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摘要：作为一种在总体上并不成功的制度安排，农村人民公社之所以能存在20多年时间，与它在维护农村社会稳定、为工业化建设提供资金、推动农业基本建设、促进农村文化教育事业的发展、提供农村社会保障、普及和提高农业生产技术等方面所发挥出来的制度绩效是密不可分的。但也正是在发挥这些制度功能的同时，最终也导致农村人民公社制度退出历史舞台的必然命运。
关键词：农村人民公社；制度绩效；政治理性
中图分类号：D614 文献标识码：A 文章编号：1008-410X(2010)02-0069-08
实践证明，农村人民公社在总体上算不上是一种成功的制度安排。然而，这一制度不但在短时期内就在全国范围内迅速建立起来，而且还维持了26年之久，但最终又退出了历史舞台，其中的深刻原因究竟是什么?本文拟从制度绩效的角度对此做些深层次的系统探讨。
一、农村稳定的制度支持
对于经济落后的发展中国家，稳定是现代化建设的根本前提。对于中国这样一个农业人口占社会总人口绝大多数的国家来说，农村的稳定又是整个社会稳定的基本前提。对此，历代中共领导集体都有清醒的认识。毛泽东在民主革命胜利后指出：不要忘记革命根据地的老大娘、老大爷。没有千千万万农村老大娘、老大爷的支持，革命要取得胜利是不可想像的。又说：“我国有5亿多农业人口，农民的情况如何，对于我国经济的发展和政权的巩固，关系极大。”邓小平也多次强调，中国是一个农村人口占总人口的80％以上的农业大国，“中国稳定不稳定首先看这80％稳定不稳定”。
认识到了农村稳定的重要性是可贵的，但更为关键的是如何找到一条稳定农村的成功之路。在一个很长的时间内，毛泽东提出了解决农民土地问题、大力发展农业生产力、不断调整工农关系、力争逐步增加农民收入等实现农村稳定的政策思想。早在民主革命时期，毛泽东就指出：“谁赢得了农民，谁就会赢得中国，谁解决土地问题，谁就会赢得农民。”又说：“中国一切政党的政策及其实践在中国人民中所表现的作用的好坏、大小，归根到底，看它对于中国人民的生产力的发展是否有帮助及其帮助之大小，看它是束缚生产力的，还是解放生产力的。”建国后，他进一步明确指出：“社会主义革命的目的是解放生产力。”他又反复强调发展合作社“最后的结果是要多产粮食、棉花、甘蔗、蔬菜等等。不能多打粮食，是没有出路的，于国于民都不利。”“农业生产合作社，在生产上，必须比较单干户和互助组增加农作物的产量。”
但在宏观上经济短缺、许多地方连温饱问题都难以快速解决的情况下，毛泽东等人逐渐将注意的焦点放到把农民组织起来上，从而为稳定社会、巩固政权寻求制度支持。这种方法的提出与实施收到了一石二鸟的效果。一方面政府能够成功地运用长期累积起来的政治资源，通过制度设置轻而易举地实现控制农民、稳定农村的目的，而不再是和单个小农直接打交道，从而或多或少地减少和隐蔽了客观存在的政府与个体小农之间的大量矛盾。在这种隐蔽的状态下，个体农民即使感到了他与政府之间存在的冲突与矛盾，也会把指责的对象本能地放在基层组织身上。改革开放之初的大量农村调查普遍表明，在农村，基层干部最难当。在公社化时期，安徽凤阳县的小岗生产队干部像“走马灯”似地换来换去。全队17个男劳力，有15人先后当过队长、副队长，18户人家户户都当过干部。“算盘响，换队长”成了规律。这些生产队干部的频繁撤换从表面上看是彼此拆台的结果，但从更深的层面上反映了干群矛盾的日趋尖锐。另一方面，由于过分相信组织起来的巨大威力，各级决策部门习惯性地认为，解决农业生产面临的问题只能靠不断地提高公有化的程度与规模，这也为公社化时期一浪高过一浪的“斗私批修”提供了极好的注脚。人民公社制度得以出台并长期维持与上述思想存在着密切的内在联系。
然而，合乎制定者理性的政策要得到有效的贯彻，在公社化时期所付出的社会成本却十分高昂。问题在于农民的理性与政策制定者的理性存在着尖锐的矛盾。要很好地协调和解决这对矛盾就要支出一定的费用亦即社会成本。
具体来说，这一成本主要包括政治成本和经济成本两个方面。政治成本是指政策制定者的意图与农村社会的现实之间存在着明显的差别，从而影响了农民对政策制定者的信任，导致执政资源的逐渐流失。在公社制度存在的20多年里，不仅没有实现制度供给者当初描绘的共产主义理想目标，社会主义优越性也没有得到发挥，反而扩大了与发达资本主义国家的距离，以致有不少农民对不合实际的宣传说教日趋麻木和反感，对发家致富之类的所谓资本主义倾向“恨不起来”。不仅如此，作为行政体系中的任何一级集体经济组织，多数只是以满足上级要求为主要任务，成了协助权力部门进行社会管理和控制的机构，而不是保护其成员的合法权益，更不是为他们提供参与社会竞争和谋求发展的动力支持和合适机会，致使朴素的农民逐渐并最终丧失了对人民公社制度的信心，也影响了他们对各项政策的认同和依归感，农民对基层政权的离心倾向日趋强烈。
由于政策的失误和宣传的走样导致农民对农村集体经济离心倾向的加剧，于是政策制定者决定加强对农民的控制。措施之一就是加强对集体经济优越性的舆论宣传，并在着重批判农民小生产者的资本主义自发倾向时，不断进行正面灌输和教育。与此同时还大大加强基层政权组织建设，强化个体农民对集体经济组织的依附关系。为此，公社化时期各级干部队伍，不仅人员众多，而且组织机构健全。这些干部尽管是不全脱产，但在分配上却绝不比普通劳动力的收入少，相反却大多是以强劳力的收入为标准。由此大大加重了农民的负担。据统计，公社化时期，不仅公社(与过去的乡相比)的数目大大增加了，到1982年全国有54352个公社，而且每一个公社的在编干部都有数十名之多，即以10名计算也超过19世纪上半期朝廷命官的16倍以上。难怪有些农民激愤地说：“我们过去几个村养活一个保长，现在一个村养活几个保长”。
由于人民公社把维持农村社会的政治稳定作为重要的政策目标，结果导致了农村社会经济发展的停滞。邓小平曾指出：“中国社会从1958年至1978年20年时间，实际上处于停滞和徘徊的状态，国家经济和人民生活没有得到多大的发展和提高。”“在没有改革以前，大多数农民是处在非常贫困的状况，衣食住行都非常困难”。
一般来说，政治稳定是经济发展的前提。但是，并不能由此推导出稳定的政治局面必然带来经济发展的结论。稳定与发展是两种不同的社会目标。发展是一个社会中最终的目标。没有发展，任何一个社会迟早要走向崩溃。稳定是一个社会得以持续的必要条件，也是发展的一个重要制约条件。因此，“发展与稳定既有相关的一面，又有矛盾之处。发展总会带来变化，而变化对稳定则是一种威胁。稳定意味着 社会处于平衡状态，而发展迟早会打破原有的平衡。”稳定可以分为发展性的稳定和抑制发展性的稳定，人民公社时期我国农村社会的稳定是一种没有发展的稳定，而没有发展的稳定赖以维持的经济基础极其脆弱。需要以强制权力来维持，这在总体上又加大了社会成本。农村地区在总体上保持稳定(与城市相比)的同时，频繁开展的各种政治运动也在一定时期和一定程度上造成了农村的社会动荡，从而影响农村生产活动的正常开展。
