》（The New Governance： Governing without Government），《政治研究》，1996年第154期。
参见全球治理委员会：《我们的全球之家》，牛津大学出版社，1995年，第2～3页。
[美]乔治·弗雷德里克森：《公共管理概论》，于洪等译，上海财经大学出版社，2008年，第196页。
俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》，2002年第1期，第21页。
魏涛：《公共治理理论研究练述》，《资料通讯》，2006年第7期。
徐湘林：《转型危机与国家治理：中国的经验》，《经济社会体制比较》，2010年第5期，第12页。
周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》，2011年第10期，第67页。
聂平平：《公共治理：背景、理念及其理论边界》，《江西行政学院学报》，2005年第4期，第7期。
周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》，2012年第9期，第105～125页。
贺雪峰、董磊明：《中国乡村治理：结构与类型》，《经济社会体制比较》，2005年第3期。
黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》，2008年第2期。
《十八大报告全文》，新华网，http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm，2012年11月19日。
胡象明、唐波勇：《整体性治理：公共管理的新范式》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》，2010年第1期。
《积极有为，推进全球治理体制变革——解读习近平在中共中央政治局第二十七次集体学习时的讲话》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/2015-10/14/c_128318652.htm，2015年10月。
乔耀章：《从治理社会到社会治理的历史新穿越——中国特色社会治理要论：融国家治理政府治理于社会治理之中》，《学术界》，2014年第10期。
高培勇：《论国家治理现代化框架下的财政基础理论建设》，《中国社会科学》，2014年第12期。
孙柏瑛、李卓青：《政策网络治理：公共治理的新途径》，《中国行政管理》，2008年第5期。
责 编∕马冰莹
【关键词】国家治理 政府治理 社会治理 治理理论 中国特色
【中图分类号】D61 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2015.24.003
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》，下同）提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。把国家治理现代化提升到了一个前所未有的高度，充分表明了对国家治理的重视。当前，在全面深化改革的时代背景下，改革已经进入攻坚期和深水区，社会结构转变引发的社会风险明显加大，迫切需要完善和优化治理体系，提高治理能力。
中国治理理念的嵌入式发展
转型时期中国治理环境的特殊性——复杂中国的映射。经济发展面临的新问题、新挑战。在经济新常态下，我国经济发展进入由高速增长向中高速增长的换挡期和重视增长质量的结构调整阵痛期。同时，当前我国经济发展中也存在着不平衡、不协调、不可持续问题，突出体现在经济回升动力不足、产能过剩、财政金融风险加剧等方面。①在这些因素的作用下，一方面，市场体系的建设还不完善，市场失灵时有发生，面临着传统产业转型升级和战略性新兴产业培育发展的双重任务；另一当面，随着经济增速下滑，财政收入增速的下降与财政刚性支出之间的矛盾也将日益凸显，如何避免“中等收入陷阱”为今后一个时期经济体制的改革带来了新的挑战。
新型城镇化建设面临的压力和“三农”问题依然严峻。城镇化虽然表现为农村人口转变为城市人口的过程，但在实际推进的过程中，许多地方基层政府盲目推进村镇建设，农民“被上楼”现象普遍。忽视了城镇化的建设不可能一蹴而就，需要政府社会管理、公共服务的稳步跟进。而且目前很多地区出现的“城市病”较为突出，由于人口膨胀导致了交通拥挤、房价高涨、看病难看病贵、上学难、环境污染严重等问题。
基本公共服务均等化的推进进程缓慢，关注重点由数量到质量转变。一方面，不断提高基本公共服务均等化程度依然是政府工作中的重点问题，当前我国的城乡差距、地区差距，很大程度上也与公共资源配置的不均衡相关，城乡二元结构的格局短期内不会得到根本性的改变，公共服务的设施配置与人均享有量在城乡、区域、群体中的供给并不均衡，尤其是城市中的低收入群体、农村中的农业劳动者、农村转移进城人口等这些最需要基本生活保障的弱势群体所享受到的公共服务水平偏低。另一方面，随着经济发展水平的迅速提高，虽然各个领域中许多重要指标的进展达到“国家十二五规划纲要”的预期，但广泛的覆盖率并不能保证公共服务的质量，城乡社区公共服务设施建设尤其薄弱，部分设施人才支撑不足，服务水平偏低，运行效率不高，发展的质量和效益亟待提高。
