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【摘要】20世纪80年代公共管理理论逐渐兴起，其有效引起了广泛的关注，它是随着西方国家的政府再造运动的兴起而发展起来的，其核心是改变政府传统的行政模式或者说官僚模式，倡导从“行政”向“管理”的转变，主张权力回归、顾客导向和政府引导以及与第三部门的合作等。自治是研究社会关系的新理念，强调随着资源配置结构的复杂、多元、动态化，社会治理结构从政府单极统治走向网状水平发展。我国自改革开放以来，政府、单位不再只是资源配置的主体，社区非营利组织、社区公众和政府一起参与到社区公共事务的管理之中，旨在形成网状社区自治结构。另一方面，基层政府的行政权力也在不断加强，政府权力重心下移的幅度远远超过其水平放权的程度。
【关键词】社区治理；公共管理；社区居民
【中图分类号】D6【文献标识码】A
【文章编号】1007-4309（2014）03-0019-2
一、理论框架
全球治理委员会于1995年发表了一份题为“我们的全球伙伴关系”的研究报告，在这份报告中对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它具有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理即涉及公共部门，又包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
二、治理与公共管理的关系
治理可以说是公共管理理论的一个核心概念，因此治理对政府的要求和公共管理对政府的要求是相近的。这就是之所以在这里通过公共管理理论来论述社区治理的原因。所谓治理，指的是过程与制度——既包括正式的也包括非正式的——它们指引和限制一个团体的集体活动。治理并不必然专门由政府来操纵。私营公司、公司联盟、非政府组织都可以参与治理，并且它们常常与政府机构合作，共同实施治理；有时它们在没有政府权威的情况下实施治理。治理不仅仅是有效地管理经济、财政资源或特殊的公共服务，而且它使政府更具有开放性、回应性、责任性和民主性。管理某项特殊的政策问题的最佳方法可以是：或者与私营部门建立伙伴关系，或者把某一职能民营化，或者运用管制手段。治理并没有排除由政府和官僚机构直接提供商品或服务，但它更需要根据具体情况来寻找治理的最佳形式。所以治理理论与公共管理理论所强调的责任和产出是如出一辙的。
三、社区治理的模式选择
（一）自治模式
发达的工业化国家包括欧美、澳洲、日本等都采用这种模式，由于社会政治、经济制度和专业社会工作的发展，到现代大多形成了比较完备的城市社区治理模式。这些国家的城市社区自治组织机构健全，权限职责清晰。社区一般都具有明确的地理界限，社区就是基层社会管理单位，社区内建有自治性的社区委员会、社区董事局、社区服务顾问等组织机构。因此，涉及社区治理的规划编制和修改、土地利用法规和开发计划的审批等，都要举行听证会征询社区成员的意见。可以看出自治模式体现出是和公共管理理论相一致的，都主张权力的下放。而中国近年来的社区发展已经出现了这样的一种趋势，居民自治的程度越来越高。
（二）行政主导模式
这种模式主要在集权制国家以及一些发展中新型工业化国家和地区属这种模式，其特点是政府部门中设立专门的社区治理管理部门，政府行政力量对社区治理有比较强的影响和控制力。就中国来说在建国初期街道和居委会是代表政府对社区进行治理的唯一合法行为者，其管理方式是自上而下的行政指令性的，即政府部门通过行政等级将上级命令逐层传达到街道，街道再传达到居民委员会，由居民委员会传达给居民；社会资源的再分配由政府主导。
四、资源配置结构对于社区治理结构的意义
本文试图从理论和经验两方面说明，随着市场经济的进一步发展和“小政府、大社会”的政治体制改革，传统的街居制度无法满足社区发展的要求，社区多元主体之间正形成新的互动结构。“治理理论”为理解这个问题提供了一个非常重要的分析框架，而从理论上认清影响社区治理结构的关键变量，有助于管理者们对社区建设的下一步发展形成系统的战略性思考。