尽管人民公社制度在客观上使执政成本大增，但决策者并没有改弦更张的意图，相反却不断地巩固公社制度。这是因为，对于政治领导人来说，人民公社制度纵有很多不足，但它从制度上保证了农村社会的长期稳定，隐蔽了国家与个体农民之间的矛盾冲突，使国家对农村社会的动员和控制更容易实现，一大二公的组织体制和大体平均的分配制度消除了农村地区贫富分化的制度基础。诸如此类的制度绩效，使得他们对高昂的制度成本视而不见或认识不清。
通过人民公社这种组织形式，一方面实现了对农村社会的强力控制；另一方面也通过公社、大队、生产队各级基层组织有效贯彻其计划意图，确保农产品尤其是粮食产品的供应。从农村劳动力安排来看，一方面充分利用传统耕作方式容纳劳动力弹性较大的特点，在农村通过集体化使农民成为生产资料名义上的主人，使人人具备了劳动就业的权利；另一方面通过平均分配劳动产品保证了农民的最低生活需要，人民公社又成为一种集体性的保险制度。在农产品尤其是粮食供应趋于紧张的时候，政府甚至不惜压低农村的平均生活水平以保证城镇发展重工业的需要，如政府在粮食统购形势严峻的时候甚至会超购农民的部分口粮。此外，充分就业和基本供给制度使政府把农村视作容纳更多就业的蓄水池，如“上山下乡”运动使大批城镇无法解决的待业青年涌向广大农村。因此，尽管人民公社制度的经济绩效极差，甚至对中国农村社会经济乃至整个中国经济发展在客观上起到了某种程度的阻碍作用，但由于其具备上述明显的制度功能，还是在中国得以强力维持了20多年。
以牺牲发展为代价追求社会稳定的实现，单纯从经济发展的角度来看，显然是非理性的。但在把经济发展的目标等同于社会稳定的前提下，当经济发展不可能以很快的速度得以进行时，通过政治手段实现社会稳定，从而为发展经济提供一个良好的社会条件，又是合乎理性的。公社化时期，政策决定者频繁地发动各种政治运动，极大地浪费了有限的经济、社会资源，尽管有其统治偏好这一因素在起作用，但从根本上说是符合其所追求的政策目标的。从总体上看，公社化时期中国农村是稳定的，应该说是实现了当初政治领导人的决策意图和政策目标的。
二、对国家工业化的贡献
新中国建立后不久，在学习苏联经济建设经验的过程中，很快确立了以重工业优先发展为主要内容的经济发展模式。其经典表述就是：“社会主义工业化的中心任务，则是优先发展重工业。”对于这一表述，党内的认识是基本一致的。即使毛泽东提出要处理好重工业、轻工业和农业的相互关系时，也仍然强调要把重工业当作我们国家经济建设的重点。以“以钢为纲”为中心内容和突出特点的“大跃进”运动的发动可以看作是这一发展战略的自主实践。尽管毛泽东对斯大林为实现国家工业化竭泽而渔的做法也提出过批评，但即便是在“大跃进”运动遭遇严重挫折后，也未见毛泽东等对重工业优先发展的方针作出过令人信服的理性反思并公开宣布放弃这一战略。
重工业优先的发展战略需要巨额的资金支持，然而在当时的国际环境下，依赖外援显然是既不现实也是感情难以接受的，唯一的方式就是依赖本国的资金积累特别是从农业中提取积累来解决，“工占农利”势在必行。在不断变革农村生产关系、加速农业社会主义改造步伐仍无法实现快速积累建设资金的情况下，人民公社化运动的发动既有必要也在事实上确保了工业化对资金的巨额需求。“对农业生产的控制和对农产品的垄断，积累农业剩余的组织保障就是人民公社的制度安排。”也可以这样说：“公社体制的作用之一是保证国家权力渗透到村庄，旨在强化村庄成为一个行政单位，以稳定国家税源，完成城市工业的原始积累。”
公社化时期，我国工业化从农业中提取剩余资金的手段主要有“剪刀差”方式、税收方式和储蓄方式。有学者指出，集体化(主要是公社化)时期，农业提供的积累是同期国家工业化资金的1／3，每个农民把自己50％以上的收入作为“剩余”转移为工业资金。农业提供的积累总数为6036.85亿元，其中净流出达5039.11亿元。
重工业优先发展的政策导向虽然保证了我国工业化建设的飞速发展，如江泽民指出的那样：“建国初期实行依靠农业积累发展工业的战略是必要的”，但其所带来的负面影响却也是非常明显的。
首先，由于从农业中过份地汲取巨额剩余有些甚至是农民必要的生活资源，极大地破坏了农业生产的正常发展，也严重地影响广大农民的生活水平和生产积极性。与资本主义发达国家相比，中国工业化起步时的国民生产总值和国民收入是极低的。为了筹集到工业化建设所需的巨额资金，又要使广大农民不致感到赋税太重，因此，把个体农民需要直接交纳的农业税转移到某种集体组织中，同时用较为隐蔽的如“剪刀差”方式来实现资金积累就成了当务之急，这也正是人民公社这一制度创新得以发生并长期维持的重要原因。由于农业“剩余”的大量流出，农业发展的后劲明显不足。虽然就国际通例而言，工业化起步阶段都要从农业中汲取必要的剩余，只有到人均生产总值达到300美元后才开始进行政策调整，随后实现政策转向，工业开始反哺农业。不过，由于绝大多数先发现代化国家的工业化过程相对较长，因而从农业中汲取剩余后所产生的消极后果不太明显。反观我国则不然。因为我国人口特别是农业人口基数过大，人均占有的自然资源相对贫乏，因而过分掠夺农业剩余而使农业发展失去动力，最终会因农业落后而拖了整个国民经济发展的后腿。在总结历史的经验教训后，邓小平指出：“工业支援农业，农业反过来又支援工业，这是个加强工农联盟的问题。……工业越发展，越要把农业放在第一位。”
其次，对农业剩余的大量汲取虽然满足了工业化建设所需的巨额资金缺口，但因为从农业汲取资金相对容易，而且无须补偿，这就助长了工业部门的依赖心理。在公社化时期，国有工业部门的生产效率极为低下，人浮于事，冗员充塞，缺乏创新的动力，与此同时却又普遍患上一种被叫做“投资饥渴”的病症。这一流行在世界上所有社会主义国家的严重病症，其后果已有目共睹。于是在我国就出现了这样的奇怪现象：一方面资金非常短缺，另一方面资金的使用效率却又极为低下，浪费严重。有关统计资料显示：与“一五”时期相比，“五五”期间每百元社会总产品的物资消耗增加26％，全民所有制工业企业每百元固定资产原值提供的工业总产值降低28％，每百 元积累提供的国民收入降低37％。
三、农业基本建设和技术进步的得失
农村人民公社化时期高度集权的管理体制为农业基本建设提供了可能。1962年9月八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例(修正草案)》指出，公社管理委员会“可以根据生产的需要……兴办全公社范围的、或者几个生产大队、几个生产队共同的水利建设和植树造林、水土保持、土壤改良等基本建设，兴办几个公社共同的水利建设和基本建设”；生产大队“领导兴办和管理全大队范围的或者几个生产队共同的水利建设和其他农田基本建设”；生产队负责维修渠道和塘堰等小型水利工程。
