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摘 要：自上海市开展“五违四必”区域环境整治工程以来，建筑垃圾产生量短时间内激增，产生大量固废堆点。嘉定区以固废整治工作为抓手，不断完善建筑垃圾全程管理。在此期间，发现为进一步实现建筑垃圾规范化管理，一些问题亟待解决，对此提出一些管理意见。
关键词：固废整治;建筑垃圾管理
自2017年上海市开展“五违四必”区域环境综合整治以来，大量集中连片和历史遗留的违法无证建筑被拆除，区域内产生大量建筑垃圾亟待处置，通过加强对各街镇建筑垃圾处置管理的工作指导，强化区内各部门之间的工作协同，加强建筑垃圾全程管控和拆后地块管理，确保我区平稳渡过拆房垃圾集中增量阶段。
一、嘉定区固废[1]堆点现状
近年来，随着嘉定区城市建设，城市化水平不断提升，与此同时，建筑垃圾的产生量不断增长;同时，随着“五违四必”区域环境综合整治工作的开展，加之建筑垃圾外运受限的现状，固废堆点产生，影响市容环境卫生面貌。
（一）堆点成因
在大面积拆除违章建筑的起初，我区建筑垃圾转运和处置能力尚且不足;不少街镇对建筑垃圾管理未能引起足够重视;而同时，按照“郊区自行消纳，中心城区统筹”原则，市级部门关闭各郊区建筑垃圾市级处置渠道，我区部分建筑垃圾无法做到即产即清，临时堆放于拆房（拆违）现场，区域内产生不少建筑垃圾固废堆点。
建筑垃圾固废堆点大多为临时性堆放点，一类为政府部门设置的临时集中堆放点，将区域内拆后零散的建筑垃圾集中堆放于一处，便于集中管理，存在场地设施设备较为简单、管理方式相对粗放的问题;另一类为拆房（拆违）现场临时堆放的点位，拆房后建筑垃圾尚未有明确处置去向，暂存在拆房现场，存在扬尘污染、易产生偷乱倒现象，导致垃圾混合堆放等问题，两类都会对堆点周边市容环境卫生产生一定影响。
（二）整治情况
2018年开始，嘉定区结合中央非正规垃圾堆点整治、市“清废行动”等工作，通过加强源头排查，及早发现堆点问题，督促街镇落实整改措施，跟进后续管理等开展区域内固废堆点整治工作。通过排查、整治和巡查巩固等工作，逐步减少和控制区域内建筑垃圾固废堆点。
二、目前建筑垃圾[2]管理存在的问题
嘉定区以固废堆点整治为契机，不断加强对建筑垃圾的全程管控，区域内建筑垃圾处置更加规范、有序，但在日常管理中仍存在一定问题：
（一）各方工作缺乏整合
1、街镇层面不够重视。不少街镇在大面积拆违之初，将大部分关注点放在前端的“拆”，而非后端的“处置”，对于辖区内建筑垃圾产生源头、中转运输、末端处置未制定完整、有效的管理制度。有的街镇甚至不完全掌握辖区内建筑垃圾处置情况，未到区级部门进行备案，建筑垃圾处置存在流向不明、流量不清的问题。
2、部门职责尚未厘清。建筑垃圾管理涉及建设管理、城管执法（拆违）、公安交警、规划资源、房屋管理等多个部门，各部门职责未厘清，责任未落实，缺乏统一协调。產生和处置衔接不顺畅，管理和执法联动不见效，总体没有形成闭合管理，致使建筑垃圾偷乱倒、堆点反复回潮等问题不能得到有效根治。
（二）管理方式相对粗放
1、管理观念尚未转变。上海市建筑垃圾原以填埋和外运至外省市处置为主，自2016年发生西山事件以后，我市全面禁止建筑垃圾外运处置，但传统的建筑垃圾管理理念尚未转变，环保意识和安全责任意识尚未深入人心，部分管理者认为建筑垃圾对环境污染影响不大，对源头分类分拣、末端资源化利用等未引起足够重视，极易产生环境污染隐患。
