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摘要：内蒙古101个旗县中，少数民族人口比例超过30%的21个旗被列入国贫县和区贫县，少数民族聚居地区的贫困问题不能不引起社会各界的高度关注。少数民族聚居地区的贫困既是区域性贫困，也是民族贫困、家庭贫困。其根源在于：人多地少，灾害连年。家庭承包制下传统农牧业的承载力无法提升。没有农牧业扩大再生产的可能性。收入结构单一，生产上无特色。生产成本普遍增加。生治成本增加，特别是疾病和学生上学，是贫困者难以脱贫的原因。积极开展全方位的扶贫开发工作，也要体现其特殊性，给予一定的特殊政策并制定更加灵活的扶贫策略。
关键词：少数民族聚居地区；贫困；扶贫策略
中途分类号：D633文献标识码：A文章编号：
内蒙古在《自治区农村牧区扶贫开发实施方案（2013-2017）》中提出，要“到2017年自治区成立70周年之际，力争全区贫困人口人均收入比2010年翻两番，达到6000元；266.6万贫困人口全部脱贫，基本消除绝对贫困现象”，并明确了具体的工作措施和政策保障。显然，扶贫开发工作是个系统性工程，特别是对经济发展相对滞后的民族地区，由于少数民族固有的经济、社会和文化属性决定其贫困问题与其他相对发达地区或非民族地区有较大的差异性和特殊性。于是，少数民族人口的脱贫致富问题成为实现上述目标的关键之一。内蒙古境内有49个少数民族，全区少数民族人口占总人口的20.46%，而且其分布区域相对集中，从事农牧业人口较多。全区近3/4少数民族人口分布在东四盟市，少数民族人口比例超过30%的27个旗县中88.9%的旗县属于以农牧业为主的旗县①。因此，对少数民族聚居的贫困地区进行详尽的经济社会调查，了解和掌握少数民族贫困人口的基本状况、规模、特点及其贫困程度，进而对其扶贫开发提供应有的决策参考显得尤为重要。
一、内蒙古少数民族聚居地区及其贫困概况
少数民族与贫困之间并不一定有必然的关系[1]P67，然而当少数民族人口与其他致贫因素复合时，如低效农牧业、资源匮乏、就业不充分、疾病困扰、地域差别、制度安排等，其贫困发生率往往高于非少数民族人口。对内蒙古而言，贫困人口不完全是少数民族，但少数民族和少数民族聚居地区在贫困人口和贫困地区中的比重比非少数民族或非少数民族聚居地区要高。
少数民族聚居地区，泛指少数民族人口占其总人口的比重超过某特定值的地区。在此暂且以30%为特定值②，把我区少数民族人口比例达到或超过30%的旗县（区）称之为少数民族聚居地区。据第六次全国人口普查资料，全区101个旗县（区）中有27个旗县（区）少数民族人口数量均超过当地总人口的30%以上，其中兴安盟科右中旗少数民族人口比例最高，为84.88%。该27个旗县（区）土地面积约占全区国土面积的33.53%，人口占全区总人口的23.67%，其少数民族人口占全区少数民族总人口的58.85%。然而，在该27个旗县（区）中，13个旗县（区）属于国家级贫困县，8个旗县（区）属于自治区级贫困旗县，两者相加占少数民族聚居地区总数的近80%③。于是，贫困与少数民族及少数民族聚居地区之间产生了很强的关联性，特别是其贫困面之广、贫困程度之深、返贫程度之高，使得两者关系不得不引起社会各界的高度关注。
据统计，被划入国家级及自治区级贫困县的21个少数民族聚居地区均属于农牧业旗县，分布在呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市及锡林郭勒盟等5个盟市，土地面积约27.97万平方公里，占全区国土面积的23.64%；2011年末人口总数约490.56万，占全区总人口的19.77%。2011年度，该21个旗县（区）实现地区生产总值1408.54亿元，仅占全区国内生产总值的9.8%，远低于其土地面积比重和人口比重；实现人均国内生产总值28712.51元，不到全区人均GDP的50%。同年，实现一般预算收入282.35亿元，仅为全区地方财政收入的2.07%，在101个旗县一般性预算收入排序列表中，鄂温克族自治旗排名最靠前，为第41名。从全区各旗县（区）按农牧民人均纯收入排序看，少数民族聚居地区18个旗县（区）的农牧民人均纯收入排在全区后50名之列，有15个旗县（区）农牧民人均纯收入低于当年全区平均水平。