农田水利基本建设是人民公社组织的一项常规工作，几乎没有哪年不搞的。每逢秋收秋播结束后，青壮年男劳力几乎极少例外地要从事水利建设，疏浚、开挖河渠。据一些个案统计，政府为此付出的花费是微不足道的：县级项目每个土方仅0.35元(其中0.05元归公社用作行政开支)，在公社级项目中，政府每土方只付0.10元，同时公社提供0.15元至0.20元，其余由生产队负担，大队项目则完全由农民负担。事实上，在有些地方，政府即便不付出任何费用，也能动员起大量的农民从事水利建设，这缘于如下的信条：人民水利人民办，办好水利为人民。据统计，公社化时期，国家每年用于兴修水利工程的劳动力都在5000万人以上，每个农村劳动力每年约有20天～30天的时间用于农业基本建设。
大批青壮年男劳力在秋忙后不再有合适的农活需要安排，而当时的农村生活又十分单调，与其让其闲置并难免惹事生非，不如集中起来从事水利建设，这样既解决农业生产淡季的显性失业问题，又能进行公共建设，其社会意义是难以估计的。公社化时期，农业劳动力的过低收入严重地挫伤了农民的生产积极性，但在像水利建设这种需要大规模劳动力的浩大工程上，在机械化水平极低的情况下，却是非常有效的，应该说是得益于过分严密的组织管理。
生产集体还能克服单个小农资金短缺的弱点，优先购买生产急需的机械设备，并逐步实现大型农活机械化、畜力化、电气化。到人民公社解体时止，在一些经济发达省份的农村地区，已基本普及了农用机械设备。
即便在“文革”期间，各地也未放松农田基本建设。由于农业生产条件的改善，加上劳动力的密集型投入，公社化时期我国的农业生产无论是单产还是总产，都有较大幅度的提高。到农村大变革前夕的1978年，全国粮食总产量达到6095.3亿斤。担心农业基本建设成果遭到破坏和集体财产的流失，成了农村改革之初的顽强阻力，直到今天，它依然是人们在评价人民公社历史时存在严重分歧的重要原因之一。
但在对公社化时期农田基本建设所取得的巨大成就给予充分肯定的同时，还要注意以下几个方面存在的严重问题：
首先，因为决策失误所导致的工程浪费十分惊人。在全国范围内最遭人诟病的莫过于陈永贵在昔阳搞的“西水东调"31程。这一浩费甚巨而无法利用的烂尾工程因陈在政治上的失势而爆光，至于其他地方出现的众多类似工程就无法知道详情了。不过，有一点是非常肯定的，既然在平地上也要向大寨那样人为地垒起梯田之类的愚蠢之举在全国各地非常普遍，其他方面的错误决策势不可免。公社化运动之初，围绕双轮双铧犁之类的争论竞在最高决策者之间激烈进行，可见瞎指挥之风的盛行。到60年代中后期，由于突出政治，农业基本建设中的瞎指挥现象更盛。
其次，由于农业基本建设中靠人力为主，大型水利工程不顾客观条件的强行上马，常常使农业劳动力处于紧张状态，生产效率的持续下降又使这一趋势更加严重，于是农业劳动力不足似乎成了严重的问题，使决策者对农村人口的严峻形势长期缺乏足够清醒的认识。而在具体工作中的一线负责人面对日趋严重的人口压力，为了在最大限度内使剩余人口处于表面就业状态，除了尽量避免提高机械化水平、尽可能地增加就业机会外，大规模的农田基本建设就是重要途径之一。二者相互影响，使得农村人口形势越发趋于严峻。这也是公社化时期我国农村人口(除个别特殊的年代外)一直保持高速增长的重要原因之一。
第三，对公社化时期的农业基本建设所取得的重要成绩要做具体分析，虽然公社化时期的农业基本建设对农业生产条件的改善和农作物产量的提高起到了重要的促进作用，但农业基本建设成绩的取得却不能完全归功于公社制度本身。没有公社制度，随着中国整体生产力水平的提高，农村地区的生产条件也必然会得到相应改善。
公社化时期除了在农业机械化和水利工程等农田基本建设方面有所发展外，在农作物的耕作技术、良种的普及和推广等农业科技进步方面也有明显成效。公社化运动之初，各地就很重视农业生产技术的改进，但不少做法并没有科学依据甚至明显地违反了科学规律，在纠正了公社化之初的荒唐之举后，农业科技的普及和推广逐渐走上正轨。到1982年，全国农机推广站由1950年的10个发展到17300个，农民中等技术学校1981年达24451所，毕业和结业生达15.5万人。在不到30的时间里，全国共培育了74万农业大中专毕业生，建立了地区以上的农业科研所652个。农业科技人员达到2.4万人，县、区、社农业技术推广站和机构2.5万个，国家职工12万人，半脱产农民技术员25万人，形成了一支可观的“三级农科网”的群众科研队伍。全国多数社队都建有科技示范种植园或试验田。
当然，在农村人民公社制度存在的近30年时间内，主要由于公社制度的自身原因，即不是以追求经济效益最大化为目标以及人们对科技重要性的认识还存在明显的局限性等，农业科技成果的推广和应用受到多方面限制，其成效在许多地方并不十分明显。
四、文化教育事业的发展与不足
客观说来，人民公社制度的建立是有利于推广与普及农村地区的文化教育的：资金易于筹集，学员有了保障，教育资源便于统筹使用。
公社化运动兴起之时，刘少奇就指出：“应该使教育与生产劳动相结合，设法逐步做到一个工厂就是一个学校，半工半读，学生是工人，工人也是学生。农村也可以这样做，拨出几百亩地，办一个学校，让他们包产，学生一面生产，一面学习。既是学生又是农民”，“用这个办法，不要很久，全国人民都能上大学。”据此，各地掀起了兴办学校的热潮。就全国来说，短短数月时间，就新增33.7万多所小学，有866个县宣布扫除了文盲，中等学校由1.1万所发展到19万多所。高等学校由220多所发展到1000多所，各地还办了2.35多万所红专大学和半工半读大学。和人民公社贪大求公一样，各地对农村学校也进行了不顾客观条件的盲目合并。具体办法有：一是全公社合成一个大校。下设分校，学生住校；二是在一个公社内以生产大队为单位合并，全部或一部分学生住校；三是在原有基础上邻近学校适当 合并，学生走读。当然，人民公社大举兴办学校教育时碰到的问题也是很多的：一是教师力量不够；二是校舍不够；三是饮食问题。
公社化之初兴办的这些教育，大多没能坚持下来。随着60年代困难时期的到来，绝大多数学校都相继倒闭了。其后，随着调整方针的贯彻执行，农村的形势又趋于好转，农村地区的学校教育也得到一定程度的恢复，但吸取了前一阶段的教训，不再是盲目追求数量。这些学校尽管师资水平不高，硬件条件极差，但正是这些学校为农村孩子的成长提供了必要的基础教育，并为日后的进一步升学打下了基础。此外，农村学校教育的开展，在客观上也有利于农业劳动力综合素质的提高。与近年来农村教育一度严重滑坡的现象相比，公社化时期的学校教育有它值得肯定的一面。