2、管理对象范围较大。建筑垃圾全程管控涉及源头、中端、末端全过程管理，管理对象较多，不仅是体制内的管理部门，市场经济中的社会企业、日常生活中的居民个人都是建筑垃圾全程管控的重要一环。例如，工程垃圾管理涉及街镇管理部门、建设单位、施工单位、运输单位、卸点经营单位等;装修垃圾管理涉及街镇管理部门、物业公司、小区居民、环卫公司、处置单位等，单单依靠绿化市容部门管理存在一定难度。
（三）长期规划尚未形成
1、缺乏规范处置场所。目前拆房垃圾、装修垃圾处置主要依靠临时设施进行加工，作为临时性设施，在用地、环保等方面难以达到规范化、标准化要求，在建筑垃圾的处置过程中易造成对周边环境的二次污染，总体环境效益较差。且这部分临时设施的企业管理者管理水平参差不齐，环保观念较为落后，企业管理制度较为松弛，政府对此类企业缺乏强有力的约束，社会效益也较差。
2、再生利用效率较低。2018年施行的《上海市建筑垃圾管理规定》（沪府令第57号），虽鼓励建设施工单位优先使用建筑垃圾资源化利用产品，但截止目前，尚未有相关扶持和激励政策，且尚无专业机构对建筑垃圾再生产品进行技术认证，导致再生产品被使用率较低。一定程度上阻碍了建筑垃圾资源化利用的发展。
3、消纳场所缺少规划。上海市建筑垃圾自2016年下半年开始不允许外运出市处置，随着上海城市化进程的不断加深，土地资源愈发宝贵，可用于回填建筑垃圾的消纳场所逐渐减少。在市场化经济作用下，稀缺的消纳资源和高昂的消纳费用，极易导致违法违规行为的发生，造成土地资源污染和浪费。
三、建筑垃圾管理的对策及建议
（一）加强协同治理，完善制度建设
进一步厘清各部门工作职责，明确责任分工;充分利用各联席会议工作平台，强化各部门之间的沟通协调，整合各方资源，依靠多方共治形成工作合力;进一步完善区和街镇两级建筑垃圾管理体系，压实属地管理责任和源头管理要求，落实街镇托底管理，合理配置建筑垃圾管理人员，强化业务培训与指导，夯实基层管理力量。
（二）创新管理方式，提高管理效能
从源头着手，与区建管委、区房管局、区城管执法局建立双向沟通机制，及时掌握新开工地信息、拆房（拆违）、动迁地块工作进展，提前介入，加大源头治理力度，突出建筑垃圾产生源头治理的关键作用;引进科技手段，实现固废堆点全覆盖排查;科学建立建筑垃圾全程管控信息平台，逐步实现建筑垃圾源头产生、中转运输、末端处置各环节信息可追溯、过程可监控、问题可预警。
（三）实施科学规划，强化统筹管理
立足长远，加快推进区级建筑垃圾资源化利用项目建设;充分发挥区级统筹作用，逐步关闭各镇级建筑垃圾临时处理设施，减少环境污染隐患;鼓励建筑垃圾资源化再利用，加快论证再生产品的认证标准、技术规范，建立再生产品优先使用制度;对生产和使用再生产品的企业进行适当扶持，研究财政补贴、税收减免办法，形成建筑垃圾资源化利用循环经济，提高前端规范处置的积极性。
注释：
[1] 固废即固体废物，包括危险废物、医疗废物、一般工业固体废物、生活垃圾、工程渣土及泥浆、拆房及装修等建筑垃圾。本篇文章的固废堆点主要指以建筑垃圾为主的堆放点。
[2] 建筑垃圾包括建设工程垃圾和装修垃圾。建设工程垃圾是指建设工程的新建、改建、扩建、修缮或者拆除等过程中，产生的弃土、弃料和其他废弃物，主要包括工程渣土、工程泥浆、拆房垃圾等。装修垃圾是指按照国家规定无需实施施工许可管理的房屋装饰装修过程中，产生的弃料和其他废弃物。
参考文献：
[1].中华人民共和国固体废物污染环境防治法[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2020（02）：414-430.