以少数民族比例最高的兴安盟科右中旗为例。据第六次人口普查，兴安盟科右中旗总人口为25.15万人，其中少数民族人口约21.34万人，比例高达84.88%。然而，从总体经济看，2011年该旗实现地方生产总值383540万元，排全区101个旗县之第94位；实现人均国内生产总值14885元，仅为全区平均水平的1/4；实现一般预算收入12608万元，排全区101个旗县之第88位；农牧民人均纯收入达到4013元，排全区统计有农牧民人均纯收入的96个旗县之第92位，各项指标均处在全区后列。另据统计，2012年年底科右中旗农村牧区贫困人口仍有8.23万人，占其农村牧区人口的44%（农村牧区人口月18.6万人）④，其贫困人口主要集中在好腰苏木镇、巴彦淖尔苏木、巴彦茫哈苏木等南部地区（简称南三苏木）。
当然，近年各少数民族聚居地区狠抓扶贫开发工作，取得了骄人的成绩。然而，少数民族脱贫人口的经济、社会脆弱性决定其返贫概率远高于其他人群。少数民族聚居地区多属传统农牧业地区，人多地少，土地贫瘠，植被严重退化，基础建设滞后，信息闭塞且不善于沟通，一旦遇到自然灾害、疾病、市场价格波动、政策变动等人为无法控制或当地农牧民无法预知的事件，脱贫人口却很容易返贫。如，2007年赤峰市因受旱灾、雪灾、早霜冻等严重自然灾害的影响，全市返贫致贫人口达到30.5万人⑤；兴安盟、通辽两个盟市因灾返贫约占贫困人口的60%以上⑥；通辽市科左中旗珠日河牧场因16000余亩草场被非法开垦致使众多牧民出现返贫现象⑦。
二、内蒙古少数民族聚居地区的贫困案例分析
为了更详尽了解少数民族聚居地区的贫困状况，我们在锡林郭勒盟、赤峰市、通辽市、兴安盟，以及鄂尔多斯市、包头市的16个旗县，40个苏木，对130余名干部、工商户和农牧民进行入户访谈调研，收回了近千份问卷调查。限于篇幅，现对其中3份典型嘎查案例予以分析。 案例1：赤峰市阿鲁科尔沁旗D嘎查
D嘎查隶属阿鲁科尔沁旗中部巴彦花镇。原属典型的半农半牧区，但因土地纠纷嘎查一部分土地被划入临近嘎查，现已无草牧场，成为有实无名的农业区。D嘎查土地面积约270公顷，除宅基地，均为耕地。嘎查有218户，700余人⑧，90%以上为蒙古族。
嘎查人均耕地约5亩，其中包括已退耕还林的耕地。当地主要种植小米、玉米、高梁和荞麦，基本实现机械化，但因土地贫瘠，无浇灌条件，农田产能较低（亩产玉米600～1000斤）。多数农牧户饲养少许牲畜，但收益甚小。农畜产品主要卖给流动商贩（二道贩子），交易中往往买方占优势。农牧业劳动力多数为40～60岁中老年人，25岁以下青年极少。为解决嘎查农牧民在市场交易中失利问题，2009年嘎查长联合16户农民注册建立了“绿色谷荞合作社”，但因各种原因合作社一直没能真正开展工作，结果入社农民因无利可图而对合作社失去信心。全嘎查每年约有200人外出务工，但真正能够向农业回流资金或帮扶家人的相对少，多数为维持自身消费。
据嘎查长介绍，全嘎查90%户都有不同额度的农村信用社贷款和民间高利贷。2012年全嘎查贷款总额200余万，户均贷款约10000元，其中一些农户因当期不能还贷（高利贷）而致贫，甚至成为恶性循环。据初步统计，嘎查30%～40%的农牧户仍处在温饱线上。嘎查长认为嘎查人均土地面积小、资源贫瘠，供读学生较多，以及农牧民流动资金短缺、贷款压力较大是导致农户贫困的最直接因素。
案例2：兴安盟科右前旗W嘎查
W嘎查隶属科右前旗中南部阿力得尔苏木，处于大兴安岭南麓，归流河畔，是较典型的半农半牧嘎查。由5个艾里、7个生产队组成，居住着近500户，2400余人，其中90%以上为蒙古族，其生活水平在阿力得尔苏木处在中等程度。
W嘎查约有11000亩耕地，人均不足5亩，山坡、梁地较多，土地贫瘠，地形复杂。当地主要种植玉米、黄豆。由于无霜期短，高产玉米成熟不了，于是只能种植普通玉米，但其亩产量只有700～800斤，效益甚微。另外，嘎查大多为山坡地，春季易受旱灾，夏季则易遭洪水灾害。近几年，W嘎查得到自治区及科右前旗扶贫开发资助，先后实施了农牧业产业化、小河治理及黑土地整理等项目，正在努力解决春季缺水、夏季洪水冲田等问题。
