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摘 要：2019年上半年，机构改革全面结束。通过调研，发现地方档案行政管理部门存在人手不足、人员思维固化、队伍整体业务能力不强的问题。本文针对这些问题进行探讨，结合机构改革背景，提出统筹编制资源，增加档案局编制;利用多种途径，增加档案人员;转变思维，依法履职;完善人员培养与评价机制，提升管理队伍业务能力的对策建议。
关键词：档案机构改革;地方档案行政管理部门;行政管理人员
引言
深化党和国家机构改革，是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业发展全局作出的重大部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。作为深化中央和国家机构改革的重要组成部分，地方档案机构改革也全面完成。地方档案机构改革后，基本实行“局馆分设”模式，绝大多数地方的档案行政职能划归党委办公厅，加挂档案局的牌子，档案馆成为党委或党委办公厅下属的事业机构[1 ]。这一调整，使档案工作再次回归党委办公厅管辖[2 ]，突出了党委对档案工作的领导，有利于档案事业的发展。随着工作的逐步展开，新组建的地方档案行政管理部门人手不足、队伍业务能力不强等问题逐渐凸显出来。
1 机构改革后地方档案行政管理部门人员情况
档案行政管理部门多通过转隶解决机构改革后的人员配置问题，但人手不足的情况依然存在，尤以基层档案行政管理部门最为明显。省（自治区、直辖市）一级，北京、浙江、天津、重庆采用转隶模式，其中，浙江省档案局、天津市档案局原承担行政职能的几个处整体转隶办公厅。其他省份人员划转情况不同，档案局内设机构、人员数量存在较大差异，档案行政管理人员总体较少，有的地方甚至存在一个处下面仅有一名处长的极端情况。市、县一级档案局，改革后档案行政管理人员变少。一般由1-2人组建档案监督科，承担本地区档案业务指导、执法检查、法规宣传、队伍培训等多项工作[3 ]。基层档案工作队伍同时面临人才困境，缺乏档案学专业人才，难以满足档案行政管理工作需求[4 ]。
2 地方档案行政管理部门人员困境
2.1 编制短缺，人手不足
从目前情况来看，省（自治区、直辖市）一级档案局中，浙江、天津、重庆等采取原档案馆人员转隶模式，人员配备与此前无较大差异，基本保证了各项工作的正常开展。而在部分省份和市、县一级的基层档案局，不仅内设机构数量少，人员也明显不足。改革前的档案行政执法，局、馆人员都可以参加。职能划转后，档案馆工作人员不再具备执法资格，档案局只能独立开展行政执法，工作量明显加大。人员不足，一定程度上影响或阻碍档案行政执法工作。
增加行政管理人员，首先要有编制。依照我国的编制制度，档案行政机构履职人员属于行政编制，履行档案保管和利用职能的人员应归入事业编制。我国机构编制一直处在刚性约束之下，各级机关内设机构数量、编制总额、领导职数都要符合编制管理的规定。由于存在限额要求，编制管理一直处于刚性约束之中，一定程度上杜绝了机构规模的膨胀，但也存在滞后于辖区管理和机构职能转变的问题[5 ]。机构改革后，党委办公厅在原来的基础上增加了一项档案行政管理职能，理应增设一定数量的内设机构并配备充足的档案人员来开展档案行政管理工作，但增加编制要面临不小的压力。党委办公厅（室）作为党委核心部门之一，责任重、体量大，在编制限额的约束下，几乎没有增加编制的空间。没有编制，增加档案行政人员就无从谈起，这是许多新的档案局人手不足的重要原因。
2.2 职能不清，思维固化