随着市场经济的发展，单位制外组织活跃，单位社会萎缩，越来越多的单位职能和单位人流向社区，社区资源增加；同时城市内部贫富分化加剧，社区呈现生存（弱势群体）与发展（优势群体）两种需求，国家疲于解决，只能借助具有公益性质的社区非营利组织实现。基于效益/成本的分析，政府会继续依照“小政府、大社会”的改革目标，鼓励高效率、低成本的社区中介组织的发展、并进一步将其推向市场。另一方面，政府也会鼓励那些从外界进入社区、拥有自治机制和公益目标的非营利组织，以此督促政府自身在社区管理方面逐渐地放权，并进行有利于非营利组织展开活动的改革或至少是默许。但街道一级组织在整个过程中所放出的是垂直部分与政府职能无关或者不紧要的社会性、事业型、公益性事务，换句话说，基层政府放出的是“任务”，获得的却是上级下放的权力。
五、中国城市社区治理模式的变迁
综观中国城市社区组织（居民委员会）的发展与演变，我们可以清楚地看到，城市居民委员是我国城市社会基层民主的一种制度选择，其历程可以概括为两个阶段：
（一）街居制—国家行政全能主义治理模式
行政权力导向的街居制是指由街道办事处和居民委员会构成的我国城市基层社会的行政建制，大致存在于建国之后、“社区制”形成之前。这一时期街道和居委会是代表政府对社区进行治理的唯一合法行为者，其管理方式是自上而下的行政指令性的，即政府部门通过行政等级将上级命令逐层传达到街道，街道再传达到居民委员会，由居民委员会传达给居民；社会资源的再分配由政府主导、单位执行，街道和居委会成了“附属性”、“剩余性”、“行政性”的治理手段，其治理职能表现为教育与社会动员、生产与保障等。尽管《城市居民委员会组织法》明确规定，居民委员会是群众性的自治组织，但在实际运作中，居民委员会又体现出了很大的“政府性”，因为它是政府为了管理居民而设立的组织，并非是居民自发成立的组织。作为治理和服务一定地域内的居民的组织，居委会的合法性是国家授予的。此时社区治理模式体现为公共权力资源配置的单极性和公共运作的单向性。造成这一模式的很大一部分原因在于单位制度的存在，社区只是国家极其微弱“权力剩余”的载体。
（二）社区制—合作主义治理模式
20世纪90年代后，随着我国经济体制从计划经济向市场经济的转轨，中国的社会结构发生了巨大的变迁。在城市，由城市现代化带来的城市社会管理重心下移以及“单位体制”的逐步瓦解，引发了城市社会基层的转型。旧有的城市社会基层组织形式——居民委员会的功能日益不能适应新形势的发展需要，以至于国家1991年提出“社区建设”展思路。为此，城市推行社会管理体制改革，部分政府权力下放到社区，鼓励居民、非营利组织、辖区单位参与社区治理，形成社区的网络状管理。合作主义治理模式主张政府与社区组织的制度化合作和良性互动，社区中各个治理主体之间各司其职、分工合作。在合作主义治理模式中，治理主体表现为多元化，不仅包括政府，还包括社区组织、辖区单位、非政府组织以及社区居民；各自治理主体因为掌握的资源不同，彼此之间形成相互依赖；权力运作不再是通过自上而下的行政命令，而是一种多个独立组织共同参与的过程。
权力变迁一旦开始，就具有了自身的逻辑。虽然目前社区中介组织和非营利组织在社区中的规模和影响还相对有限，甚至前者在一定程度上还是街道行政力量的延伸，但随着政事、政社的进一步分开，越来越多政府不必或者没有能力去做的事情完全可以交给社区中介组织或其他非营利组织去做，只要这些组织具备承接的能力。换句话说，随着非营利组织自身能力的进一步增强，其所拥有的资源特性将使其成为社区治理的一个关键性行为主体，社区的治理结构重心将不断向政府之外的其他主体间偏移。
【参考文献】
［1］杨丹华．西方社区治理中的公民参与--从登哈特新公共服务理论实践谈起［J］．陕西行政学院学报，2009（2）．
