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一、举报人权利保护的必要性和紧迫性
举报,是法律赋予公民的民主权利,是我们党和国家依靠群众进行反腐败斗争的主要形式。目前,群众举报已成为查办职务犯罪的主要线索来源,可是,举报人权益得不到保障,举报线索的泄密,举报人遭受打击报复的事件屡屡发生,导致举报人“流汗”又“流泪”。如2007年3月中央电视台《第一时间读报》栏目播出了翟山县三名干部举报县委干部利用职权谋取私利,该三名干部虽是匿名举报,但还是难逃遭受打击报复的恶运,其中的两名举报人竟然被当地司法机关以诽谤罪判刑。又如原鞍山市国税局公务员李文娟, 2002年、2003年两次实名举报了鞍山市国税局存在人为少征国家巨额税款等违法和违规行为,令她没有想到的是举报信被转回单位,2002至2003年间她先后两次被单位辞退,甚至被劳教一年。[1]又比如2003年8月10日广东省普宁市烟草制假者打死两名烟草打假举报人[2]等等,如何有效保护举报人的合法权益及生命安全已刻不容缓。据统计,在向检察机关举报的人之中,大约只有30%保护得比较好,其余约70%的举报人都程度不等地尝到了打报复或变相打击报复的滋味。[3]在现实生活中,举报保密制度存在缺陷,泄密事件不断发生。
举报作为宪法赋予公民的一项权利,不仅是公民履行监督权的一种具体方式,更是国家吸取民间力量参与社会治理、遏制违法行为的制度安排,如何使举报人的权益受到有效的保障,成为我们面临的一个严峻问题。 “有权利必有救济,无救济即无权利”,既然是检举权是公民的一项权利,就应当得到相应的保障,否则只能是一种摆设。在当今全面建设社会主义法治社会的活动中,唯有举报人权利得到有效保护,才能使公民举报后能够扬眉吐气而不是忍气吞声,更不是流泪又流血,才能进一步激发公民行使举报权利的热情,因此如何有效的保护举报人的合法权益及其生命安全已迫在眉睫。
二、我国举报人权利得不到有效保护的原因
不可否认,我国非常重视对举报人权利的保护,出台了诸如《中国共产党党内监督条例》等系列党内规定及各种政府的命令决定,但由于各个职能机关执行力度不够,打出报复举报人的事情屡见报端,举报人的权利得不到真正有效的保护。主要原因有:
第一,举报人匿名举报。在实践中,举报人为保护自己,往往采用匿名举报的方式,在我院受理的举报线索中,92%是匿名举报。由于举报人怕被举报人知道他的真实身份后,自己及其近亲属会受到打击报复,因而不敢署名。匿名举报虽在某种程度上使举报人的身份得到一定程度上的隐匿,或给举报人某些心理安慰,但增加了案件侦查的难度,反而给被举报人查出真正的举报人赢得时间,对于办案机关而言,由于举报人不明确,不利于对其进行明确的、有针对性的、有效的保护,从而使匿名举报者遭到报复和陷害。
第二,有关部门权力的缺失,泄密事件不断发生。在建设社会主义法治社会开展得如火如荼的时候,有些政府官员之间依然存在着“官官相护,大事化小,小事化了,台上一套,台下一套”的不良习气。当被举报人是掌握实权者或被举报事件触及一个团体的既得利益时,泄密便毫无悬念的发生了,举报材料泄密、甚至直接转到被举报人手里因此成为常事,而相关公权力的越位或缺位,往往成为打击报复的帮凶,举报人合法权益及生命安全往往受到严重威胁。
第三,没有系统完备的保护举报人合法权益的法律。目前,我国还没有关于举报人权益保护的法律,对举报人权利的保护缺乏法律的支持。尽管每个部门都有各种相关规定,但这些政策性规定又显得软弱无力,对报复者只能进行事后惩罚,起不到事先保护的作用。如上海打假医生陈晓兰,因多次举报医院为牟取暴利而进行光子疗法,被该医院下岗。虽然有关部门出面调解,但陈医生还是失去了重新在该医院当医生的机会。
三、建立完备的举报人权利保护制度
一些西方国家对于举报人的法律保护体制比较健全。如美国法律对“线人”的保护。1970年《纽约时报》记者靠线人获得一份美国国防部有关越战的高级机密文件,并公之于众。国防部向法院提起诉讼,要求该报交出幕后泄密者,但法院最终裁决该报享有报道“五角大楼文件”的权利,也有权不把线人的名字告诉政府。[]中国应借鉴西方国家的经验,建立完备的举报人权利保护制度。
(一) 建立严密的保密制度
