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摘 要:清末民初,各种非政府组织积极参与城市公共事务管理,以街区为单位的市民自治组织—苏州市民公社无疑具有代表性的意义。苏州市民公社广泛介入城市公共卫生、公共安全、公共交通、社会保障等公共事务管理,对于推动城市社会的全面演进发挥了重要作用。
关键词:近代;苏州;市民公社;城市;公共管理
公共管理是指以政府为主体的公共组织为解决各种社会公共问题,满足公众的社会需求,实现公共利益,优化配置公共资源,强化对公共事务的社会管理活动<1>。近代以来,各种非政府组织参与公共事务管理活动已成为一种趋势,并显现出巨大的活力,对于城市稳定、健康发展起了重要的作用。本文试以苏州市民公社为个案,对非政府组织参与近代城市公共事务管理特点及意义作一论述,不正之处,敬请指正。
一、苏州市民公社参与城市公共事务管理特点分析
苏州市民公社是对苏州清末民初时期一系列市民公社的合称,据统计这一时期苏州城厢的市民公社先后出现30个,市民公社自其成立之日起,便致力于城市公共事务的管理。与政府对公共事务管理相比,非政府组织在参与城市公共管理方面有着自已特点与优势,这在苏州市民公社参与城市公共管理中也得到了充分的体现。
其一,管理内容的公共性。
公共事务从发生学角度讲,它源于公共需要的产生,是广大市民公共需要的产物。市民公社作为非政府组织,通过对城市公共卫生、公共安全、公共交通等事务的管理,在一定程度上满足了广大市民的公共需要。如苏州郡珠申市民公社为“为桑梓人民谋种种权利幸福,凡关于教育、卫生、慈善、消防、交通、水利、土木工程、劝业及公共营业等,莫不振作精神,有条不紊。”<2>
其二,管理程度的适度性。
市民公社管理公共事务,以公益之事为宗旨,但由于公共事务的复杂性,加之市民公社存在诸如内部成分单一、绅商的阶级内部局限以及资金不足等缺陷,致使其在公共事务管理中只能根据自己的职责范围以及问题的轻重缓急量力而行。市民公社管理公共事务的适度性首先体现在它的章程中,如齐溪市民公社对所列本社所办之事决定“目下择要先办,余容继续办理,”<3>山塘市民公社第六条也规定“前条各款(即道路、卫生、消防及其他公益、公安事宜),以本社财力所及者为限。”<4>市民公社在实际管理活动也体现了适度性这一特点,如桃坞市民公社为解决所辖区域的清洁卫生问题,购买碳酸时先购买三加仑,不敷再添,以避免不必要的浪费。市民公社管理公共事务的这种适度性也是市民公社务实、负责态度的体现。
其三,管理方式的灵活性。
传统政府管理公共事务的体制较为僵化,靠行政力量强制执行,缺乏弹性。而市民公社在组织体制和运作方式上则具有相当大的灵活性,能根据不同情况进行弹性管理,具有很强的预见性和针对性。
市民公社是以街区为单位的组织,密切贴近广大基层市民,因此它能最先察觉公共事务的各种隐患,并通过自身或政府及社会的努力采取有效措施,起到防范于未然的作用。如新阊市民公社因时局紧张,为巩固城防,果断采取得力的预防措施,“先期新阊门暂行关闭,车辆行人仍由阊门进入。并预备堵塞城洞之大批沙袋,雇夫满装黄泥,置诸北新阊路旁,但期预备而不用也。”<5>
不仅如此,每当社会发生公共危机时,市民公社也总是能调动社会各种力量采取针对性措施来解决或缓解危机。如民国九年(1920)暴风骤雨袭击了苏州,致使米价飞涨,人民生计受到严重影响。市民公社立即开展平粜米价的有效行动。金阊、道养等十四市民公社对于平粜认为除“代电省长请命,并分别函请道尹、厅、县转令丰备仓董,从速减价发粜外,一面函请苏州总商会会商米业董事,劝导各大行商,共济时艰,慨认若干石,平价分粜各米店,以资挹注。”<6>金阊市民公社还组织人力前往芜湖、无锡购米<7>。
其四,管理业绩的高效性。
管理学权威彼得.德鲁克指出:非盈利机构在功能上代替政府解决了许多社会问题,同时非盈利机构的效能是政府的两倍。<8>这在苏州市民公社对公共事务管理中也得到了验证。如观前市民公社成立仅仅一年,“凡清道、缮路、通沟,便行人,燃路灯,次第毕举;而由注意者,弭盗防匪,预弥缝于无形。所有从前隐患一扫而空。”<9>而金阊市民公社1916年共付平旱桥8座、修桥3座、修理2处街道、翻沟79丈、开河沟37丈4尺,修理码头3处,疏浚河道1处,开井1口,新建尿厕12个,修理5处尿厕<10>。市民公社在办事效率方面也获得了民众的一致好评,称其是“苏人办苏事,市政当日有起色”<11>