［2］王天崇，宋占丰．权力配置视角下的社区治理［J］．经济与社会发展，2008（6）．
［3］王莹，沈晓峰．论我国城市社区管理中政府的功能定位［J］．北京农业职业学院学报，2007（6）．
［4］刘娴静．城市社区治理模式的比较及中国的选择［J］．社会主义研究，2006（2）．
［5］李向品，史伟．非营利组织与社区治理［J］．湖北经济学院学报（人文社会科学版），2007（6）．
【关键词】社区治理；公共管理；社区居民
【中图分类号】D6【文献标识码】A
【文章编号】1007-4309（2014）03-0019-2
一、理论框架
全球治理委员会于1995年发表了一份题为“我们的全球伙伴关系”的研究报告，在这份报告中对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它具有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理即涉及公共部门，又包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
二、治理与公共管理的关系
治理可以说是公共管理理论的一个核心概念，因此治理对政府的要求和公共管理对政府的要求是相近的。这就是之所以在这里通过公共管理理论来论述社区治理的原因。所谓治理，指的是过程与制度——既包括正式的也包括非正式的——它们指引和限制一个团体的集体活动。治理并不必然专门由政府来操纵。私营公司、公司联盟、非政府组织都可以参与治理，并且它们常常与政府机构合作，共同实施治理；有时它们在没有政府权威的情况下实施治理。治理不仅仅是有效地管理经济、财政资源或特殊的公共服务，而且它使政府更具有开放性、回应性、责任性和民主性。管理某项特殊的政策问题的最佳方法可以是：或者与私营部门建立伙伴关系，或者把某一职能民营化，或者运用管制手段。治理并没有排除由政府和官僚机构直接提供商品或服务，但它更需要根据具体情况来寻找治理的最佳形式。所以治理理论与公共管理理论所强调的责任和产出是如出一辙的。
三、社区治理的模式选择
（一）自治模式
发达的工业化国家包括欧美、澳洲、日本等都采用这种模式，由于社会政治、经济制度和专业社会工作的发展，到现代大多形成了比较完备的城市社区治理模式。这些国家的城市社区自治组织机构健全，权限职责清晰。社区一般都具有明确的地理界限，社区就是基层社会管理单位，社区内建有自治性的社区委员会、社区董事局、社区服务顾问等组织机构。因此，涉及社区治理的规划编制和修改、土地利用法规和开发计划的审批等，都要举行听证会征询社区成员的意见。可以看出自治模式体现出是和公共管理理论相一致的，都主张权力的下放。而中国近年来的社区发展已经出现了这样的一种趋势，居民自治的程度越来越高。
（二）行政主导模式
这种模式主要在集权制国家以及一些发展中新型工业化国家和地区属这种模式，其特点是政府部门中设立专门的社区治理管理部门，政府行政力量对社区治理有比较强的影响和控制力。就中国来说在建国初期街道和居委会是代表政府对社区进行治理的唯一合法行为者，其管理方式是自上而下的行政指令性的，即政府部门通过行政等级将上级命令逐层传达到街道，街道再传达到居民委员会，由居民委员会传达给居民；社会资源的再分配由政府主导。
四、资源配置结构对于社区治理结构的意义
本文试图从理论和经验两方面说明，随着市场经济的进一步发展和“小政府、大社会”的政治体制改革，传统的街居制度无法满足社区发展的要求，社区多元主体之间正形成新的互动结构。“治理理论”为理解这个问题提供了一个非常重要的分析框架，而从理论上认清影响社区治理结构的关键变量，有助于管理者们对社区建设的下一步发展形成系统的战略性思考。