政府自身改革任务艰巨。经过多轮的机构改革，政府行政体制改革仍未走出精简—膨胀—精简—再膨胀的不良循环，“服务型政府”的转变还不到位，少数地方政府过度追求经济增长、投资增长的发展模式依然存在，在不尽合理的政绩考核机制和决策机制下，部分政府部门热衷于能够凸显短期经济效益的项目，而对那些财政投入较大、短期内不会显现效果的公共服务项目并不积极，但这些项目恰恰是民众需求较高的，由此导致公共服务供给与需求的错位。
从社会管理到社会治理理念的转变——应时代潮流之举。我国的社会转型和改革发展已进入攻坚期和深水区，改革中涉及多重利益关系的调整，以及经济、政治、文化、社会、生态、党的建设等多领域的难题，深化改革必然要涉及到牵动全局的敏感问题和重大问题，如所有制改革特别是深化国有企业改革、财政体制改革、金融体制改革、收入分配体制改革、干部人事制度改革等。②传统的单中心的全能式政府社会管理模式已经无法满足改革实践发展的需要，需要多元治理主体的参与、互动与协商。
党的十八大报告中提出更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，十八届三中全会发布的《决定》中，不仅明确提出了创新社会治理体系，改进社会治理方式的命题，还将国家治理体系与治理能力现代化作为深化改革的总目标。政策语言完成了从社会管理到社会治理的转变，凸显了在社会转型时期，完善优化社会治理对于解决社会问题、提供公共服务等具有重要的意义。
西方治理理论概述——从简单照搬到科学借鉴
西方治理理论的发展历程和主要流派。随着“空心化国家”的出现，政治—行政二分法和官僚制理论在解决公共管理领域难题时饱受质疑。20世纪90年代以来，“治理”一词在西方学术界十分流行。正如学者鲍勃·杰索普（Bob Jessop）所说：“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”。③公共管理学者对治理的兴趣与日俱增，在语言上对治理一词的运用较为偏爱。
治理理论的代表人物之一——罗茨（R . Rhodes）详细列举了六种关于治理的不同定义。这六种定义是：（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。（3）作为新公共管理治理概念的复杂性的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。（5）作为社会—控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。④治理的不同定义反映了对治理理解的不同角度，相应地产生了治理的不同流派。 全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理，既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。⑤该定义的内涵和外延较为宽泛，可以将众多治理子概念囊括其中，涵盖的共性特点是传统意义上由政府履行的职能越来越趋于向市场、社会扩散和转移。根据治理主体的多元化，划分为政府治理、社会治理和公民治理等范畴；根据治理方式的多样化，衍生出多层级治理、多中心治理、合作治理、整体性治理、跨域治理、协同性治理、网络化治理、协商性治理、自主治理、适应性治理等概念；根据治理领域的多层次，划分为全球治理、地方治理、基层治理、社区治理、城市治理和农村治理，以及互联网时代的电子治理等新型治理形态。
公共服务市场化同新公共管理运动密切相关，实际上将治理等同于新公共管理。唐纳德·凯特尔（Donald Kettl，2000）论述了二者之间存在的共性：生产效率、市场化、分权化、政策、问责制，而盖伊·彼得斯（B. Guy Peters）和约翰·皮埃尔（John Pierre，1998）认为虽然新公共管理和治理理论在概念上存在很多交叠，但却是两个不同的、独立的思想框架，例如治理是民主政治意识形态的一个组成部分，是一种政治理论，关注过程，而新公共管理更偏重于思想意识，是一种组织理论，关注结果。⑥治理理论在公共服务供给效率的提高方面与新公共管理的工具理性不谋而合，在多元主体的参与治理中凸显了民主的价值理性。
地方政府的分权化和执行机构的自主化，与行政联合理论密切相关。弗雷德里克森的管理联合理论强调治理是在集权逐渐弱化、区域界限的重要性逐渐下降及普遍存在制度分散化的情况下，行政管理中横向及制度内部纵向的联系。⑦
上述论点集中于政府角色的转变、公共服务供给主体的多元化以及决策过程的多中心，属于政府治理和社会治理的范畴。