二、苏州市民公社参与管理城市公共事务的历史意义
以街区为单位的市民公社超越了以血缘关系为纽带的家庭宗族关系,通过近代民主原则管理城市公共事务,在苏州乃至中国近代城市管理史上书写了光辉的一页,其意义主要表现在以下几个方面:
其一,弥补了政府公共管理职能的缺失,促进了近代苏州城市公共环境的改善。
市民公社进入公共管理领域,打破了政府对于公共事务一统天下的局面,有效地弥补了政府由于种种原因无法履行的公共服务职能。如观前、渡僧桥四隅等市民公社设立的消防部就早于政府的消防机构,从而弥补了政府在这方面的管理空白。事实上,苏州市民公社参与公共管理的范围相当广泛,除了修建桥梁、修路浚河、安装路灯、卫生防疫、管理消防等诸多内容外,还将管理触角延伸到社会教育等方面。所有这些,对于近代苏州城市公共环境的改善、人民的安居乐业起了无疑起了重要的推动作用。
其二,缓解了因公共环境恶化所导致的各种社会矛盾,并有效地推动了政府管理公共事务方式的改善。
市民公社通过调解、协商、参与等方式在政府与社会之间进行对话,充当了政府与社会的“调节器”。当社会冲突发生时,市民公社通过及时参与或担当“调解人”的角色有效地化解了矛盾。而市民公社在管理公共事务的过程中遇到一些自身难以解决的公共问题时,也会及时上达政府并提出自已的解决之道,“市民公社有维持地方之责,不敢不尽情陈诉”<12>。事实上,市民公社通过督促政府、协助政府管理等方式也促使政府不得不考虑到广大市民的利益要求,从而影响政府公共管理决策的制定和执行。如民国时期正是在市民公社的联合呈请下苏州市政府决定整顿藤轿、勒令花炮店搬迁。
除此而外,市民公社在参与公共事务管理过程中所表现出的灵活高效及有效管理方式也影响着政府管理公共事务方式的改善。1928年秋,也就是市民公社解散数月后,吴县政府就召开采纳民意的行政会议,商讨有关民生问题的事项。政府还通过“记者招待会”的形式发表政府的政策、规划,积极主动的与社会进行沟通。所有这些无疑也是受了此前市民公社对公共事务管理方式的影响。
其三,提高了广大市民的自治能力与道德素质。
中国传统社会奉行君权至上,除了官吏、地方绅士等阶层参与国家政治生活外,广大普通民众长期被排斥于之外,致使民主观念十分淡漠,缺乏自治经验。苏州市民公社在公共事务的管理中实行自筹经费、民主选举、民主决策,这对培育民众的自治能力无疑是大有益处的。也正是在这种民主自治的社会实践中,市民的民主意识、人格意识、自我管理能力得到很大提高和发展。而苏州城区市民以市民公社为基地实施的自治实践及其成效也推动了附近城乡自治运动的开展。如常熟城内在短时间内就建立14个市民公社,吴江也建立6个市民公社。
此外,由于市民公社是苏州市民基于共同信仰或利益而自愿结成的组织,在对城市公共事务的管理中,社员的平等互惠精神和社会责任感得到进一步培养,人们之间的相互信任和理解得到进一步加深,从而与政府机构及其他团体实现了较高程度的团结,维持了比较良好的关系。市民在这种良好的关系的影响下,道德人格得到发展和完善,道德素质得以培养和提高,有力地促进了市民道德建设,为社会的进一步发展奠定了良好的道德基础。
近代以来,苏州市民公社作为非政府政府组织积极参与苏州城市公共事务管理,并以其灵活高效的管理特点在弥补政府公共事务管理职能的缺失、维护社会秩序稳定以及培育民众自治意识和能力,推动政府管理公共事务方式的改善等方面发挥了重要的作用。当前,我国正处在社会转换时期,随着政府管理体制的改革,管理权限的下放,各种非政府组织在公共事务管理方面也发挥着越来越重要的作用。由于历史原因,我国非政府组织还很不成熟,如何摆正政府与非政府组织关系,促进非政府组织的健康成长乃是一个值得关注和深入研究的问题。
注释:
[1]李金龙、唐皇凤《公共管理学基础》,上海人民出版社,2008年版,第13页.