随着市场经济的发展，单位制外组织活跃，单位社会萎缩，越来越多的单位职能和单位人流向社区，社区资源增加；同时城市内部贫富分化加剧，社区呈现生存（弱势群体）与发展（优势群体）两种需求，国家疲于解决，只能借助具有公益性质的社区非营利组织实现。基于效益/成本的分析，政府会继续依照“小政府、大社会”的改革目标，鼓励高效率、低成本的社区中介组织的发展、并进一步将其推向市场。另一方面，政府也会鼓励那些从外界进入社区、拥有自治机制和公益目标的非营利组织，以此督促政府自身在社区管理方面逐渐地放权，并进行有利于非营利组织展开活动的改革或至少是默许。但街道一级组织在整个过程中所放出的是垂直部分与政府职能无关或者不紧要的社会性、事业型、公益性事务，换句话说，基层政府放出的是“任务”，获得的却是上级下放的权力。
五、中国城市社区治理模式的变迁
综观中国城市社区组织（居民委员会）的发展与演变，我们可以清楚地看到，城市居民委员是我国城市社会基层民主的一种制度选择，其历程可以概括为两个阶段：
（一）街居制—国家行政全能主义治理模式
行政权力导向的街居制是指由街道办事处和居民委员会构成的我国城市基层社会的行政建制，大致存在于建国之后、“社区制”形成之前。这一时期街道和居委会是代表政府对社区进行治理的唯一合法行为者，其管理方式是自上而下的行政指令性的，即政府部门通过行政等级将上级命令逐层传达到街道，街道再传达到居民委员会，由居民委员会传达给居民；社会资源的再分配由政府主导、单位执行，街道和居委会成了“附属性”、“剩余性”、“行政性”的治理手段，其治理职能表现为教育与社会动员、生产与保障等。尽管《城市居民委员会组织法》明确规定，居民委员会是群众性的自治组织，但在实际运作中，居民委员会又体现出了很大的“政府性”，因为它是政府为了管理居民而设立的组织，并非是居民自发成立的组织。作为治理和服务一定地域内的居民的组织，居委会的合法性是国家授予的。此时社区治理模式体现为公共权力资源配置的单极性和公共运作的单向性。造成这一模式的很大一部分原因在于单位制度的存在，社区只是国家极其微弱“权力剩余”的载体。
（二）社区制—合作主义治理模式
20世纪90年代后，随着我国经济体制从计划经济向市场经济的转轨，中国的社会结构发生了巨大的变迁。在城市，由城市现代化带来的城市社会管理重心下移以及“单位体制”的逐步瓦解，引发了城市社会基层的转型。旧有的城市社会基层组织形式——居民委员会的功能日益不能适应新形势的发展需要，以至于国家1991年提出“社区建设”展思路。为此，城市推行社会管理体制改革，部分政府权力下放到社区，鼓励居民、非营利组织、辖区单位参与社区治理，形成社区的网络状管理。合作主义治理模式主张政府与社区组织的制度化合作和良性互动，社区中各个治理主体之间各司其职、分工合作。在合作主义治理模式中，治理主体表现为多元化，不仅包括政府，还包括社区组织、辖区单位、非政府组织以及社区居民；各自治理主体因为掌握的资源不同，彼此之间形成相互依赖；权力运作不再是通过自上而下的行政命令，而是一种多个独立组织共同参与的过程。
权力变迁一旦开始，就具有了自身的逻辑。虽然目前社区中介组织和非营利组织在社区中的规模和影响还相对有限，甚至前者在一定程度上还是街道行政力量的延伸，但随着政事、政社的进一步分开，越来越多政府不必或者没有能力去做的事情完全可以交给社区中介组织或其他非营利组织去做，只要这些组织具备承接的能力。换句话说，随着非营利组织自身能力的进一步增强，其所拥有的资源特性将使其成为社区治理的一个关键性行为主体，社区的治理结构重心将不断向政府之外的其他主体间偏移。
【参考文献】
［1］杨丹华．西方社区治理中的公民参与--从登哈特新公共服务理论实践谈起［J］．陕西行政学院学报，2009（2）．
［2］王天崇，宋占丰．权力配置视角下的社区治理［J］．经济与社会发展，2008（6）．
［3］王莹，沈晓峰．论我国城市社区管理中政府的功能定位［J］．北京农业职业学院学报，2007（6）．
［4］刘娴静．城市社区治理模式的比较及中国的选择［J］．社会主义研究，2006（2）．
［5］李向品，史伟．非营利组织与社区治理［J］．湖北经济学院学报（人文社会科学版），2007（6）．