[2].上海市建筑垃圾处理管理规定[J].上海市人民政府公报，2017（20）：3-10.
作者简介：
周文（1992—），女，江苏南通人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。
上海交通大学 国际与公共事务学院 周 文
关键词：固废整治;建筑垃圾管理
自2017年上海市开展“五违四必”区域环境综合整治以来，大量集中连片和历史遗留的违法无证建筑被拆除，区域内产生大量建筑垃圾亟待处置，通过加强对各街镇建筑垃圾处置管理的工作指导，强化区内各部门之间的工作协同，加强建筑垃圾全程管控和拆后地块管理，确保我区平稳渡过拆房垃圾集中增量阶段。
一、嘉定区固废[1]堆点现状
近年来，随着嘉定区城市建设，城市化水平不断提升，与此同时，建筑垃圾的产生量不断增长;同时，随着“五违四必”区域环境综合整治工作的开展，加之建筑垃圾外运受限的现状，固废堆点产生，影响市容环境卫生面貌。
（一）堆点成因
在大面积拆除违章建筑的起初，我区建筑垃圾转运和处置能力尚且不足;不少街镇对建筑垃圾管理未能引起足够重视;而同时，按照“郊区自行消纳，中心城区统筹”原则，市级部门关闭各郊区建筑垃圾市级处置渠道，我区部分建筑垃圾无法做到即产即清，临时堆放于拆房（拆违）现场，区域内产生不少建筑垃圾固废堆点。
建筑垃圾固废堆点大多为临时性堆放点，一类为政府部门设置的临时集中堆放点，将区域内拆后零散的建筑垃圾集中堆放于一处，便于集中管理，存在场地设施设备较为简单、管理方式相对粗放的问题;另一类为拆房（拆违）现场临时堆放的点位，拆房后建筑垃圾尚未有明确处置去向，暂存在拆房现场，存在扬尘污染、易产生偷乱倒现象，导致垃圾混合堆放等问题，两类都会对堆点周边市容环境卫生产生一定影响。
（二）整治情况
2018年开始，嘉定区结合中央非正规垃圾堆点整治、市“清废行动”等工作，通过加强源头排查，及早发现堆点问题，督促街镇落实整改措施，跟进后续管理等开展区域内固废堆点整治工作。通过排查、整治和巡查巩固等工作，逐步减少和控制区域内建筑垃圾固废堆点。
二、目前建筑垃圾[2]管理存在的问题
嘉定区以固废堆点整治为契机，不断加强对建筑垃圾的全程管控，区域内建筑垃圾处置更加规范、有序，但在日常管理中仍存在一定问题：
（一）各方工作缺乏整合
1、街镇层面不够重视。不少街镇在大面积拆违之初，将大部分关注点放在前端的“拆”，而非后端的“处置”，对于辖区内建筑垃圾产生源头、中转运输、末端处置未制定完整、有效的管理制度。有的街镇甚至不完全掌握辖区内建筑垃圾处置情况，未到区级部门进行备案，建筑垃圾处置存在流向不明、流量不清的问题。
2、部门职责尚未厘清。建筑垃圾管理涉及建设管理、城管执法（拆违）、公安交警、规划资源、房屋管理等多个部门，各部门职责未厘清，责任未落实，缺乏统一协调。產生和处置衔接不顺畅，管理和执法联动不见效，总体没有形成闭合管理，致使建筑垃圾偷乱倒、堆点反复回潮等问题不能得到有效根治。
（二）管理方式相对粗放
1、管理观念尚未转变。上海市建筑垃圾原以填埋和外运至外省市处置为主，自2016年发生西山事件以后，我市全面禁止建筑垃圾外运处置，但传统的建筑垃圾管理理念尚未转变，环保意识和安全责任意识尚未深入人心，部分管理者认为建筑垃圾对环境污染影响不大，对源头分类分拣、末端资源化利用等未引起足够重视，极易产生环境污染隐患。
2、管理对象范围较大。建筑垃圾全程管控涉及源头、中端、末端全过程管理，管理对象较多，不仅是体制内的管理部门，市场经济中的社会企业、日常生活中的居民个人都是建筑垃圾全程管控的重要一环。例如，工程垃圾管理涉及街镇管理部门、建设单位、施工单位、运输单位、卸点经营单位等;装修垃圾管理涉及街镇管理部门、物业公司、小区居民、环卫公司、处置单位等，单单依靠绿化市容部门管理存在一定难度。