[2]《苏州郡珠申市民公社试办缘起》,苏州档案馆:《苏州市民公社档案资料选编》(以下简称《选编》),第36页.
[3]《苏州齐溪市民公社简章》,苏州档案馆:《选编》,第62页.
[4]《苏州阊门外山塘市民公社章程》,苏档:《选编》,第56页.
[5]《苏州明报》,1927年8月6日.
[6]《金阊、道养等十四市民公社为物价昂贵民生日艰恳请劝导米商平粜事致苏州总商会会公启》,苏州档案馆:《选编》,第142页.
[7]《金阊市民公社社长洪玉麟等为购办平米受阻恳请函知财长电饬放行事致苏州商务总会总理尤鼎孚函》,苏州档案馆:《选编》,第140页.
[8]王玉明《公共事务管理主体的多元化》,载《江西行政学院学报》2001年第2期.
[9]《渡僧桥市民公社办社缘起》,苏州档案馆:《选编》,第36页.
[10]《金阊市民公社第五届报销册》,苏州档案馆,档案编号:I14-001-0815-008.
[11]《市乡公报》,1922年11月15日,娄江等十三个市民公社请愿改组公巡捐局之呈文.
[12]《苏州各市民公社为请速解决工巡捐局局董改组事致南京督军省长电稿》,苏州档案馆:《选编》,第188页.
关键词:近代;苏州;市民公社;城市;公共管理
公共管理是指以政府为主体的公共组织为解决各种社会公共问题,满足公众的社会需求,实现公共利益,优化配置公共资源,强化对公共事务的社会管理活动<1>。近代以来,各种非政府组织参与公共事务管理活动已成为一种趋势,并显现出巨大的活力,对于城市稳定、健康发展起了重要的作用。本文试以苏州市民公社为个案,对非政府组织参与近代城市公共事务管理特点及意义作一论述,不正之处,敬请指正。
一、苏州市民公社参与城市公共事务管理特点分析
苏州市民公社是对苏州清末民初时期一系列市民公社的合称,据统计这一时期苏州城厢的市民公社先后出现30个,市民公社自其成立之日起,便致力于城市公共事务的管理。与政府对公共事务管理相比,非政府组织在参与城市公共管理方面有着自已特点与优势,这在苏州市民公社参与城市公共管理中也得到了充分的体现。
其一,管理内容的公共性。
公共事务从发生学角度讲,它源于公共需要的产生,是广大市民公共需要的产物。市民公社作为非政府组织,通过对城市公共卫生、公共安全、公共交通等事务的管理,在一定程度上满足了广大市民的公共需要。如苏州郡珠申市民公社为“为桑梓人民谋种种权利幸福,凡关于教育、卫生、慈善、消防、交通、水利、土木工程、劝业及公共营业等,莫不振作精神,有条不紊。”<2>
其二,管理程度的适度性。
市民公社管理公共事务,以公益之事为宗旨,但由于公共事务的复杂性,加之市民公社存在诸如内部成分单一、绅商的阶级内部局限以及资金不足等缺陷,致使其在公共事务管理中只能根据自己的职责范围以及问题的轻重缓急量力而行。市民公社管理公共事务的适度性首先体现在它的章程中,如齐溪市民公社对所列本社所办之事决定“目下择要先办,余容继续办理,”<3>山塘市民公社第六条也规定“前条各款(即道路、卫生、消防及其他公益、公安事宜),以本社财力所及者为限。”<4>市民公社在实际管理活动也体现了适度性这一特点,如桃坞市民公社为解决所辖区域的清洁卫生问题,购买碳酸时先购买三加仑,不敷再添,以避免不必要的浪费。市民公社管理公共事务的这种适度性也是市民公社务实、负责态度的体现。
其三,管理方式的灵活性。