在“局馆合一”的体制下，档案行政管理活动和档案保管利用工作长期交织在一起，档案行政管理机构在过去的工作中存在职能定位不清、管理活动错位的问题，影响了档案行政管理人员的思维理念和工作方式。机构改革使档案局、档案馆成为两个独立的机构，明确了档案局、馆各自的职能，但长期以来形成的工作模式造成的惯性却不能完全消除。来自原档案馆的“老人”固化的思维模式、工作方法一时之间难以转变，在工作中照搬以往做法或者严重依赖档案馆的参与，使得综合档案馆再次介入档案行政管理工作，影响了档案行政工作的成效。
2.3 业务不熟，能力不强
机构改革后，新组建的档案局中很多是从其他部门调任过来、没有档案工作经验或不熟悉档案业务的“新人”。面对新的工作内容，新任档案行政管理人员会感到迷茫，各项管理工作无从下手，需要一段较长时间的熟悉和学习的过程。同时，改革后档案行政管理工作任务量加大，迫切需要一支业务精、能力强的工作队伍来保障各项工作的顺利开展。地方档案行政管理机构是我国档案行政工作在地方推进的重要窗口，长期的人员不足、队伍能力不强将不能适应档案行政管理工作的需要[6 ]，影响了广大档案工作者的积极性，如果这些问题不能得到及时解決，将会影响档案事业的健康发展。
3 地方档案行政管理部门人员问题突破路径
3.1 统筹编制资源，增加档案局编制
《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）已对机构改革带来的编制管理问题作出了总体性的规定，“在省（自治区、直辖市）范围内，打破编制分配之后地区所有、部门所有、单位所有的模式，随职能变化相应调整编制”[7 ]。这意味着，编制管理应与机构的职能相配套，在部门、区域之间统筹规划。结合中编办2017年3月印发的《关于地方事业编制挖潜创新服务发展的指导意见》中对事业单位编制管理的规定“对职责任务发生较大变化的事业单位，可根据当前工作需要，重新明确职能任务，从严核定编制[8 ]”来看，机构改革后综合档案馆已不再承担行政职能，为事业单位性质，其现有编制资源是在原“局馆合一”模式下形成的，按规定应在职能调整后适度削减，这为档案行政管理部门核增编制提供了一定空间。
机构改革后，党委办公厅承担档案行政职能并管理综合档案馆。依据以上文件和党和国家机构改革的精神，在编制问题上，党委办公厅应打破部门界限作为一个整体进行统筹规划，应完善机构设置，推进相近职能的内设机构合并与撤销。各级编委会应严格审定党委办公厅编制的核增核减，制定“职能配置、内设机构、人员编制”三定方案[9 ]，实现在财政供养人员总量不增的情况下对现有编制资源的合理、充分利用，优化编制资源结构、提升管理效能。 3.2 拓宽用人途径，增加档案行政人员
档案行政机构可通过原档案局（馆）人员转隶、抽调等方式补充档案行政人员。原档案局（馆）人员具备丰富的档案业务处理经验，转隶后能较快地做好衔接工作，保障档案行政管理工作的连续性和稳定性。抽调可以实现人力资源在同一系统内的合理配置，优化编制管理，使人力资源得到充分利用，避免人力资源分配不均、人浮于事的现象发生。同时，档案行政管理部门可以在公務员招考中通过设置限档案学专业报考岗位的方式引进档案学专业人才，档案学优秀的理论研究成果融入档案行政管理智库，为档案行政管理队伍注入新鲜血液。
3.3 转变思维观念，推进依法履职
无论是档案局还是档案馆，转变思维和角色都是机构改革后的首要任务。档案行政管理部门应将转变思维作为一项长期任务来抓，厘清档案局职能与身份，及时开展工作会、座谈会，明确此后的工作重点，帮助档案行政管理人员转变思维与观念。机构改革后档案局不再是独立的行政主体，档案局应改变原有的工作模式，处理好档案局与档案馆之间的关系，通过法律手段推动档案行政工作。一方面，档案局要积极制定和完善行政规章制度，将具体工作环节中的问题纳入法制框架中，另一方面要深入开展档案行政执法检查工作，坚定不移地推进依法治档、依法行政的进程，使档案行政管理部门依法履职步入正确的轨道。