当然，就总体而言，对公社化时期农村教育的成效不宜作出过高的评价。据抽样调查显示，到人民公社解体时的1984年底，全国农村劳动力中文盲占20.89％，小学程度占40.73％，农中程度为3.02％，初中程度为26.49％，高中程度为8.82％，大专程度仅为0.05％。而且国家一般不给或很少给予农村教育以资金、师资等支持，在当时农村经济非常落后的条件下，农村教育的创办，在客观上加重了农民的经济负担。
与农村教育的发展轨迹一样，农村的文化娱乐活动也走过了一条曲折的道路。
公社化运动兴起后，在毛泽东的一再倡导下，各地很快掀起了一个个以浪漫主义为主要风格的诗词创作等文化活动高潮，出现了大批农村题材的文艺作品。这些作品大都是以歌颂党的农村政策、赞美公社化决策以及展望未来美好社会为主题。宣传政策、鼓励干劲的成分多，真正具有文学意味的较少。但在公社制度存在的近30年时间里，依靠集体的力量还是在客观上促进了农村的文化娱乐活动的发展。那时，每逢农闲季节，特别是年关将近或新春开始时，总会有社、队组织的文艺演出活动，有时甚至是省、县级的文艺演出。公社的电影放映队每年也要多次下乡巡回放映，有线广播除了播出一些时事新闻，进行党的方针、政策的宣传、教育外，也会播放一些歌曲或样板戏。据统计，到1983年底全国共有农村放映队116498个，集镇影剧院3719个，乡文化站4050个，农村集镇文化中心7956个，农民业余演出组织70681个，151，7万人，业余创作组织21593个，16.8万人。共有村(队)广播室175766个，通有线广播的村(队)有542050个，占总数的76％。在个别时期，还利用晚上和农闲时间，以生产队为单位把全体社员集中到队部，教唱一些歌颂党的农村政策的歌曲。有时还要组织文盲社员参加文化补习班。为检查其效果，定期不定期地会在道路必经之处让其停下来唱一两首歌或认一些字，如不能达到要求，则要当场接受教育。因为当时是凭工分分配所得(尽管有严重的平均主义倾向)，耽误上工就会少得工分，最终会影响其分配所得，所以社员们对此一般是很认真对待的。这些都在客观上有利于农民文化水平的提高。
五、公社体制的社会保障功能
公社化时期，从中央政府到基层社队每年都要划拨一定数量的钱物对农村特困户、五保户、因灾损失的农户进行救济，这是当时民政工作的主要内容。到人民公社解体前夕的1980年，农村社会救济费达到24534万元，享受补助的五保户达到2429877人，贫困户987.8万户。另外，到1984年底，全国有9418个大队、663626人实行养老金制度。全国还办了20871个敬老院，收养24430位老人、孤儿和残疾人员。
在分配制度上，人民公社实行的是各尽所能、按劳分配的原则，但在具体操作中一般是采取工资制与供给制相结合的分配制度，当时认为供给制带有按需分配原则的幼芽。起初，人民公社按人口平均分配的比例占其年终总收入的60％～70％左右，后来虽有变化，但大体维持在50％左右。对于这种分配方式，其消极弊端学界已多有论及，这里想强调的是另一面：由于分配上的大体平均，保持了每一个公社成员的基本生活需求，同时也满足了传统小农“不患寡而患不均”的习惯心理需求，避免引起农村新的社会动荡。从这一角度说，这种分配制度的社会保障功能是不言而喻的。这大概也是这一制度虽屡受诟病却始终没做太大的调整而得以维持20多年之久的原因之一。
出于上述考虑，1958年12月中共中央《关于人民公社若干问题的决议》明确提出，“要办好敬老院，为那些无子女依靠的老年人(五保户)提供一个较好的生活场所”。1960年，全国人民代表大会通过的《1956年到1967年全国农业发展纲要》也明确规定：“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独社员，应当统一筹划，指定生产队或生产小队在生活上给以适当照顾，做到保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童和少年)、保葬，使他们生养死葬都有指靠”。如果说这里的社会保障还有特定对象的话，那么，1962年9月中共中央关于《农村人民公社工作条例修正草案》所作的“生产队可以从分配的总收入中，扣留一定数量的公益金，作为社会保险和集体福利事业的费用”以及“生产队对于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，遭到不幸事故，生活发生困难的社员，经过社员大会讨论和同意，实行供给或者给予补助”等规定，则明确地规定了公社制度的社会保障功能。但过重的保障负担往往挫伤农民的生产积极性。因此，1959年5月26日，中共中央发出了《关于人民公社夏收分配的指示》，指出：工资部分和供给部分所占的比例，要适当调整，必力求做到工资部分占60％～70％左右，供给部分占30％～40％左右。但这一规定在实际工作中并未得到执行。
平均主义的分配方式虽然不符合“按劳分配”的社会主义分配原则，从长远看也不利于激发多数农民的生产积极性，但对于刚解放不久、对过去岁月中常年忍饥挨饿的痛苦经历仍记忆犹新的绝大多数农民来说，除了能加强他们对新政权的向心力以外，由于政治宣传的累积效应，或多或少地还会唤起他们对未来美好社会的向往，相信眼前的不足是暂时的，他们的奉献是值得的，这在一定时期和一定程度上能够很好地执行上级规定的生产计划并完成指定的生产任务。毕竟，在基本生活得到保障或虽得不到保障，但只要在分配上大体平均，尤其是领导人带头不搞特殊的情况下，农民还是能认可这一制度的。当年，党的领导人也是以这样的认识来看待这一分配制度的，认为人民公社供给制和工资制相结合的制度，“在目前的主要作用，是保证丧失劳动力的人和儿童的生活。这是在我国农村实行社会保险，帮助多子女家庭以及其他负担较多的家庭的一种很好的办法，是适合于农民群众现在实际生活的需要的"E32]。八届六中全会的决议也认为，“实行工资制与供给制相结合的分配制度，使过去经常愁吃愁喝、愁柴米油盐酱醋茶的家庭，从此可以‘吃饭不要钱’，也就是说，得到了最重要和最可靠的社会保险。”
不能低估这种分配制度的政策意义。分配上的平均主义犹如一把双刃剑，既会挫伤农民的生产积极性，从而最终导致了人民公社制度的灭亡；又能在物质产品尚不丰富的情况下，通过分配政策的导向使广大农民获得了最基本的生存条件。“许多世纪以来，中国的政府就一直担当防止灾荒的发生以及在它发生时减轻它的后果的责任”，公社化时期，虽然政府手中掌握的商品粮数量并未有很大的增加，但由于“严格的控制，特别是有效率的配给制度，”能最大限度减轻自然灾害给农村居民所带来的灾难，从而也使政权获得最为稳定的支持。
在社会保障方面，还要提到农村地区的合作医疗问题。1966年6月，毛泽东发出“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的号召，到公社化中后期，至少在东部经济较为发达的农村地区，每个大队大都设有医务室，虽然设施简陋、药物缺乏、人手紧张、水平不高，但在卫生急救、常见病防治等方面还是发挥着积极作用的。