传统政府管理公共事务的体制较为僵化,靠行政力量强制执行,缺乏弹性。而市民公社在组织体制和运作方式上则具有相当大的灵活性,能根据不同情况进行弹性管理,具有很强的预见性和针对性。
市民公社是以街区为单位的组织,密切贴近广大基层市民,因此它能最先察觉公共事务的各种隐患,并通过自身或政府及社会的努力采取有效措施,起到防范于未然的作用。如新阊市民公社因时局紧张,为巩固城防,果断采取得力的预防措施,“先期新阊门暂行关闭,车辆行人仍由阊门进入。并预备堵塞城洞之大批沙袋,雇夫满装黄泥,置诸北新阊路旁,但期预备而不用也。”<5>
不仅如此,每当社会发生公共危机时,市民公社也总是能调动社会各种力量采取针对性措施来解决或缓解危机。如民国九年(1920)暴风骤雨袭击了苏州,致使米价飞涨,人民生计受到严重影响。市民公社立即开展平粜米价的有效行动。金阊、道养等十四市民公社对于平粜认为除“代电省长请命,并分别函请道尹、厅、县转令丰备仓董,从速减价发粜外,一面函请苏州总商会会商米业董事,劝导各大行商,共济时艰,慨认若干石,平价分粜各米店,以资挹注。”<6>金阊市民公社还组织人力前往芜湖、无锡购米<7>。
其四,管理业绩的高效性。
管理学权威彼得.德鲁克指出:非盈利机构在功能上代替政府解决了许多社会问题,同时非盈利机构的效能是政府的两倍。<8>这在苏州市民公社对公共事务管理中也得到了验证。如观前市民公社成立仅仅一年,“凡清道、缮路、通沟,便行人,燃路灯,次第毕举;而由注意者,弭盗防匪,预弥缝于无形。所有从前隐患一扫而空。”<9>而金阊市民公社1916年共付平旱桥8座、修桥3座、修理2处街道、翻沟79丈、开河沟37丈4尺,修理码头3处,疏浚河道1处,开井1口,新建尿厕12个,修理5处尿厕<10>。市民公社在办事效率方面也获得了民众的一致好评,称其是“苏人办苏事,市政当日有起色”<11>
二、苏州市民公社参与管理城市公共事务的历史意义
以街区为单位的市民公社超越了以血缘关系为纽带的家庭宗族关系,通过近代民主原则管理城市公共事务,在苏州乃至中国近代城市管理史上书写了光辉的一页,其意义主要表现在以下几个方面:
其一,弥补了政府公共管理职能的缺失,促进了近代苏州城市公共环境的改善。
市民公社进入公共管理领域,打破了政府对于公共事务一统天下的局面,有效地弥补了政府由于种种原因无法履行的公共服务职能。如观前、渡僧桥四隅等市民公社设立的消防部就早于政府的消防机构,从而弥补了政府在这方面的管理空白。事实上,苏州市民公社参与公共管理的范围相当广泛,除了修建桥梁、修路浚河、安装路灯、卫生防疫、管理消防等诸多内容外,还将管理触角延伸到社会教育等方面。所有这些,对于近代苏州城市公共环境的改善、人民的安居乐业起了无疑起了重要的推动作用。
其二,缓解了因公共环境恶化所导致的各种社会矛盾,并有效地推动了政府管理公共事务方式的改善。
市民公社通过调解、协商、参与等方式在政府与社会之间进行对话,充当了政府与社会的“调节器”。当社会冲突发生时,市民公社通过及时参与或担当“调解人”的角色有效地化解了矛盾。而市民公社在管理公共事务的过程中遇到一些自身难以解决的公共问题时,也会及时上达政府并提出自已的解决之道,“市民公社有维持地方之责,不敢不尽情陈诉”<12>。事实上,市民公社通过督促政府、协助政府管理等方式也促使政府不得不考虑到广大市民的利益要求,从而影响政府公共管理决策的制定和执行。如民国时期正是在市民公社的联合呈请下苏州市政府决定整顿藤轿、勒令花炮店搬迁。