西方治理理论在中国的适用性分析。西方治理理论的局限性：模糊性、碎片化和理想化。治理理论的碎片化。由于缺乏普遍一致的概念界定，治理目前在很大程度上被认为是对变革时代经验实践的认知，而不是具有内在一致性的理论体系。⑧治理并没有形成统一的理论体系，呈现出碎片化的形态。而我们正在进行的中国特色社会主义的建设需要系统的理论框架做指导。
治理理论的理想化。一方面，西方的治理理论试图通过各主体的参与和网络化的互动实现政府、市场、社会三种资源配置机制的优越性，但必须认识到上述资源配置机制的弊端也会凸显；另一方面，政府职能的调整需要其他公共组织或个人具有相应的能力，治理效应的发挥依赖于诸多前提条件的满足，并不是所有的国家和地区都具备实施治理的条件，例如公民社会的良好培育与发展，法治契约精神，另外，信息不对称、价值和目标的多元化和冲突性、各主体拥有的资源分布不均等，因此，不可避免的会发生治理失灵的现象。
治理的模糊性。一方面，随着人口流动的增强，辖区之间的界限日益模糊，政治辖区和公共管理之间的联系逐渐减少；另一方面是公共管理领域内各主体之间的界限和责任日益模糊，它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。⑨治理的失败可以理解成是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致。⑩治理理论的模糊性降低理论的可操作性，为制度政策执行偏差留下空间。
著名学者鲍勃·杰索普将治理理论的内在困境概括为四种两难选择，合作与竞争的矛盾，开放与封闭的矛盾，治理性与灵活性的矛盾，责任与效率的矛盾。?这四种矛盾表明治理过程中同样充满着悖论，如何化解这些悖论，就需要实践的不断探索，形成符合自己国情的治理模式。
西方治理理论与中国实践的契合性分析。
第一，中国制度的自主建构。我国正经历了一场循序渐进的经济改革和社会体制转型。在经济方面，已经摆脱了过去高度集权的计划体制，形成了具有中国特色的市场经济体制；在政治方面，政治体制业已告别过去的那种建立在超凡魅力权威之上的、权力高度集中的人格化集权政治体制，向制度化、民主化和法治化的政治体制转型。?当代政治运行过程中的一系列稳定重复的重大现象：集权与放权的交替往复、整顿治理的运动型机制、绵延不断但收效甚微的政治教化活动、举步维艰的政府理性化和法制建设发展、政策执行中的变通和共谋行为。?在经历了全能式的高度集权下的国家治理模式之后，中国的制度改革是一个放权让利、利益调整的过程。社会问题具有鲜明的中国转型特色，不能简单地照搬西方的理论指导我们的实践。
第二，城乡二元结构下的制度困境。二元经济结构下的户籍制度下，附着在户籍身份上的社会福利和公共服务呈现出人为的消费壁垒，虽然在短期来看非常不合理，但是也要看到户籍制度在一定程度上的合理性。因为在中国的城镇化进程中，如果不对大城市人口实施一定控制策略，而是放任不管，那么必然会形成某些发展中国家存在的大规模的贫民窟现象，对社会稳定与发展均会造成不可逆转的消极影响。如何改革现有户籍制度，使之具有更大的弹性，这是中国在社会转型发展中的特殊问题。
第三，多元主体的参与缺乏技术上的可行性。治理的根本精神是契约观念，这种精神深深地蕴藏在西方以平等自由权利为核心的公民文化之中。在个体层面，它要求自由精神、平等观念、责任意识、参与意识和互利互惠的精神。?而在中国，人们的自主性、政治参与性有待进一步提高，传统的清官思想和管制理念依然有一定市场。
公共治理作为国家失效与市场失灵的一种补充机制，是在政府与社会之间相互合作达成共识的一种状态，它要求各个主体性力量的成长与自主，特别是要求公民社会的出现，然而，在当代中国，一个自主的、健全的，与国家形成适度平衡的互动合作的公民社会的完全确立，还尚须时日。?西方发达国家的市民社会比较成熟，存在着大量不受政府控制的非营利组织，这些组织的成员具有独立性，自由平等的意识、维权意识比较强，政治参与的积极性比较高，民众自发地组织起来改善自身状况、寻求基本权利。而在当下的中国，社会组织的发展很大程度上依赖政府，行政化倾向严重，官办色彩浓厚。社会组织在成立注册上还受到诸多不尽合理的限制，发展的空间有待进一步扩展。同时，社会组织资源有限，财力、人力资源的缺乏也限制着社会组织发挥应有的作用。 第四，西方治理理论的精华借鉴。实现国家治理体系和治理能力现代化，不能等同于西方化。治理体系和治理能力并没有一个全世界通用的模式。中国转型升级期肯定需要综合性治理理论。需要政府和社会力量合作。需要借鉴发达国家，尤其是新加坡、韩国等亚洲国家或地区的经验与做法。
总的来看，虽然还未形成比较完整的理论体系，但是治理概念在政府治理层面上已经形成了一定程度的共识，表现为：政府角色的转变，公共服务提供的多中心化，公共决策过程的多主体化，政府组织结构的分权化，强调地方政府管理的自主创新，等等。现在迫切需要的是总结改革开放中的实践，建立中国特色的治理理论，实现自主创新与西方经验借鉴的有机结合，从而实现国家治理体系和治理能力的现代化。在这个方面，已经有一些学者提出了很多有价值的建议，例如周雪光（2012）?指出，运动型治理机制是中国历史上国家治理过程中发展起来的针对官僚体制失败的应对机制。贺雪峰、董磊明（2005）?区分出中国乡村治理的四种类型：原生秩序型、次生秩序型、乡村合谋型和无序型。黄宗智（2008）?提出集权下的简约治理模式，特点是以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政等。