当前,为举报人保密制度存在缺陷,泄密事件不断发生,这个问题不解决,举报人受到打击报复问题就不可能从本质上得到解决。因此,建立保密制度是保护举报人权利的基础。
1、各部门要依法管理好涉及举报的工作岗位。一方面所有有权受理举报的单位,不仅要设有专门的举报工作机构,而且要固定专门的举报接待人员,真正做到举报工作归口管理,尽可能地减少涉密人员的范围。对各级举报接待岗位工作人员要严格选任,举报接待人员的选任要报经上一级单位审查备案,非法定事由不得轻意换岗位。另一方面,对于举报人来访举报,应对举报过程全程监控录像,这样既有利于举报内容能完整地得到保存记录,又对举报工作人员的接待进行监督,同时为以后职能部门对举报人进行保护提供便利。
2、严格限定举报材料知晓范围及举报材料递送途径。一是举报受理单位收到举报信件、接待举报人的来访接待记录,有权接触的仅限于专职接待人员及举报材料专职管理人员。二是除单位一把手、主管举报工作的领导,以及负责查处举报反映问题的案件主办人外,其它人员不得接触、阅读举报材料,包括传阅材料。三是部门内部举报材料的递送,一律通过举报专线网进行,由举报接待人员专人负责;单位之间传递举报材料,尽可能进行专线网络传递,且接收人员应该是被传递单位专职举报接待人员,以减少人为扩大知情者的范围。
3、严格保密责任,严肃责任追究。迄今为止,在举报人屡屡遭受打击报复的情况下,很少有部门或个人因泄露举报人信息而受到惩处。为杜绝泄密现象的发生,应严格保密责任。在受理、管理、移送、查办、奖励、宣传等各个环节都要严格保密,特别是要严禁将举报材料转给被举报单位或者被举报人。无处罚就无责任,对于泄密者或泄密单位,一律严惩,构成犯罪的,特别是对那些迫害举报人的犯罪分子,应追究其刑事责任;属于违反党纪政纪的,给予党政纪律处分。
(二)建立举报人合法权益的保护制度
1、建立举报人侵权诉讼制度。针对被举报人利用职权以“穿小鞋”、“下岗”等方式报复举报人,国家在不能按有关规定介入的情况下,应建立举报人侵权诉讼制度,要求赔偿或终止侵害。在诉讼过程中,由于原告(举报人)在一定程度上很难提出详细的证据,所以应实行举证责任倒置,即被举报人只承担“存在举报行为,受报复的损害结果”的证明责任,其它的证明责任由作为被告的被举报人承担。必要时,接受举报的单位可以支持举报人的起诉,切实维护举报人的合法权益。
2、建立举报人及其近亲属人身安全保护制度。《中华人民共和国刑诉法》规定,在诉讼过程中,证人有权要求公安司法机关保证其本人以及其近亲属的安全,防止因作证而遭受不法侵害。在实践中,由于举报线索成案率不高,进入司法诉讼程序的很少,因此,真正得到我国司法机关保护的举报人及其近亲属很少。在举报后到进入诉讼前,举报人及其近亲属的权利保护成为法律制度的空白。因此,我国应建立举报人及其近亲属人身安全保护制度。即举报人或其近亲属只要向有关部门进行举报的,只要举报人发出人身安全保护求助申请的,公安机关应当立即采取保护措施进行处置。举报人有权向检察机关提出申请,要求检察机关监督公安机关的提供有效的紧急保护。检察机关有义务监督公安机关对举报人的保护情况。如果因公安机关没有及时提供有效保护导致举报人人身受到伤害的,对公安机关相关责任人员追究渎职犯罪的刑事责任。
(三)建立举报人奖励制度
举报人的行为在某种程度上带有社会公益性质。他们通过举报等方式与腐败分子进行斗争,维护的是国家的经济利益和社会的安定。对因为举报而查办成功的违法犯罪案件,均应给予举报人一定金额的奖金。建立举报人奖励制度,有利于培育社会的权利文化,有利于培育人们的正义感,有利于鼓励群众行使举报权,营造社会正义的氛围,更有利于在全社会形成一种激励、支持举报人的氛围,使举报成为公民对自己权利负责、对国家负责、对社会负责的重要方式之一。对举报人的奖励应遵循为举报人保密,为举报人安全负责的原则。通过建立安全高效的举报人奖励制度,激励群众的举报热情。
注释:
[1] 参见拜托里里木错:《透过历经荆棘的李文娟》,http://bbs14.xilu.com/cgi-bin/bbs/view?forum=cjinabox&message=463529
[2] 参见艾文波:《谁来保障举报人的权利》,2003年9月15日《市场报》;
[3] 参见傅达林:《制定举报法刻不容缓》,2006年4月11日《燕赵都市报》;