正是由于上述众多因素的综合作用，决定了农村人民公社制度在较长时期内得以维持但最终还是退出历史舞台的命运。
责任编辑：陈文杰
关键词：农村人民公社；制度绩效；政治理性
中图分类号：D614 文献标识码：A 文章编号：1008-410X(2010)02-0069-08
实践证明，农村人民公社在总体上算不上是一种成功的制度安排。然而，这一制度不但在短时期内就在全国范围内迅速建立起来，而且还维持了26年之久，但最终又退出了历史舞台，其中的深刻原因究竟是什么?本文拟从制度绩效的角度对此做些深层次的系统探讨。
一、农村稳定的制度支持
对于经济落后的发展中国家，稳定是现代化建设的根本前提。对于中国这样一个农业人口占社会总人口绝大多数的国家来说，农村的稳定又是整个社会稳定的基本前提。对此，历代中共领导集体都有清醒的认识。毛泽东在民主革命胜利后指出：不要忘记革命根据地的老大娘、老大爷。没有千千万万农村老大娘、老大爷的支持，革命要取得胜利是不可想像的。又说：“我国有5亿多农业人口，农民的情况如何，对于我国经济的发展和政权的巩固，关系极大。”邓小平也多次强调，中国是一个农村人口占总人口的80％以上的农业大国，“中国稳定不稳定首先看这80％稳定不稳定”。
认识到了农村稳定的重要性是可贵的，但更为关键的是如何找到一条稳定农村的成功之路。在一个很长的时间内，毛泽东提出了解决农民土地问题、大力发展农业生产力、不断调整工农关系、力争逐步增加农民收入等实现农村稳定的政策思想。早在民主革命时期，毛泽东就指出：“谁赢得了农民，谁就会赢得中国，谁解决土地问题，谁就会赢得农民。”又说：“中国一切政党的政策及其实践在中国人民中所表现的作用的好坏、大小，归根到底，看它对于中国人民的生产力的发展是否有帮助及其帮助之大小，看它是束缚生产力的，还是解放生产力的。”建国后，他进一步明确指出：“社会主义革命的目的是解放生产力。”他又反复强调发展合作社“最后的结果是要多产粮食、棉花、甘蔗、蔬菜等等。不能多打粮食，是没有出路的，于国于民都不利。”“农业生产合作社，在生产上，必须比较单干户和互助组增加农作物的产量。”
但在宏观上经济短缺、许多地方连温饱问题都难以快速解决的情况下，毛泽东等人逐渐将注意的焦点放到把农民组织起来上，从而为稳定社会、巩固政权寻求制度支持。这种方法的提出与实施收到了一石二鸟的效果。一方面政府能够成功地运用长期累积起来的政治资源，通过制度设置轻而易举地实现控制农民、稳定农村的目的，而不再是和单个小农直接打交道，从而或多或少地减少和隐蔽了客观存在的政府与个体小农之间的大量矛盾。在这种隐蔽的状态下，个体农民即使感到了他与政府之间存在的冲突与矛盾，也会把指责的对象本能地放在基层组织身上。改革开放之初的大量农村调查普遍表明，在农村，基层干部最难当。在公社化时期，安徽凤阳县的小岗生产队干部像“走马灯”似地换来换去。全队17个男劳力，有15人先后当过队长、副队长，18户人家户户都当过干部。“算盘响，换队长”成了规律。这些生产队干部的频繁撤换从表面上看是彼此拆台的结果，但从更深的层面上反映了干群矛盾的日趋尖锐。另一方面，由于过分相信组织起来的巨大威力，各级决策部门习惯性地认为，解决农业生产面临的问题只能靠不断地提高公有化的程度与规模，这也为公社化时期一浪高过一浪的“斗私批修”提供了极好的注脚。人民公社制度得以出台并长期维持与上述思想存在着密切的内在联系。
然而，合乎制定者理性的政策要得到有效的贯彻，在公社化时期所付出的社会成本却十分高昂。问题在于农民的理性与政策制定者的理性存在着尖锐的矛盾。要很好地协调和解决这对矛盾就要支出一定的费用亦即社会成本。
具体来说，这一成本主要包括政治成本和经济成本两个方面。政治成本是指政策制定者的意图与农村社会的现实之间存在着明显的差别，从而影响了农民对政策制定者的信任，导致执政资源的逐渐流失。在公社制度存在的20多年里，不仅没有实现制度供给者当初描绘的共产主义理想目标，社会主义优越性也没有得到发挥，反而扩大了与发达资本主义国家的距离，以致有不少农民对不合实际的宣传说教日趋麻木和反感，对发家致富之类的所谓资本主义倾向“恨不起来”。不仅如此，作为行政体系中的任何一级集体经济组织，多数只是以满足上级要求为主要任务，成了协助权力部门进行社会管理和控制的机构，而不是保护其成员的合法权益，更不是为他们提供参与社会竞争和谋求发展的动力支持和合适机会，致使朴素的农民逐渐并最终丧失了对人民公社制度的信心，也影响了他们对各项政策的认同和依归感，农民对基层政权的离心倾向日趋强烈。
由于政策的失误和宣传的走样导致农民对农村集体经济离心倾向的加剧，于是政策制定者决定加强对农民的控制。措施之一就是加强对集体经济优越性的舆论宣传，并在着重批判农民小生产者的资本主义自发倾向时，不断进行正面灌输和教育。与此同时还大大加强基层政权组织建设，强化个体农民对集体经济组织的依附关系。为此，公社化时期各级干部队伍，不仅人员众多，而且组织机构健全。这些干部尽管是不全脱产，但在分配上却绝不比普通劳动力的收入少，相反却大多是以强劳力的收入为标准。由此大大加重了农民的负担。据统计，公社化时期，不仅公社(与过去的乡相比)的数目大大增加了，到1982年全国有54352个公社，而且每一个公社的在编干部都有数十名之多，即以10名计算也超过19世纪上半期朝廷命官的16倍以上。难怪有些农民激愤地说：“我们过去几个村养活一个保长，现在一个村养活几个保长”。
由于人民公社把维持农村社会的政治稳定作为重要的政策目标，结果导致了农村社会经济发展的停滞。邓小平曾指出：“中国社会从1958年至1978年20年时间，实际上处于停滞和徘徊的状态，国家经济和人民生活没有得到多大的发展和提高。”“在没有改革以前，大多数农民是处在非常贫困的状况，衣食住行都非常困难”。
一般来说，政治稳定是经济发展的前提。但是，并不能由此推导出稳定的政治局面必然带来经济发展的结论。稳定与发展是两种不同的社会目标。发展是一个社会中最终的目标。没有发展，任何一个社会迟早要走向崩溃。稳定是一个社会得以持续的必要条件，也是发展的一个重要制约条件。因此，“发展与稳定既有相关的一面，又有矛盾之处。发展总会带来变化，而变化对稳定则是一种威胁。稳定意味着 社会处于平衡状态，而发展迟早会打破原有的平衡。”稳定可以分为发展性的稳定和抑制发展性的稳定，人民公社时期我国农村社会的稳定是一种没有发展的稳定，而没有发展的稳定赖以维持的经济基础极其脆弱。需要以强制权力来维持，这在总体上又加大了社会成本。农村地区在总体上保持稳定(与城市相比)的同时，频繁开展的各种政治运动也在一定时期和一定程度上造成了农村的社会动荡，从而影响农村生产活动的正常开展。
