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摘 要：通过对罗城县的调查，课题组发现人口较少民族聚居地区的农村危房改造存在诸多问题，比如住房救助的力度不够、存在超标准建房现象和资格审查难等。为了向当地群众提供基本的住房保障，课题组建议采取一定的政策倾斜，从而改进人口较少民族聚居地区的农村危房改造工作。
关键词：人口较少民族；农村；危房改造；基本现状；主要问题；政策建议
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）15-0030-03
我国的人口较少民族是指本民族总人口在30万以下的28个少数民族，他们大多居住在边疆省份的高山峡谷中，就群体而言，他们是属于全国人口中最贫困的一部分[1]。由国务院审议通过的《扶持人口较少民族发展规划（2011—2015年）》明确指出，要加强人口较少民族聚居地区农村人居环境的建设，加快农村危房改造步伐，推进游牧民定居。鼓励和支持农牧民建设富有地方特点、民族特色、传统风貌的抗震安全节能环保型住房，保护有历史文化价值的古村落和古民宅。因此，人口较少民族聚居地区的农村危房改造不仅是一般意义上的农村住房保障政策，也是我国扶持人口较少民族专项政策的一项重要组成部分，因而具有特殊的意义。基于此，课题组到我国16个人口较少民族自治县之一的罗城仫佬族自治县进行了调研。
一、罗城仫佬族自治县农村危房改造的基本现状
罗城县的农村危房改造工作是从2009年开始的，目前已经连续实施了10个批次共计9 884 户，完成建筑面积733 048.4m2，完成投资额64 807.82万元。涉及全县11个乡镇，126个村、16个社区，受益人口约4万多人。至2014年底，罗城县已完成危旧房改造9 884户，总计完成建筑面积为748 384.4m2，完成总投资65 011.82万元，其中政府补助投资总额为17 203.9万元（见表1）。9 884户农村危旧房改造家庭在罗城县的具体分布情况为：东门镇1 343户，龙岸镇1 391户，黄金镇667户，小长安镇906户，四把镇1 176户，天河镇861户，怀群镇1 121户，乔善乡847户，宝坛乡626户，纳翁乡413户，兼爱乡533户。
根据广西壮族自治区的相关规定，罗城县的农村危房改造按“农户自筹为主、政府补助为辅”的原则，在补助标准方面，倾斜扶助特殊困难户。2009—2011年采取的是平均分配补助标准的办法，从2012年起，农村危房改造的补助金额不再平均分配，不同的对象其补助金额会有所差别。2014年，罗城县农村危房改造补助金额为户均19 200元，其中分散供养的五保户补助30 000元，低保、贫困残疾户、贫困成年孤儿补助22 000元，诚信计生贫困户（指独生子女贫困户、双女结扎贫困户）、农村复员军人、带病回乡退伍军人、烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属等贫困优抚对象和见义勇为人员家庭每户补助20 500元，一般贫困户补助18 000元左右，具体由乡镇统筹安排。
二、罗城仫佬族自治县农村危房改造存在的主要问题
（一）住房救助的力度不够
获得农村危房改造指标的农户大多是相对困难户，而作为农村社会救助对象的特殊困难户很少享受到这一惠民政策。
客观地说，我国目前“以自筹为主”的农村危房改造资金筹集办法提高了参农户参与农村危房改造的准入门槛，使得相对困难的农户最终成为农村困难家庭危房改造政策的最大得益者和主要得益者[2]。对于个别特别困难的农户来说，由于缺乏自筹资金的能力，当前农村危房改造的补助标准尚无法帮助其完成危旧房的改造，因此实际上他们根本就享受不到这项惠农政策。
作为特殊类型的住房保障，住房救助专门针对城乡特殊困难群体。根据2014年国务院颁布实施的《社会救助暂行办法》，居住在农村的最低生活保障家庭和分散供养的特困人员是农村住房救助的对象，农村住房救助主要是通过危房改造的方式来加以实施。对于农村住房困难的最低生活保障家庭和分散供养的特困人员（主要是指五保户），优先纳入当地的农村危房改造计划予以解决。
（二）个别农户为追求房屋的外观气派，有超标准建房的行为
当前，我国大多数农村住房的建设还远谈不上科学规划、合理设计，只追求外观气派，却往往忽略房屋本身的功能设计以及节能、保温、隔热等性能[3]。虽说农村危房改造的目的是为了给住房困难户提供基本的住房保障，但在罗城县农村危房改造过程中，同样存在个别农户盲目攀比的不良现象。