[4] 參加许道敏:《中国应建立举报人保护法》,2006年4月20日《南方周末》。
举报,是法律赋予公民的民主权利,是我们党和国家依靠群众进行反腐败斗争的主要形式。目前,群众举报已成为查办职务犯罪的主要线索来源,可是,举报人权益得不到保障,举报线索的泄密,举报人遭受打击报复的事件屡屡发生,导致举报人“流汗”又“流泪”。如2007年3月中央电视台《第一时间读报》栏目播出了翟山县三名干部举报县委干部利用职权谋取私利,该三名干部虽是匿名举报,但还是难逃遭受打击报复的恶运,其中的两名举报人竟然被当地司法机关以诽谤罪判刑。又如原鞍山市国税局公务员李文娟, 2002年、2003年两次实名举报了鞍山市国税局存在人为少征国家巨额税款等违法和违规行为,令她没有想到的是举报信被转回单位,2002至2003年间她先后两次被单位辞退,甚至被劳教一年。[1]又比如2003年8月10日广东省普宁市烟草制假者打死两名烟草打假举报人[2]等等,如何有效保护举报人的合法权益及生命安全已刻不容缓。据统计,在向检察机关举报的人之中,大约只有30%保护得比较好,其余约70%的举报人都程度不等地尝到了打报复或变相打击报复的滋味。[3]在现实生活中,举报保密制度存在缺陷,泄密事件不断发生。
举报作为宪法赋予公民的一项权利,不仅是公民履行监督权的一种具体方式,更是国家吸取民间力量参与社会治理、遏制违法行为的制度安排,如何使举报人的权益受到有效的保障,成为我们面临的一个严峻问题。 “有权利必有救济,无救济即无权利”,既然是检举权是公民的一项权利,就应当得到相应的保障,否则只能是一种摆设。在当今全面建设社会主义法治社会的活动中,唯有举报人权利得到有效保护,才能使公民举报后能够扬眉吐气而不是忍气吞声,更不是流泪又流血,才能进一步激发公民行使举报权利的热情,因此如何有效的保护举报人的合法权益及其生命安全已迫在眉睫。
二、我国举报人权利得不到有效保护的原因
不可否认,我国非常重视对举报人权利的保护,出台了诸如《中国共产党党内监督条例》等系列党内规定及各种政府的命令决定,但由于各个职能机关执行力度不够,打出报复举报人的事情屡见报端,举报人的权利得不到真正有效的保护。主要原因有:
第一,举报人匿名举报。在实践中,举报人为保护自己,往往采用匿名举报的方式,在我院受理的举报线索中,92%是匿名举报。由于举报人怕被举报人知道他的真实身份后,自己及其近亲属会受到打击报复,因而不敢署名。匿名举报虽在某种程度上使举报人的身份得到一定程度上的隐匿,或给举报人某些心理安慰,但增加了案件侦查的难度,反而给被举报人查出真正的举报人赢得时间,对于办案机关而言,由于举报人不明确,不利于对其进行明确的、有针对性的、有效的保护,从而使匿名举报者遭到报复和陷害。
第二,有关部门权力的缺失,泄密事件不断发生。在建设社会主义法治社会开展得如火如荼的时候,有些政府官员之间依然存在着“官官相护,大事化小,小事化了,台上一套,台下一套”的不良习气。当被举报人是掌握实权者或被举报事件触及一个团体的既得利益时,泄密便毫无悬念的发生了,举报材料泄密、甚至直接转到被举报人手里因此成为常事,而相关公权力的越位或缺位,往往成为打击报复的帮凶,举报人合法权益及生命安全往往受到严重威胁。
第三,没有系统完备的保护举报人合法权益的法律。目前,我国还没有关于举报人权益保护的法律,对举报人权利的保护缺乏法律的支持。尽管每个部门都有各种相关规定,但这些政策性规定又显得软弱无力,对报复者只能进行事后惩罚,起不到事先保护的作用。如上海打假医生陈晓兰,因多次举报医院为牟取暴利而进行光子疗法,被该医院下岗。虽然有关部门出面调解,但陈医生还是失去了重新在该医院当医生的机会。
三、建立完备的举报人权利保护制度
一些西方国家对于举报人的法律保护体制比较健全。如美国法律对“线人”的保护。1970年《纽约时报》记者靠线人获得一份美国国防部有关越战的高级机密文件,并公之于众。国防部向法院提起诉讼,要求该报交出幕后泄密者,但法院最终裁决该报享有报道“五角大楼文件”的权利,也有权不把线人的名字告诉政府。[]中国应借鉴西方国家的经验,建立完备的举报人权利保护制度。
(一) 建立严密的保密制度
当前,为举报人保密制度存在缺陷,泄密事件不断发生,这个问题不解决,举报人受到打击报复问题就不可能从本质上得到解决。因此,建立保密制度是保护举报人权利的基础。
