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公平价值要求成本性行政收费的理论基础是“特别支出由特别收入来满足”，体现受益者与未受益者之间的公平价值，其范围应以“特别”的行政支出为限，并以行政支出的成本为标准；效率价值要求效率性行政收费能够提高自然资源、公共设施的使用效率，体现法律通过行政收费来提高社会资源使用效率的价值，其范围应限于使用产生拥挤的自然资源、公共设施，并以能够排除资源使用的拥挤、提高资源使用的效率为标准。