（三）危改对象确定工作上管理难度比较大，资格审查难，村级危改对象评议过程不严格
首先，农村危房改造涉及面广，农户信息量大，但目前在整个广西壮族自治区住房与城乡建设管理系统的农村信息管理平台上都只有户主信息栏，没有家庭成员信息栏，因此实际不便于查看是否有农户利用家庭里的不同成员多次申请农村危房改造补助的违规现象。
其次，在村级农村危房改造对象的评议程序中，一些村屯召开的村民小组会议人数不足或不开展评民评议，主观性强，程序过于简单，会议记录不够完善，严重降低了农村危房改造工作的严谨性、全面性，也不符合“公平、公正、公开”的原则。与此同时，个别村干部在上报农村危房改造对象时，存在优亲厚友现象，引发了当地群众的强烈不满，严重影响了社会的和谐稳定。
（四）县域经济比较落后，县级配套资金的支付压力过大，导致农村危房改造的供需矛盾十分突出
罗城县是一个典型的国家扶贫开发重点县，2011 年 12 月国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》划定了14 个集中连片特困区作为我国扶贫开发的重点攻坚区域，其中就有罗城县所在的滇桂黔石漠化区，罗城县的贫穷落后由此可见一斑。罗城县的第二、三产业很不发达，第一产业所占比例过高，而且大多是传统农业，人均地区生产总值也远远低于全国和广西壮族自治区的平均水平（见表2）。 2013年，罗城县的人均GDP只有12 052元，仅为全国平均水平的29%、广西壮族自治区的39.4%。因为县域经济的严重欠发达，罗城县的地方财政收入是非常单薄的，而地方财政开支却很大，属于典型的入不敷出。调查统计显示，目前罗城县农村尚未改造的泥砖墙结构房尚有2.3万多户，其中很大一部分都是危房。可以说，罗城县对于农村危房改造的现实需求是很大的，按现在每年安排2 000个左右危房改造指标的进度，全部完成罗城县的农村现有危房的改造大概还需十年左右的时间。基于罗城县的经济社会发展水平和地方财政收支状况，在当地的农村危房改造过程中，罗城县地方财政所承担的县级配套资金的支付压力实在太大，这必然会给农村危房改造进程带来一些负面的影响，加剧当地农村危房改造的供需矛盾。
三、政策建议
对于人口较少民族聚居地区来说，农村危房改造承担着一项重要任务，那就是结合国家当前对于人口较少民族的专项扶持政策，对当地农村的人口较少民族传统民居进行切实的保护，以突出民族特色，保护人口较少民族的传统文化。基于此，建议要按照《广西罗城仫佬族自治县扶持人口较少民族（仫佬族）发展“十二五”专项建设规划》，对罗城县的农村危房改造工作统一规划，实施一定的倾斜政策，尽量保留仫佬族传统民居的民族特色。“十二五”期间，罗城县对57个仫佬族聚居村，重点实施了11大类1 088个项目的专项扶持，包含特色村寨、小城镇建设、村庄整治、生态建设、乡镇和农村文化体育设施、农村公路、小型农田水利、农村安全饮水、农村中小学校、生态建设、种养业发展及其他等11大类1 088个项目，预计项目总投资88 907.8万元。其中，特色村寨项目14个，主要建设内容为生态示范村建设、仫佬族民居建设保护等，总投资8 300万元；村庄整治项目337个，主要建设内容为巷道硬化、垃圾池、排水沟，文化活动场所建设及屯内绿化等，总投资19 811万元。罗城县的农村危房改造工作如果能紧密结合当地对仫佬族聚居村寨的专项扶持工作，就可以整合罗城县住房与城乡建设局和民族工作局的资金，全力推进当地的新农村建设，既改造了危房，又整治了村容村貌，还能对村落建设进行整体规划，突出民族特色，可谓一举多得。
由于罗城县的地方财政收入很少、入不敷出，本着国家对于人口较少民族聚居地区实施专项扶持政策的精神以及社会公平正义的原则，建议减免罗城县的县级农村危房改造配套资金，同时增加中央及省级财政的拨付力度，以确保罗城县农村危房改造工作的顺利推进，让仫佬族群众与我国其他的55个民族一起早日实现全面建成小康社会的战略目标。
参考文献：
[1] 中国人口较少民族发展研究丛书编委会.中国人口较少民族经济和社会发展调查报告[M].北京：民族出版社，2007：14.
[2] 章卫良.从“经济刺激”到“社会救助”——关于农村危房改造政策的分析与建议[J].中共浙江省委党校学报，2012，（3）：125.