1、各部门要依法管理好涉及举报的工作岗位。一方面所有有权受理举报的单位,不仅要设有专门的举报工作机构,而且要固定专门的举报接待人员,真正做到举报工作归口管理,尽可能地减少涉密人员的范围。对各级举报接待岗位工作人员要严格选任,举报接待人员的选任要报经上一级单位审查备案,非法定事由不得轻意换岗位。另一方面,对于举报人来访举报,应对举报过程全程监控录像,这样既有利于举报内容能完整地得到保存记录,又对举报工作人员的接待进行监督,同时为以后职能部门对举报人进行保护提供便利。
2、严格限定举报材料知晓范围及举报材料递送途径。一是举报受理单位收到举报信件、接待举报人的来访接待记录,有权接触的仅限于专职接待人员及举报材料专职管理人员。二是除单位一把手、主管举报工作的领导,以及负责查处举报反映问题的案件主办人外,其它人员不得接触、阅读举报材料,包括传阅材料。三是部门内部举报材料的递送,一律通过举报专线网进行,由举报接待人员专人负责;单位之间传递举报材料,尽可能进行专线网络传递,且接收人员应该是被传递单位专职举报接待人员,以减少人为扩大知情者的范围。
3、严格保密责任,严肃责任追究。迄今为止,在举报人屡屡遭受打击报复的情况下,很少有部门或个人因泄露举报人信息而受到惩处。为杜绝泄密现象的发生,应严格保密责任。在受理、管理、移送、查办、奖励、宣传等各个环节都要严格保密,特别是要严禁将举报材料转给被举报单位或者被举报人。无处罚就无责任,对于泄密者或泄密单位,一律严惩,构成犯罪的,特别是对那些迫害举报人的犯罪分子,应追究其刑事责任;属于违反党纪政纪的,给予党政纪律处分。
(二)建立举报人合法权益的保护制度
1、建立举报人侵权诉讼制度。针对被举报人利用职权以“穿小鞋”、“下岗”等方式报复举报人,国家在不能按有关规定介入的情况下,应建立举报人侵权诉讼制度,要求赔偿或终止侵害。在诉讼过程中,由于原告(举报人)在一定程度上很难提出详细的证据,所以应实行举证责任倒置,即被举报人只承担“存在举报行为,受报复的损害结果”的证明责任,其它的证明责任由作为被告的被举报人承担。必要时,接受举报的单位可以支持举报人的起诉,切实维护举报人的合法权益。
2、建立举报人及其近亲属人身安全保护制度。《中华人民共和国刑诉法》规定,在诉讼过程中,证人有权要求公安司法机关保证其本人以及其近亲属的安全,防止因作证而遭受不法侵害。在实践中,由于举报线索成案率不高,进入司法诉讼程序的很少,因此,真正得到我国司法机关保护的举报人及其近亲属很少。在举报后到进入诉讼前,举报人及其近亲属的权利保护成为法律制度的空白。因此,我国应建立举报人及其近亲属人身安全保护制度。即举报人或其近亲属只要向有关部门进行举报的,只要举报人发出人身安全保护求助申请的,公安机关应当立即采取保护措施进行处置。举报人有权向检察机关提出申请,要求检察机关监督公安机关的提供有效的紧急保护。检察机关有义务监督公安机关对举报人的保护情况。如果因公安机关没有及时提供有效保护导致举报人人身受到伤害的,对公安机关相关责任人员追究渎职犯罪的刑事责任。
(三)建立举报人奖励制度
举报人的行为在某种程度上带有社会公益性质。他们通过举报等方式与腐败分子进行斗争,维护的是国家的经济利益和社会的安定。对因为举报而查办成功的违法犯罪案件,均应给予举报人一定金额的奖金。建立举报人奖励制度,有利于培育社会的权利文化,有利于培育人们的正义感,有利于鼓励群众行使举报权,营造社会正义的氛围,更有利于在全社会形成一种激励、支持举报人的氛围,使举报成为公民对自己权利负责、对国家负责、对社会负责的重要方式之一。对举报人的奖励应遵循为举报人保密,为举报人安全负责的原则。通过建立安全高效的举报人奖励制度,激励群众的举报热情。
注释:
[1] 参见拜托里里木错:《透过历经荆棘的李文娟》,http://bbs14.xilu.com/cgi-bin/bbs/view?forum=cjinabox&message=463529
[2] 参见艾文波:《谁来保障举报人的权利》,2003年9月15日《市场报》;
[3] 参见傅达林:《制定举报法刻不容缓》,2006年4月11日《燕赵都市报》;
[4] 參加许道敏:《中国应建立举报人保护法》,2006年4月20日《南方周末》。