中国特色治理体系构建——实现治国理政的现代化
把握中国国情的特殊性，立足于中国所处的特定历史发展阶段，是构建中国特色理论体系的重要前提。党的十八大指出，“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。在任何情况下都要牢牢把握社会主义初级阶段这个最大国情，推进任何方面的改革发展都要牢牢立足社会主义初级阶段这个最大实际”。?中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国这三者的有机统一是我国政治制度的根本特征，是我国最重要的政情，毫无疑问，我国治理体系建设和治理能力现代化推进都要在这一制度框架内进行。
完善顶层设计，实践“四个全面”战略布局。习近平同志提出“四个全面”的发展战略布局，全面建成小康社会是实现中华民族伟大复兴中国梦的关键一步；全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化；全面依法治国，是全面深化改革的“姊妹篇”，形成“鸟之两翼、车之双轮”；全面从严治党标定路径，锻造社会主义现代化事业更加坚强的领导核心。
改革是社会进步的动力和时代潮流，法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，从严治党是执政党加强自身建设的必然要求。四者不是简单并列关系，而是有机联系、相互贯通的顶层设计。“四个全面”相辅相成、相互促进、相得益彰，是我们党治国理政方略与时俱进的新创造、马克思主义与中国实践相结合的新飞跃。
十八大报告中强调要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。必须继续积极稳妥地推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，这是建设国家和社会治理体系的基础。
以问题为导向的治理逻辑，实现从社会管理到整体性国家治理的转变。根据人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾，整体性治理强调“以问题解决”作为一切活动的逻辑，使得整体性治理必须充分利用包括政府在内的各利益相关者的专有资源和比较优势，自发生成多变的网络治理结构。?
关于实现国家治理体系和治理能力的现代化，习近平总书记进行过系统论述，他指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”
实现全球治理、国家治理、政府治理和社会治理的统一。治理理念内化于国家的内政外交政策中，全球治理和国家治理实际上是政策在国际和国家层面的不同体现。在国际层面，倡导全球治理的“中国路径”，促进国际治理规则的公正合理。习近平同志强调中国将继续同广大发展中国家站在一起，坚定支持增加发展中国家特别是非洲国家在国际治理体系中的代表性和发言权。推动全球治理理念创新发展，发掘中华文化中积极的处世之道和治理理念同当今时代的共鸣点，继续丰富打造人类命运共同体等主张，弘扬共商共建共享的全球治理理念。在全球化的情境中，力求做到融国家治理和政府治理于社会治理之中，逐步实现从国家、政府治理社会，到国家、政府与社会的共同治理，再到国家、政府与社会的相互治理的历史新跨越、新境界。在国内层面，通过“四个全面”战略布局实现国家治理体系和治理能力的现代化，是现阶段国家可持续发展的重要任务，是解决社会转型期间深层次问题的治理之道。通过全球治理和国家治理的相互关联和统一，实现好和维护好中华民族的利益和最广大人民群众的根本利益。
实现科学治理、民主治理和依法治理，加强“法治”和“德治”的结合，弘扬社会主义核心价值观，“富强、民主、文明、和谐”是国家治理层面的价值取向。“自由、平等、公正、法治”是社会治理层面的价值取向。“爱国、敬业、诚信、友善”则是国家治理对公民个体的价值要求。“社会主义核心价值观从上述三个方面为国家治理体系及其现代化起到了定向导航的作用，国家治理的现代化为践行社会主义价值观提供载体。”