3.4 建立人才培养与评价机制，提升业务能力
档案行政管理是一门专业技术性较强的工作，对知识储备和业务能力都有较高要求，档案局应加强人才队伍建设，建立完善的人才培养与评价机制，形成一支业务精、能力强的管理队伍。档案主管部门应注重基础理论、专业技术能力等方面的培训，帮助档案行政管理人员适应档案管理工作，提升业务能力。同时，档案行政机构也应建立一套合理、长效的人才评价与考核机制，提高干部队伍业务能力，提升工作积极性和档案行政管理工作成效。
结语
本轮档案机构改革，明确了档案局和档案馆各自的职能定位，实现了档案工作“政事分开”的职能优化，是促进档案事业发展的一次重要变革。档案行政管理机构应统筹编制资源，依据人员与任务量的匹配关系适度增加档案人员，促进档案行政人员思维模式向“依法行政、依法治档”的转变，同时建立人员培养与评价机制，提升队伍业务能力，为档案行政管理工作提供坚实的人才保障。
参考文献：
[1]徐拥军.机构改革后档案工作面临的问题与对策[J].档案学通讯，2019（05）：101-103.傅荣校.当前档案机构改革若干问题探讨[J].档案学通讯，2020（01）：63—69.
[2]杨霞.档案机构改革后档案工作与文书工作协同机制探析[J].档案学通讯，2020（02）：32—39.
[3]李振浦.浅谈机构改革后如何加强县级档案局的行政职能[J].兰台内外，2020（30）：19+4.
[4]张莉.机构改革后基层档案队伍现状及思考[N].中国档案报，2020-02-20（003）.
[5]马亮.编制管理应刚柔并济[N].社会科学报，2019-09-12（003）.
[6]熊根有.机构改革后基层档案工作体制机制的思考[J].陕西档案，2020（03）：46—47.
[7]中共中央.《深化党和国家机构改革方案》.2018-03-21.
[8]中央编办.《关于地方事业编制挖潜创新服务发展的指导意见》.2018-07-17.
[9]中共中央.《中国共产党机构编制工作条例》[Z].2019-08-05.
作者简介：黄雪柯，四川大学公共管理学院档案学专业在读硕士研究生，研究方向为档案管理理论与方法。
关键词：档案机构改革;地方档案行政管理部门;行政管理人员
引言
深化党和国家机构改革，是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业发展全局作出的重大部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。作为深化中央和国家机构改革的重要组成部分，地方档案机构改革也全面完成。地方档案机构改革后，基本实行“局馆分设”模式，绝大多数地方的档案行政职能划归党委办公厅，加挂档案局的牌子，档案馆成为党委或党委办公厅下属的事业机构[1 ]。这一调整，使档案工作再次回归党委办公厅管辖[2 ]，突出了党委对档案工作的领导，有利于档案事业的发展。随着工作的逐步展开，新组建的地方档案行政管理部门人手不足、队伍业务能力不强等问题逐渐凸显出来。
1 机构改革后地方档案行政管理部门人员情况
档案行政管理部门多通过转隶解决机构改革后的人员配置问题，但人手不足的情况依然存在，尤以基层档案行政管理部门最为明显。省（自治区、直辖市）一级，北京、浙江、天津、重庆采用转隶模式，其中，浙江省档案局、天津市档案局原承担行政职能的几个处整体转隶办公厅。其他省份人员划转情况不同，档案局内设机构、人员数量存在较大差异，档案行政管理人员总体较少，有的地方甚至存在一个处下面仅有一名处长的极端情况。市、县一级档案局，改革后档案行政管理人员变少。一般由1-2人组建档案监督科，承担本地区档案业务指导、执法检查、法规宣传、队伍培训等多项工作[3 ]。基层档案工作队伍同时面临人才困境，缺乏档案学专业人才，难以满足档案行政管理工作需求[4 ]。