尽管人民公社制度在客观上使执政成本大增，但决策者并没有改弦更张的意图，相反却不断地巩固公社制度。这是因为，对于政治领导人来说，人民公社制度纵有很多不足，但它从制度上保证了农村社会的长期稳定，隐蔽了国家与个体农民之间的矛盾冲突，使国家对农村社会的动员和控制更容易实现，一大二公的组织体制和大体平均的分配制度消除了农村地区贫富分化的制度基础。诸如此类的制度绩效，使得他们对高昂的制度成本视而不见或认识不清。
通过人民公社这种组织形式，一方面实现了对农村社会的强力控制；另一方面也通过公社、大队、生产队各级基层组织有效贯彻其计划意图，确保农产品尤其是粮食产品的供应。从农村劳动力安排来看，一方面充分利用传统耕作方式容纳劳动力弹性较大的特点，在农村通过集体化使农民成为生产资料名义上的主人，使人人具备了劳动就业的权利；另一方面通过平均分配劳动产品保证了农民的最低生活需要，人民公社又成为一种集体性的保险制度。在农产品尤其是粮食供应趋于紧张的时候，政府甚至不惜压低农村的平均生活水平以保证城镇发展重工业的需要，如政府在粮食统购形势严峻的时候甚至会超购农民的部分口粮。此外，充分就业和基本供给制度使政府把农村视作容纳更多就业的蓄水池，如“上山下乡”运动使大批城镇无法解决的待业青年涌向广大农村。因此，尽管人民公社制度的经济绩效极差，甚至对中国农村社会经济乃至整个中国经济发展在客观上起到了某种程度的阻碍作用，但由于其具备上述明显的制度功能，还是在中国得以强力维持了20多年。
以牺牲发展为代价追求社会稳定的实现，单纯从经济发展的角度来看，显然是非理性的。但在把经济发展的目标等同于社会稳定的前提下，当经济发展不可能以很快的速度得以进行时，通过政治手段实现社会稳定，从而为发展经济提供一个良好的社会条件，又是合乎理性的。公社化时期，政策决定者频繁地发动各种政治运动，极大地浪费了有限的经济、社会资源，尽管有其统治偏好这一因素在起作用，但从根本上说是符合其所追求的政策目标的。从总体上看，公社化时期中国农村是稳定的，应该说是实现了当初政治领导人的决策意图和政策目标的。
二、对国家工业化的贡献
新中国建立后不久，在学习苏联经济建设经验的过程中，很快确立了以重工业优先发展为主要内容的经济发展模式。其经典表述就是：“社会主义工业化的中心任务，则是优先发展重工业。”对于这一表述，党内的认识是基本一致的。即使毛泽东提出要处理好重工业、轻工业和农业的相互关系时，也仍然强调要把重工业当作我们国家经济建设的重点。以“以钢为纲”为中心内容和突出特点的“大跃进”运动的发动可以看作是这一发展战略的自主实践。尽管毛泽东对斯大林为实现国家工业化竭泽而渔的做法也提出过批评，但即便是在“大跃进”运动遭遇严重挫折后，也未见毛泽东等对重工业优先发展的方针作出过令人信服的理性反思并公开宣布放弃这一战略。
重工业优先的发展战略需要巨额的资金支持，然而在当时的国际环境下，依赖外援显然是既不现实也是感情难以接受的，唯一的方式就是依赖本国的资金积累特别是从农业中提取积累来解决，“工占农利”势在必行。在不断变革农村生产关系、加速农业社会主义改造步伐仍无法实现快速积累建设资金的情况下，人民公社化运动的发动既有必要也在事实上确保了工业化对资金的巨额需求。“对农业生产的控制和对农产品的垄断，积累农业剩余的组织保障就是人民公社的制度安排。”也可以这样说：“公社体制的作用之一是保证国家权力渗透到村庄，旨在强化村庄成为一个行政单位，以稳定国家税源，完成城市工业的原始积累。”
公社化时期，我国工业化从农业中提取剩余资金的手段主要有“剪刀差”方式、税收方式和储蓄方式。有学者指出，集体化(主要是公社化)时期，农业提供的积累是同期国家工业化资金的1／3，每个农民把自己50％以上的收入作为“剩余”转移为工业资金。农业提供的积累总数为6036.85亿元，其中净流出达5039.11亿元。
重工业优先发展的政策导向虽然保证了我国工业化建设的飞速发展，如江泽民指出的那样：“建国初期实行依靠农业积累发展工业的战略是必要的”，但其所带来的负面影响却也是非常明显的。
首先，由于从农业中过份地汲取巨额剩余有些甚至是农民必要的生活资源，极大地破坏了农业生产的正常发展，也严重地影响广大农民的生活水平和生产积极性。与资本主义发达国家相比，中国工业化起步时的国民生产总值和国民收入是极低的。为了筹集到工业化建设所需的巨额资金，又要使广大农民不致感到赋税太重，因此，把个体农民需要直接交纳的农业税转移到某种集体组织中，同时用较为隐蔽的如“剪刀差”方式来实现资金积累就成了当务之急，这也正是人民公社这一制度创新得以发生并长期维持的重要原因。由于农业“剩余”的大量流出，农业发展的后劲明显不足。虽然就国际通例而言，工业化起步阶段都要从农业中汲取必要的剩余，只有到人均生产总值达到300美元后才开始进行政策调整，随后实现政策转向，工业开始反哺农业。不过，由于绝大多数先发现代化国家的工业化过程相对较长，因而从农业中汲取剩余后所产生的消极后果不太明显。反观我国则不然。因为我国人口特别是农业人口基数过大，人均占有的自然资源相对贫乏，因而过分掠夺农业剩余而使农业发展失去动力，最终会因农业落后而拖了整个国民经济发展的后腿。在总结历史的经验教训后，邓小平指出：“工业支援农业，农业反过来又支援工业，这是个加强工农联盟的问题。……工业越发展，越要把农业放在第一位。”
其次，对农业剩余的大量汲取虽然满足了工业化建设所需的巨额资金缺口，但因为从农业汲取资金相对容易，而且无须补偿，这就助长了工业部门的依赖心理。在公社化时期，国有工业部门的生产效率极为低下，人浮于事，冗员充塞，缺乏创新的动力，与此同时却又普遍患上一种被叫做“投资饥渴”的病症。这一流行在世界上所有社会主义国家的严重病症，其后果已有目共睹。于是在我国就出现了这样的奇怪现象：一方面资金非常短缺，另一方面资金的使用效率却又极为低下，浪费严重。有关统计资料显示：与“一五”时期相比，“五五”期间每百元社会总产品的物资消耗增加26％，全民所有制工业企业每百元固定资产原值提供的工业总产值降低28％，每百 元积累提供的国民收入降低37％。
三、农业基本建设和技术进步的得失
农村人民公社化时期高度集权的管理体制为农业基本建设提供了可能。1962年9月八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例(修正草案)》指出，公社管理委员会“可以根据生产的需要……兴办全公社范围的、或者几个生产大队、几个生产队共同的水利建设和植树造林、水土保持、土壤改良等基本建设，兴办几个公社共同的水利建设和基本建设”；生产大队“领导兴办和管理全大队范围的或者几个生产队共同的水利建设和其他农田基本建设”；生产队负责维修渠道和塘堰等小型水利工程。