（三）长期规划尚未形成
1、缺乏规范处置场所。目前拆房垃圾、装修垃圾处置主要依靠临时设施进行加工，作为临时性设施，在用地、环保等方面难以达到规范化、标准化要求，在建筑垃圾的处置过程中易造成对周边环境的二次污染，总体环境效益较差。且这部分临时设施的企业管理者管理水平参差不齐，环保观念较为落后，企业管理制度较为松弛，政府对此类企业缺乏强有力的约束，社会效益也较差。
2、再生利用效率较低。2018年施行的《上海市建筑垃圾管理规定》（沪府令第57号），虽鼓励建设施工单位优先使用建筑垃圾资源化利用产品，但截止目前，尚未有相关扶持和激励政策，且尚无专业机构对建筑垃圾再生产品进行技术认证，导致再生产品被使用率较低。一定程度上阻碍了建筑垃圾资源化利用的发展。
3、消纳场所缺少规划。上海市建筑垃圾自2016年下半年开始不允许外运出市处置，随着上海城市化进程的不断加深，土地资源愈发宝贵，可用于回填建筑垃圾的消纳场所逐渐减少。在市场化经济作用下，稀缺的消纳资源和高昂的消纳费用，极易导致违法违规行为的发生，造成土地资源污染和浪费。
三、建筑垃圾管理的对策及建议
（一）加强协同治理，完善制度建设
进一步厘清各部门工作职责，明确责任分工;充分利用各联席会议工作平台，强化各部门之间的沟通协调，整合各方资源，依靠多方共治形成工作合力;进一步完善区和街镇两级建筑垃圾管理体系，压实属地管理责任和源头管理要求，落实街镇托底管理，合理配置建筑垃圾管理人员，强化业务培训与指导，夯实基层管理力量。
（二）创新管理方式，提高管理效能
从源头着手，与区建管委、区房管局、区城管执法局建立双向沟通机制，及时掌握新开工地信息、拆房（拆违）、动迁地块工作进展，提前介入，加大源头治理力度，突出建筑垃圾产生源头治理的关键作用;引进科技手段，实现固废堆点全覆盖排查;科学建立建筑垃圾全程管控信息平台，逐步实现建筑垃圾源头产生、中转运输、末端处置各环节信息可追溯、过程可监控、问题可预警。
（三）实施科学规划，强化统筹管理
立足长远，加快推进区级建筑垃圾资源化利用项目建设;充分发挥区级统筹作用，逐步关闭各镇级建筑垃圾临时处理设施，减少环境污染隐患;鼓励建筑垃圾资源化再利用，加快论证再生产品的认证标准、技术规范，建立再生产品优先使用制度;对生产和使用再生产品的企业进行适当扶持，研究财政补贴、税收减免办法，形成建筑垃圾资源化利用循环经济，提高前端规范处置的积极性。
注释：
[1] 固废即固体废物，包括危险废物、医疗废物、一般工业固体废物、生活垃圾、工程渣土及泥浆、拆房及装修等建筑垃圾。本篇文章的固废堆点主要指以建筑垃圾为主的堆放点。
[2] 建筑垃圾包括建设工程垃圾和装修垃圾。建设工程垃圾是指建设工程的新建、改建、扩建、修缮或者拆除等过程中，产生的弃土、弃料和其他废弃物，主要包括工程渣土、工程泥浆、拆房垃圾等。装修垃圾是指按照国家规定无需实施施工许可管理的房屋装饰装修过程中，产生的弃料和其他废弃物。
参考文献：
[1].中华人民共和国固体废物污染环境防治法[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2020（02）：414-430.
[2].上海市建筑垃圾处理管理规定[J].上海市人民政府公报，2017（20）：3-10.
作者简介：
周文（1992—），女，江苏南通人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。
上海交通大学 国际与公共事务学院 周 文