[3] 童伟.城市化进程中城乡住房保障服务均等化研究——以北京市为例[J].中央财经大学学报，2012，（12）：11.
[责任编辑 刘娇娇]
关键词：人口较少民族；农村；危房改造；基本现状；主要问题；政策建议
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）15-0030-03
我国的人口较少民族是指本民族总人口在30万以下的28个少数民族，他们大多居住在边疆省份的高山峡谷中，就群体而言，他们是属于全国人口中最贫困的一部分[1]。由国务院审议通过的《扶持人口较少民族发展规划（2011—2015年）》明确指出，要加强人口较少民族聚居地区农村人居环境的建设，加快农村危房改造步伐，推进游牧民定居。鼓励和支持农牧民建设富有地方特点、民族特色、传统风貌的抗震安全节能环保型住房，保护有历史文化价值的古村落和古民宅。因此，人口较少民族聚居地区的农村危房改造不仅是一般意义上的农村住房保障政策，也是我国扶持人口较少民族专项政策的一项重要组成部分，因而具有特殊的意义。基于此，课题组到我国16个人口较少民族自治县之一的罗城仫佬族自治县进行了调研。
一、罗城仫佬族自治县农村危房改造的基本现状
罗城县的农村危房改造工作是从2009年开始的，目前已经连续实施了10个批次共计9 884 户，完成建筑面积733 048.4m2，完成投资额64 807.82万元。涉及全县11个乡镇，126个村、16个社区，受益人口约4万多人。至2014年底，罗城县已完成危旧房改造9 884户，总计完成建筑面积为748 384.4m2，完成总投资65 011.82万元，其中政府补助投资总额为17 203.9万元（见表1）。9 884户农村危旧房改造家庭在罗城县的具体分布情况为：东门镇1 343户，龙岸镇1 391户，黄金镇667户，小长安镇906户，四把镇1 176户，天河镇861户，怀群镇1 121户，乔善乡847户，宝坛乡626户，纳翁乡413户，兼爱乡533户。
根据广西壮族自治区的相关规定，罗城县的农村危房改造按“农户自筹为主、政府补助为辅”的原则，在补助标准方面，倾斜扶助特殊困难户。2009—2011年采取的是平均分配补助标准的办法，从2012年起，农村危房改造的补助金额不再平均分配，不同的对象其补助金额会有所差别。2014年，罗城县农村危房改造补助金额为户均19 200元，其中分散供养的五保户补助30 000元，低保、贫困残疾户、贫困成年孤儿补助22 000元，诚信计生贫困户（指独生子女贫困户、双女结扎贫困户）、农村复员军人、带病回乡退伍军人、烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属等贫困优抚对象和见义勇为人员家庭每户补助20 500元，一般贫困户补助18 000元左右，具体由乡镇统筹安排。
二、罗城仫佬族自治县农村危房改造存在的主要问题
（一）住房救助的力度不够
获得农村危房改造指标的农户大多是相对困难户，而作为农村社会救助对象的特殊困难户很少享受到这一惠民政策。
客观地说，我国目前“以自筹为主”的农村危房改造资金筹集办法提高了参农户参与农村危房改造的准入门槛，使得相对困难的农户最终成为农村困难家庭危房改造政策的最大得益者和主要得益者[2]。对于个别特别困难的农户来说，由于缺乏自筹资金的能力，当前农村危房改造的补助标准尚无法帮助其完成危旧房的改造，因此实际上他们根本就享受不到这项惠农政策。
作为特殊类型的住房保障，住房救助专门针对城乡特殊困难群体。根据2014年国务院颁布实施的《社会救助暂行办法》，居住在农村的最低生活保障家庭和分散供养的特困人员是农村住房救助的对象，农村住房救助主要是通过危房改造的方式来加以实施。对于农村住房困难的最低生活保障家庭和分散供养的特困人员（主要是指五保户），优先纳入当地的农村危房改造计划予以解决。
（二）个别农户为追求房屋的外观气派，有超标准建房的行为
当前，我国大多数农村住房的建设还远谈不上科学规划、合理设计，只追求外观气派，却往往忽略房屋本身的功能设计以及节能、保温、隔热等性能[3]。虽说农村危房改造的目的是为了给住房困难户提供基本的住房保障，但在罗城县农村危房改造过程中，同样存在个别农户盲目攀比的不良现象。
（三）危改对象确定工作上管理难度比较大，资格审查难，村级危改对象评议过程不严格