农田水利基本建设是人民公社组织的一项常规工作，几乎没有哪年不搞的。每逢秋收秋播结束后，青壮年男劳力几乎极少例外地要从事水利建设，疏浚、开挖河渠。据一些个案统计，政府为此付出的花费是微不足道的：县级项目每个土方仅0.35元(其中0.05元归公社用作行政开支)，在公社级项目中，政府每土方只付0.10元，同时公社提供0.15元至0.20元，其余由生产队负担，大队项目则完全由农民负担。事实上，在有些地方，政府即便不付出任何费用，也能动员起大量的农民从事水利建设，这缘于如下的信条：人民水利人民办，办好水利为人民。据统计，公社化时期，国家每年用于兴修水利工程的劳动力都在5000万人以上，每个农村劳动力每年约有20天～30天的时间用于农业基本建设。
大批青壮年男劳力在秋忙后不再有合适的农活需要安排，而当时的农村生活又十分单调，与其让其闲置并难免惹事生非，不如集中起来从事水利建设，这样既解决农业生产淡季的显性失业问题，又能进行公共建设，其社会意义是难以估计的。公社化时期，农业劳动力的过低收入严重地挫伤了农民的生产积极性，但在像水利建设这种需要大规模劳动力的浩大工程上，在机械化水平极低的情况下，却是非常有效的，应该说是得益于过分严密的组织管理。
生产集体还能克服单个小农资金短缺的弱点，优先购买生产急需的机械设备，并逐步实现大型农活机械化、畜力化、电气化。到人民公社解体时止，在一些经济发达省份的农村地区，已基本普及了农用机械设备。
即便在“文革”期间，各地也未放松农田基本建设。由于农业生产条件的改善，加上劳动力的密集型投入，公社化时期我国的农业生产无论是单产还是总产，都有较大幅度的提高。到农村大变革前夕的1978年，全国粮食总产量达到6095.3亿斤。担心农业基本建设成果遭到破坏和集体财产的流失，成了农村改革之初的顽强阻力，直到今天，它依然是人们在评价人民公社历史时存在严重分歧的重要原因之一。
但在对公社化时期农田基本建设所取得的巨大成就给予充分肯定的同时，还要注意以下几个方面存在的严重问题：
首先，因为决策失误所导致的工程浪费十分惊人。在全国范围内最遭人诟病的莫过于陈永贵在昔阳搞的“西水东调"31程。这一浩费甚巨而无法利用的烂尾工程因陈在政治上的失势而爆光，至于其他地方出现的众多类似工程就无法知道详情了。不过，有一点是非常肯定的，既然在平地上也要向大寨那样人为地垒起梯田之类的愚蠢之举在全国各地非常普遍，其他方面的错误决策势不可免。公社化运动之初，围绕双轮双铧犁之类的争论竞在最高决策者之间激烈进行，可见瞎指挥之风的盛行。到60年代中后期，由于突出政治，农业基本建设中的瞎指挥现象更盛。
其次，由于农业基本建设中靠人力为主，大型水利工程不顾客观条件的强行上马，常常使农业劳动力处于紧张状态，生产效率的持续下降又使这一趋势更加严重，于是农业劳动力不足似乎成了严重的问题，使决策者对农村人口的严峻形势长期缺乏足够清醒的认识。而在具体工作中的一线负责人面对日趋严重的人口压力，为了在最大限度内使剩余人口处于表面就业状态，除了尽量避免提高机械化水平、尽可能地增加就业机会外，大规模的农田基本建设就是重要途径之一。二者相互影响，使得农村人口形势越发趋于严峻。这也是公社化时期我国农村人口(除个别特殊的年代外)一直保持高速增长的重要原因之一。
第三，对公社化时期的农业基本建设所取得的重要成绩要做具体分析，虽然公社化时期的农业基本建设对农业生产条件的改善和农作物产量的提高起到了重要的促进作用，但农业基本建设成绩的取得却不能完全归功于公社制度本身。没有公社制度，随着中国整体生产力水平的提高，农村地区的生产条件也必然会得到相应改善。
公社化时期除了在农业机械化和水利工程等农田基本建设方面有所发展外，在农作物的耕作技术、良种的普及和推广等农业科技进步方面也有明显成效。公社化运动之初，各地就很重视农业生产技术的改进，但不少做法并没有科学依据甚至明显地违反了科学规律，在纠正了公社化之初的荒唐之举后，农业科技的普及和推广逐渐走上正轨。到1982年，全国农机推广站由1950年的10个发展到17300个，农民中等技术学校1981年达24451所，毕业和结业生达15.5万人。在不到30的时间里，全国共培育了74万农业大中专毕业生，建立了地区以上的农业科研所652个。农业科技人员达到2.4万人，县、区、社农业技术推广站和机构2.5万个，国家职工12万人，半脱产农民技术员25万人，形成了一支可观的“三级农科网”的群众科研队伍。全国多数社队都建有科技示范种植园或试验田。
当然，在农村人民公社制度存在的近30年时间内，主要由于公社制度的自身原因，即不是以追求经济效益最大化为目标以及人们对科技重要性的认识还存在明显的局限性等，农业科技成果的推广和应用受到多方面限制，其成效在许多地方并不十分明显。
四、文化教育事业的发展与不足
客观说来，人民公社制度的建立是有利于推广与普及农村地区的文化教育的：资金易于筹集，学员有了保障，教育资源便于统筹使用。
公社化运动兴起之时，刘少奇就指出：“应该使教育与生产劳动相结合，设法逐步做到一个工厂就是一个学校，半工半读，学生是工人，工人也是学生。农村也可以这样做，拨出几百亩地，办一个学校，让他们包产，学生一面生产，一面学习。既是学生又是农民”，“用这个办法，不要很久，全国人民都能上大学。”据此，各地掀起了兴办学校的热潮。就全国来说，短短数月时间，就新增33.7万多所小学，有866个县宣布扫除了文盲，中等学校由1.1万所发展到19万多所。高等学校由220多所发展到1000多所，各地还办了2.35多万所红专大学和半工半读大学。和人民公社贪大求公一样，各地对农村学校也进行了不顾客观条件的盲目合并。具体办法有：一是全公社合成一个大校。下设分校，学生住校；二是在一个公社内以生产大队为单位合并，全部或一部分学生住校；三是在原有基础上邻近学校适当 合并，学生走读。当然，人民公社大举兴办学校教育时碰到的问题也是很多的：一是教师力量不够；二是校舍不够；三是饮食问题。
公社化之初兴办的这些教育，大多没能坚持下来。随着60年代困难时期的到来，绝大多数学校都相继倒闭了。其后，随着调整方针的贯彻执行，农村的形势又趋于好转，农村地区的学校教育也得到一定程度的恢复，但吸取了前一阶段的教训，不再是盲目追求数量。这些学校尽管师资水平不高，硬件条件极差，但正是这些学校为农村孩子的成长提供了必要的基础教育，并为日后的进一步升学打下了基础。此外，农村学校教育的开展，在客观上也有利于农业劳动力综合素质的提高。与近年来农村教育一度严重滑坡的现象相比，公社化时期的学校教育有它值得肯定的一面。
当然，就总体而言，对公社化时期农村教育的成效不宜作出过高的评价。据抽样调查显示，到人民公社解体时的1984年底，全国农村劳动力中文盲占20.89％，小学程度占40.73％，农中程度为3.02％，初中程度为26.49％，高中程度为8.82％，大专程度仅为0.05％。而且国家一般不给或很少给予农村教育以资金、师资等支持，在当时农村经济非常落后的条件下，农村教育的创办，在客观上加重了农民的经济负担。