除此而外,市民公社在参与公共事务管理过程中所表现出的灵活高效及有效管理方式也影响着政府管理公共事务方式的改善。1928年秋,也就是市民公社解散数月后,吴县政府就召开采纳民意的行政会议,商讨有关民生问题的事项。政府还通过“记者招待会”的形式发表政府的政策、规划,积极主动的与社会进行沟通。所有这些无疑也是受了此前市民公社对公共事务管理方式的影响。
其三,提高了广大市民的自治能力与道德素质。
中国传统社会奉行君权至上,除了官吏、地方绅士等阶层参与国家政治生活外,广大普通民众长期被排斥于之外,致使民主观念十分淡漠,缺乏自治经验。苏州市民公社在公共事务的管理中实行自筹经费、民主选举、民主决策,这对培育民众的自治能力无疑是大有益处的。也正是在这种民主自治的社会实践中,市民的民主意识、人格意识、自我管理能力得到很大提高和发展。而苏州城区市民以市民公社为基地实施的自治实践及其成效也推动了附近城乡自治运动的开展。如常熟城内在短时间内就建立14个市民公社,吴江也建立6个市民公社。
此外,由于市民公社是苏州市民基于共同信仰或利益而自愿结成的组织,在对城市公共事务的管理中,社员的平等互惠精神和社会责任感得到进一步培养,人们之间的相互信任和理解得到进一步加深,从而与政府机构及其他团体实现了较高程度的团结,维持了比较良好的关系。市民在这种良好的关系的影响下,道德人格得到发展和完善,道德素质得以培养和提高,有力地促进了市民道德建设,为社会的进一步发展奠定了良好的道德基础。
近代以来,苏州市民公社作为非政府政府组织积极参与苏州城市公共事务管理,并以其灵活高效的管理特点在弥补政府公共事务管理职能的缺失、维护社会秩序稳定以及培育民众自治意识和能力,推动政府管理公共事务方式的改善等方面发挥了重要的作用。当前,我国正处在社会转换时期,随着政府管理体制的改革,管理权限的下放,各种非政府组织在公共事务管理方面也发挥着越来越重要的作用。由于历史原因,我国非政府组织还很不成熟,如何摆正政府与非政府组织关系,促进非政府组织的健康成长乃是一个值得关注和深入研究的问题。
注释:
[1]李金龙、唐皇凤《公共管理学基础》,上海人民出版社,2008年版,第13页.
[2]《苏州郡珠申市民公社试办缘起》,苏州档案馆:《苏州市民公社档案资料选编》(以下简称《选编》),第36页.
[3]《苏州齐溪市民公社简章》,苏州档案馆:《选编》,第62页.
[4]《苏州阊门外山塘市民公社章程》,苏档:《选编》,第56页.
[5]《苏州明报》,1927年8月6日.
[6]《金阊、道养等十四市民公社为物价昂贵民生日艰恳请劝导米商平粜事致苏州总商会会公启》,苏州档案馆:《选编》,第142页.
[7]《金阊市民公社社长洪玉麟等为购办平米受阻恳请函知财长电饬放行事致苏州商务总会总理尤鼎孚函》,苏州档案馆:《选编》,第140页.
[8]王玉明《公共事务管理主体的多元化》,载《江西行政学院学报》2001年第2期.
[9]《渡僧桥市民公社办社缘起》,苏州档案馆:《选编》,第36页.
[10]《金阊市民公社第五届报销册》,苏州档案馆,档案编号:I14-001-0815-008.
[11]《市乡公报》,1922年11月15日,娄江等十三个市民公社请愿改组公巡捐局之呈文.
[12]《苏州各市民公社为请速解决工巡捐局局董改组事致南京督军省长电稿》,苏州档案馆:《选编》,第188页.