建立现代财政制度，健全政府治理体系。在国家治理中，财政发挥着基础和重要支柱的作用。作为经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革的一个交汇点，在全面深化改革的总棋局中，财税体制改革事实上是一个重点工程。建立和完善现代财政制度，实际上也是一个治理构建和完善的工程。科学治理：建立全面规范、公开透明的预算管理制度，全口径预算管理机制加强了财政的规范化；建立跨年度预算平衡机制和权责发生制的综合财务报告制度；公众参与和民主治理：实施预算公开，加强对政府部门的监督；鼓励公民积极参与民主决策，适时推进参与式预算。依法治理：实施税收法定，促进税制结构优化，增强地方政府的财力。分权治理：改革财政管理体制，建立健全事权与支出责任相匹配的制度，明确政府的职能范围，处理好从中央到地方不同层级政府之间的关系。 推动治理主体的能力提升，创新社会治理体制。政府作为最重要的治理主体，要切实履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护等职能，必须不断加强能力建设。从目前来看，建设互联网 时代下的智慧政府，实践电子治理与数字化民主是一个重要任务。在政府规模稳中有降的前提下，必须提高政府工作效率。同时，要把政府的部分职能在治理过程中逐步分散至社会组织，减轻政府负担和压力，同时也是对社会组织发展的一种实际支持。当前，要通过继续深化行政管理体制改革和事业单位分类改革，精简行政审批手续，明确政府各层级、各部门之间的责、权、利划分，提高政府行政管理的效率。同时在政府机构改革过程中充分重视社会组织的培育。中国社会组织的发展需要政府的培育与管理措施，通过政府购买公共服务等形式增强社会组织的能力建设，发挥其在治理过程中特有的优势。
强化政策执行的力度，健全治理体系的落地机制。有针对性地对多样化的治理工具进行选择。政府要针对不同的政策议题（如环境保护、社会治安、社区服务等），结合不同的资源限制、政治压力以及过去经验教训等情况，在工具箱（government tool box）中选择单一或多重组合的有效工具（强制性工具、混合性工具、自愿性工具）。针对治理本身存在的局限性以及治理失灵，探索形成一套有效的治理机制，信任、协商、学习、监督、评估机制，使得治理体系能够落到实处。
注释
徐绍史：《就“经济社会发展与宏观调控”答记者问》，中国网，http：//www.china.com.cn/zhibo/zhuanti/2014lianghui/2014-03/05/content_31652075.htm，2014年3月5日。
赵振华：《改革进入攻坚期深水区 有四大具体表现》，网易新闻，http：//news.163.com/14/1202/06/ACEKN70700014AED.html，2014年12月2日。
[英]鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，《国际社会科学杂志》，1999年第2期。
[美]罗茨：《新治理：没有政府的管理》（The New Governance： Governing without Government），《政治研究》，1996年第154期。
参见全球治理委员会：《我们的全球之家》，牛津大学出版社，1995年，第2～3页。
[美]乔治·弗雷德里克森：《公共管理概论》，于洪等译，上海财经大学出版社，2008年，第196页。
俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》，2002年第1期，第21页。
魏涛：《公共治理理论研究练述》，《资料通讯》，2006年第7期。
徐湘林：《转型危机与国家治理：中国的经验》，《经济社会体制比较》，2010年第5期，第12页。
周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》，2011年第10期，第67页。
聂平平：《公共治理：背景、理念及其理论边界》，《江西行政学院学报》，2005年第4期，第7期。
周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》，2012年第9期，第105～125页。
贺雪峰、董磊明：《中国乡村治理：结构与类型》，《经济社会体制比较》，2005年第3期。
黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》，2008年第2期。
《十八大报告全文》，新华网，http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm，2012年11月19日。
胡象明、唐波勇：《整体性治理：公共管理的新范式》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》，2010年第1期。
《积极有为，推进全球治理体制变革——解读习近平在中共中央政治局第二十七次集体学习时的讲话》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/2015-10/14/c_128318652.htm，2015年10月。
乔耀章：《从治理社会到社会治理的历史新穿越——中国特色社会治理要论：融国家治理政府治理于社会治理之中》，《学术界》，2014年第10期。
高培勇：《论国家治理现代化框架下的财政基础理论建设》，《中国社会科学》，2014年第12期。
孙柏瑛、李卓青：《政策网络治理：公共治理的新途径》，《中国行政管理》，2008年第5期。
责 编∕马冰莹