与农村教育的发展轨迹一样，农村的文化娱乐活动也走过了一条曲折的道路。
公社化运动兴起后，在毛泽东的一再倡导下，各地很快掀起了一个个以浪漫主义为主要风格的诗词创作等文化活动高潮，出现了大批农村题材的文艺作品。这些作品大都是以歌颂党的农村政策、赞美公社化决策以及展望未来美好社会为主题。宣传政策、鼓励干劲的成分多，真正具有文学意味的较少。但在公社制度存在的近30年时间里，依靠集体的力量还是在客观上促进了农村的文化娱乐活动的发展。那时，每逢农闲季节，特别是年关将近或新春开始时，总会有社、队组织的文艺演出活动，有时甚至是省、县级的文艺演出。公社的电影放映队每年也要多次下乡巡回放映，有线广播除了播出一些时事新闻，进行党的方针、政策的宣传、教育外，也会播放一些歌曲或样板戏。据统计，到1983年底全国共有农村放映队116498个，集镇影剧院3719个，乡文化站4050个，农村集镇文化中心7956个，农民业余演出组织70681个，151，7万人，业余创作组织21593个，16.8万人。共有村(队)广播室175766个，通有线广播的村(队)有542050个，占总数的76％。在个别时期，还利用晚上和农闲时间，以生产队为单位把全体社员集中到队部，教唱一些歌颂党的农村政策的歌曲。有时还要组织文盲社员参加文化补习班。为检查其效果，定期不定期地会在道路必经之处让其停下来唱一两首歌或认一些字，如不能达到要求，则要当场接受教育。因为当时是凭工分分配所得(尽管有严重的平均主义倾向)，耽误上工就会少得工分，最终会影响其分配所得，所以社员们对此一般是很认真对待的。这些都在客观上有利于农民文化水平的提高。
五、公社体制的社会保障功能
公社化时期，从中央政府到基层社队每年都要划拨一定数量的钱物对农村特困户、五保户、因灾损失的农户进行救济，这是当时民政工作的主要内容。到人民公社解体前夕的1980年，农村社会救济费达到24534万元，享受补助的五保户达到2429877人，贫困户987.8万户。另外，到1984年底，全国有9418个大队、663626人实行养老金制度。全国还办了20871个敬老院，收养24430位老人、孤儿和残疾人员。
在分配制度上，人民公社实行的是各尽所能、按劳分配的原则，但在具体操作中一般是采取工资制与供给制相结合的分配制度，当时认为供给制带有按需分配原则的幼芽。起初，人民公社按人口平均分配的比例占其年终总收入的60％～70％左右，后来虽有变化，但大体维持在50％左右。对于这种分配方式，其消极弊端学界已多有论及，这里想强调的是另一面：由于分配上的大体平均，保持了每一个公社成员的基本生活需求，同时也满足了传统小农“不患寡而患不均”的习惯心理需求，避免引起农村新的社会动荡。从这一角度说，这种分配制度的社会保障功能是不言而喻的。这大概也是这一制度虽屡受诟病却始终没做太大的调整而得以维持20多年之久的原因之一。
出于上述考虑，1958年12月中共中央《关于人民公社若干问题的决议》明确提出，“要办好敬老院，为那些无子女依靠的老年人(五保户)提供一个较好的生活场所”。1960年，全国人民代表大会通过的《1956年到1967年全国农业发展纲要》也明确规定：“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独社员，应当统一筹划，指定生产队或生产小队在生活上给以适当照顾，做到保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童和少年)、保葬，使他们生养死葬都有指靠”。如果说这里的社会保障还有特定对象的话，那么，1962年9月中共中央关于《农村人民公社工作条例修正草案》所作的“生产队可以从分配的总收入中，扣留一定数量的公益金，作为社会保险和集体福利事业的费用”以及“生产队对于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，遭到不幸事故，生活发生困难的社员，经过社员大会讨论和同意，实行供给或者给予补助”等规定，则明确地规定了公社制度的社会保障功能。但过重的保障负担往往挫伤农民的生产积极性。因此，1959年5月26日，中共中央发出了《关于人民公社夏收分配的指示》，指出：工资部分和供给部分所占的比例，要适当调整，必力求做到工资部分占60％～70％左右，供给部分占30％～40％左右。但这一规定在实际工作中并未得到执行。
平均主义的分配方式虽然不符合“按劳分配”的社会主义分配原则，从长远看也不利于激发多数农民的生产积极性，但对于刚解放不久、对过去岁月中常年忍饥挨饿的痛苦经历仍记忆犹新的绝大多数农民来说，除了能加强他们对新政权的向心力以外，由于政治宣传的累积效应，或多或少地还会唤起他们对未来美好社会的向往，相信眼前的不足是暂时的，他们的奉献是值得的，这在一定时期和一定程度上能够很好地执行上级规定的生产计划并完成指定的生产任务。毕竟，在基本生活得到保障或虽得不到保障，但只要在分配上大体平均，尤其是领导人带头不搞特殊的情况下，农民还是能认可这一制度的。当年，党的领导人也是以这样的认识来看待这一分配制度的，认为人民公社供给制和工资制相结合的制度，“在目前的主要作用，是保证丧失劳动力的人和儿童的生活。这是在我国农村实行社会保险，帮助多子女家庭以及其他负担较多的家庭的一种很好的办法，是适合于农民群众现在实际生活的需要的"E32]。八届六中全会的决议也认为，“实行工资制与供给制相结合的分配制度，使过去经常愁吃愁喝、愁柴米油盐酱醋茶的家庭，从此可以‘吃饭不要钱’，也就是说，得到了最重要和最可靠的社会保险。”
不能低估这种分配制度的政策意义。分配上的平均主义犹如一把双刃剑，既会挫伤农民的生产积极性，从而最终导致了人民公社制度的灭亡；又能在物质产品尚不丰富的情况下，通过分配政策的导向使广大农民获得了最基本的生存条件。“许多世纪以来，中国的政府就一直担当防止灾荒的发生以及在它发生时减轻它的后果的责任”，公社化时期，虽然政府手中掌握的商品粮数量并未有很大的增加，但由于“严格的控制，特别是有效率的配给制度，”能最大限度减轻自然灾害给农村居民所带来的灾难，从而也使政权获得最为稳定的支持。
在社会保障方面，还要提到农村地区的合作医疗问题。1966年6月，毛泽东发出“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的号召，到公社化中后期，至少在东部经济较为发达的农村地区，每个大队大都设有医务室，虽然设施简陋、药物缺乏、人手紧张、水平不高，但在卫生急救、常见病防治等方面还是发挥着积极作用的。
正是由于上述众多因素的综合作用，决定了农村人民公社制度在较长时期内得以维持但最终还是退出历史舞台的命运。
责任编辑：陈文杰