2 地方档案行政管理部门人员困境
2.1 编制短缺，人手不足
从目前情况来看，省（自治区、直辖市）一级档案局中，浙江、天津、重庆等采取原档案馆人员转隶模式，人员配备与此前无较大差异，基本保证了各项工作的正常开展。而在部分省份和市、县一级的基层档案局，不仅内设机构数量少，人员也明显不足。改革前的档案行政执法，局、馆人员都可以参加。职能划转后，档案馆工作人员不再具备执法资格，档案局只能独立开展行政执法，工作量明显加大。人员不足，一定程度上影响或阻碍档案行政执法工作。
增加行政管理人员，首先要有编制。依照我国的编制制度，档案行政机构履职人员属于行政编制，履行档案保管和利用职能的人员应归入事业编制。我国机构编制一直处在刚性约束之下，各级机关内设机构数量、编制总额、领导职数都要符合编制管理的规定。由于存在限额要求，编制管理一直处于刚性约束之中，一定程度上杜绝了机构规模的膨胀，但也存在滞后于辖区管理和机构职能转变的问题[5 ]。机构改革后，党委办公厅在原来的基础上增加了一项档案行政管理职能，理应增设一定数量的内设机构并配备充足的档案人员来开展档案行政管理工作，但增加编制要面临不小的压力。党委办公厅（室）作为党委核心部门之一，责任重、体量大，在编制限额的约束下，几乎没有增加编制的空间。没有编制，增加档案行政人员就无从谈起，这是许多新的档案局人手不足的重要原因。
2.2 职能不清，思维固化
在“局馆合一”的体制下，档案行政管理活动和档案保管利用工作长期交织在一起，档案行政管理机构在过去的工作中存在职能定位不清、管理活动错位的问题，影响了档案行政管理人员的思维理念和工作方式。机构改革使档案局、档案馆成为两个独立的机构，明确了档案局、馆各自的职能，但长期以来形成的工作模式造成的惯性却不能完全消除。来自原档案馆的“老人”固化的思维模式、工作方法一时之间难以转变，在工作中照搬以往做法或者严重依赖档案馆的参与，使得综合档案馆再次介入档案行政管理工作，影响了档案行政工作的成效。
2.3 业务不熟，能力不强
机构改革后，新组建的档案局中很多是从其他部门调任过来、没有档案工作经验或不熟悉档案业务的“新人”。面对新的工作内容，新任档案行政管理人员会感到迷茫，各项管理工作无从下手，需要一段较长时间的熟悉和学习的过程。同时，改革后档案行政管理工作任务量加大，迫切需要一支业务精、能力强的工作队伍来保障各项工作的顺利开展。地方档案行政管理机构是我国档案行政工作在地方推进的重要窗口，长期的人员不足、队伍能力不强将不能适应档案行政管理工作的需要[6 ]，影响了广大档案工作者的积极性，如果这些问题不能得到及时解決，将会影响档案事业的健康发展。
3 地方档案行政管理部门人员问题突破路径
3.1 统筹编制资源，增加档案局编制
《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）已对机构改革带来的编制管理问题作出了总体性的规定，“在省（自治区、直辖市）范围内，打破编制分配之后地区所有、部门所有、单位所有的模式，随职能变化相应调整编制”[7 ]。这意味着，编制管理应与机构的职能相配套，在部门、区域之间统筹规划。结合中编办2017年3月印发的《关于地方事业编制挖潜创新服务发展的指导意见》中对事业单位编制管理的规定“对职责任务发生较大变化的事业单位，可根据当前工作需要，重新明确职能任务，从严核定编制[8 ]”来看，机构改革后综合档案馆已不再承担行政职能，为事业单位性质，其现有编制资源是在原“局馆合一”模式下形成的，按规定应在职能调整后适度削减，这为档案行政管理部门核增编制提供了一定空间。