首先，农村危房改造涉及面广，农户信息量大，但目前在整个广西壮族自治区住房与城乡建设管理系统的农村信息管理平台上都只有户主信息栏，没有家庭成员信息栏，因此实际不便于查看是否有农户利用家庭里的不同成员多次申请农村危房改造补助的违规现象。
其次，在村级农村危房改造对象的评议程序中，一些村屯召开的村民小组会议人数不足或不开展评民评议，主观性强，程序过于简单，会议记录不够完善，严重降低了农村危房改造工作的严谨性、全面性，也不符合“公平、公正、公开”的原则。与此同时，个别村干部在上报农村危房改造对象时，存在优亲厚友现象，引发了当地群众的强烈不满，严重影响了社会的和谐稳定。
（四）县域经济比较落后，县级配套资金的支付压力过大，导致农村危房改造的供需矛盾十分突出
罗城县是一个典型的国家扶贫开发重点县，2011 年 12 月国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》划定了14 个集中连片特困区作为我国扶贫开发的重点攻坚区域，其中就有罗城县所在的滇桂黔石漠化区，罗城县的贫穷落后由此可见一斑。罗城县的第二、三产业很不发达，第一产业所占比例过高，而且大多是传统农业，人均地区生产总值也远远低于全国和广西壮族自治区的平均水平（见表2）。 2013年，罗城县的人均GDP只有12 052元，仅为全国平均水平的29%、广西壮族自治区的39.4%。因为县域经济的严重欠发达，罗城县的地方财政收入是非常单薄的，而地方财政开支却很大，属于典型的入不敷出。调查统计显示，目前罗城县农村尚未改造的泥砖墙结构房尚有2.3万多户，其中很大一部分都是危房。可以说，罗城县对于农村危房改造的现实需求是很大的，按现在每年安排2 000个左右危房改造指标的进度，全部完成罗城县的农村现有危房的改造大概还需十年左右的时间。基于罗城县的经济社会发展水平和地方财政收支状况，在当地的农村危房改造过程中，罗城县地方财政所承担的县级配套资金的支付压力实在太大，这必然会给农村危房改造进程带来一些负面的影响，加剧当地农村危房改造的供需矛盾。
三、政策建议
对于人口较少民族聚居地区来说，农村危房改造承担着一项重要任务，那就是结合国家当前对于人口较少民族的专项扶持政策，对当地农村的人口较少民族传统民居进行切实的保护，以突出民族特色，保护人口较少民族的传统文化。基于此，建议要按照《广西罗城仫佬族自治县扶持人口较少民族（仫佬族）发展“十二五”专项建设规划》，对罗城县的农村危房改造工作统一规划，实施一定的倾斜政策，尽量保留仫佬族传统民居的民族特色。“十二五”期间，罗城县对57个仫佬族聚居村，重点实施了11大类1 088个项目的专项扶持，包含特色村寨、小城镇建设、村庄整治、生态建设、乡镇和农村文化体育设施、农村公路、小型农田水利、农村安全饮水、农村中小学校、生态建设、种养业发展及其他等11大类1 088个项目，预计项目总投资88 907.8万元。其中，特色村寨项目14个，主要建设内容为生态示范村建设、仫佬族民居建设保护等，总投资8 300万元；村庄整治项目337个，主要建设内容为巷道硬化、垃圾池、排水沟，文化活动场所建设及屯内绿化等，总投资19 811万元。罗城县的农村危房改造工作如果能紧密结合当地对仫佬族聚居村寨的专项扶持工作，就可以整合罗城县住房与城乡建设局和民族工作局的资金，全力推进当地的新农村建设，既改造了危房，又整治了村容村貌，还能对村落建设进行整体规划，突出民族特色，可谓一举多得。
由于罗城县的地方财政收入很少、入不敷出，本着国家对于人口较少民族聚居地区实施专项扶持政策的精神以及社会公平正义的原则，建议减免罗城县的县级农村危房改造配套资金，同时增加中央及省级财政的拨付力度，以确保罗城县农村危房改造工作的顺利推进，让仫佬族群众与我国其他的55个民族一起早日实现全面建成小康社会的战略目标。
参考文献：
[1] 中国人口较少民族发展研究丛书编委会.中国人口较少民族经济和社会发展调查报告[M].北京：民族出版社，2007：14.
[2] 章卫良.从“经济刺激”到“社会救助”——关于农村危房改造政策的分析与建议[J].中共浙江省委党校学报，2012，（3）：125.
[3] 童伟.城市化进程中城乡住房保障服务均等化研究——以北京市为例[J].中央财经大学学报，2012，（12）：11.
[责任编辑 刘娇娇]