机构改革后，党委办公厅承担档案行政职能并管理综合档案馆。依据以上文件和党和国家机构改革的精神，在编制问题上，党委办公厅应打破部门界限作为一个整体进行统筹规划，应完善机构设置，推进相近职能的内设机构合并与撤销。各级编委会应严格审定党委办公厅编制的核增核减，制定“职能配置、内设机构、人员编制”三定方案[9 ]，实现在财政供养人员总量不增的情况下对现有编制资源的合理、充分利用，优化编制资源结构、提升管理效能。 3.2 拓宽用人途径，增加档案行政人员
档案行政机构可通过原档案局（馆）人员转隶、抽调等方式补充档案行政人员。原档案局（馆）人员具备丰富的档案业务处理经验，转隶后能较快地做好衔接工作，保障档案行政管理工作的连续性和稳定性。抽调可以实现人力资源在同一系统内的合理配置，优化编制管理，使人力资源得到充分利用，避免人力资源分配不均、人浮于事的现象发生。同时，档案行政管理部门可以在公務员招考中通过设置限档案学专业报考岗位的方式引进档案学专业人才，档案学优秀的理论研究成果融入档案行政管理智库，为档案行政管理队伍注入新鲜血液。
3.3 转变思维观念，推进依法履职
无论是档案局还是档案馆，转变思维和角色都是机构改革后的首要任务。档案行政管理部门应将转变思维作为一项长期任务来抓，厘清档案局职能与身份，及时开展工作会、座谈会，明确此后的工作重点，帮助档案行政管理人员转变思维与观念。机构改革后档案局不再是独立的行政主体，档案局应改变原有的工作模式，处理好档案局与档案馆之间的关系，通过法律手段推动档案行政工作。一方面，档案局要积极制定和完善行政规章制度，将具体工作环节中的问题纳入法制框架中，另一方面要深入开展档案行政执法检查工作，坚定不移地推进依法治档、依法行政的进程，使档案行政管理部门依法履职步入正确的轨道。
3.4 建立人才培养与评价机制，提升业务能力
档案行政管理是一门专业技术性较强的工作，对知识储备和业务能力都有较高要求，档案局应加强人才队伍建设，建立完善的人才培养与评价机制，形成一支业务精、能力强的管理队伍。档案主管部门应注重基础理论、专业技术能力等方面的培训，帮助档案行政管理人员适应档案管理工作，提升业务能力。同时，档案行政机构也应建立一套合理、长效的人才评价与考核机制，提高干部队伍业务能力，提升工作积极性和档案行政管理工作成效。
结语
本轮档案机构改革，明确了档案局和档案馆各自的职能定位，实现了档案工作“政事分开”的职能优化，是促进档案事业发展的一次重要变革。档案行政管理机构应统筹编制资源，依据人员与任务量的匹配关系适度增加档案人员，促进档案行政人员思维模式向“依法行政、依法治档”的转变，同时建立人员培养与评价机制，提升队伍业务能力，为档案行政管理工作提供坚实的人才保障。
参考文献：
[1]徐拥军.机构改革后档案工作面临的问题与对策[J].档案学通讯，2019（05）：101-103.傅荣校.当前档案机构改革若干问题探讨[J].档案学通讯，2020（01）：63—69.
[2]杨霞.档案机构改革后档案工作与文书工作协同机制探析[J].档案学通讯，2020（02）：32—39.
[3]李振浦.浅谈机构改革后如何加强县级档案局的行政职能[J].兰台内外，2020（30）：19+4.
[4]张莉.机构改革后基层档案队伍现状及思考[N].中国档案报，2020-02-20（003）.
[5]马亮.编制管理应刚柔并济[N].社会科学报，2019-09-12（003）.
[6]熊根有.机构改革后基层档案工作体制机制的思考[J].陕西档案，2020（03）：46—47.
[7]中共中央.《深化党和国家机构改革方案》.2018-03-21.
[8]中央编办.《关于地方事业编制挖潜创新服务发展的指导意见》.2018-07-17.
[9]中共中央.《中国共产党机构编制工作条例》[Z].2019-08-05.
作者简介：黄雪柯，四川大学公共管理学院档案学专业在读硕士研究生，研究方向为档案管理理论与方法。