在当地，畜牧业与农业处在同等重要的位置。W嘎查有50000亩草牧场，人均近30亩。主要饲养土种牲畜，饲养量约20000头只，其中大畜近7000头。由于农牧民基础设施建设滞后、牲畜品种不适应舍饲、养畜成本过高等原因，虽要求全年禁牧但一直没能彻底禁牧，只是季节性休牧。W嘎查每年近300名青年劳动力外出短期打工，收入可观。
据当地农牧民反映，W嘎查在阿力得尔苏木属于中等生活水平的嘎查，农牧民人均纯收入约2000余元，相当于全区农牧民平均人均纯收入的1/3。嘎查书记认为，在嘎查整体贫困状态下，还有近100户农牧民生活处在十分贫困的程度，其中半数为疾病所困或供读学生所致。当地农牧民表示，没有畜牧业收入当地农牧民生活会更加糟糕，农业收入根本满足不了子女上学、看病治病之需，如果今后进行全年禁牧，可能生活会更加窘迫。
案例3：锡林郭勒盟镶黄旗DS嘎查
DS嘎查隶属镶黄旗北部翁贡乌拉苏木，是典型的纯牧业嘎查。DS嘎查有10个浩特，64户，241人，嘎查牧民全部为当地蒙古族。土地面积约为6680公顷。
由于嘎查草牧场面积相对狭小，当地牧民经济底子薄，生活拮据。1984年承包草牧场时，除嘎查集体预留2000余亩机动地外，牧民人均承包草牧场仅为430亩。目前，只有37户牧民在本嘎查草场上经营畜牧业，其余27户均外出务工。2011年年底，DS嘎查牲畜存栏约3000头只，户均不足50头只，牲畜结构以绵羊为主。近年，因草牧场面积有限，并受干旱及政策影响，DS嘎查畜牧业生产基本没有很大发展。无奈，嘎查27户牧民常年外出打工，其草场基本在嘎查内部流转。外出的27户中，只有3户在旗所在地做些小买卖，相对稳定，其余则在建筑、饭馆等地方打零工、小工，维持生活。
人均草牧场面积狭小却不断退化是当地牧民面临最大的困境。据嘎查牧民介绍，本世纪初的三年自然灾害使当地牧民损失惨重，而2003～2009年间实施的春季休牧制度也进一步加重了牧民负担。在此期间国家前后投入几千万，搞围栏、种树木，然而除沙地，草牧场生态恶化依然，反倒增加了牧民养畜成本。虽然国家给了补贴，但与牧民因休牧而增加的成本相比，可谓杯水车薪。2011年，嘎查上报牧民人均纯收入为3600元。牧民反映，在新一轮草原生态保护补助奖励机制中，把当地草畜平衡标准定为50亩养一只羊单位，即人均养养规模不能超过9只。显然，在现有条件下通过养畜很难达到改善生计的目的。
三、少数民族聚居地区贫困之原因
少数民族聚居地区的贫困既是区域性贫困，也是民族贫困、家庭贫困。至于区域性贫困，既有其先天不足，如自然资源禀赋不足、区位优势不明显等，也有其后天原因，如人口众多、制度失效、经济失衡、思想落后、社会浮躁等等，需从宏观层面去讨论和研究；而民族贫困，特别是家庭贫困的原因，则更多的从中观、或微观层面去观测在某特定区域的平均水平下，少数民族家庭的生活习惯、生产特点，寻找其根源，在此我们更倾向于后者。
1.人多地少，却灾害连年。少数民族聚居地区人口相对集中，却土地面积狭小且相对贫瘠。被划入国贫、区贫旗县的21个少数民族聚居地区中，除苏尼特左旗、苏尼特右旗、新巴尔虎左旗、阿巴嘎旗，其余牧业旗人口密度均超过5人/平方公里，一些农业、半农半牧旗县人口密度则远远超过全区平均水平（20.88人/平方公里），有的甚至96.15人/平方公里（喀喇沁旗）。在第二、第三产业相对滞后的情况下⑨，人口高密度和土地贫瘠是这些地区相对落后的重要原因之一。同时，以农牧业为主的产业结构、简陋的基础设施和贫瘠的土地生态，决定其很容易遭受各种自然灾害，常有发生因灾致贫者。 2.家庭承包制下传统农牧业的承载力无法提升。人均耕地或草牧场面积狭小又贫瘠，再加之一家一户的经营模式，是少数民族聚居地区农牧户生产变成了数万计小而全的生产单位。很多地方为了体现公平，把有限的土地划分等级，承包给农牧户不同等级的数块耕地或草牧场。于是，耕地或草牧场土壤改良、人工种草、水利建设等基础设施建设严重滞后，更无法推进土体平整、大型灌溉、划区轮牧、土地整合等合理有效的土地利用机制。结果，现有的制度设计限制了传统农牧业的承载力的再度提升。
3.没有农牧业的扩大再生产。少数民族聚居地区因语言、习惯、能力问题，外出务工者相对较少，而更多的人仍滞留在农牧业生产上。于是，通过内部流转扩大耕地或草牧场规模的可能性极小，进而影响农牧业规模经营的进度。同时，农资价格的不断攀升、农业的小规模机械化及农畜产品流通环节不畅通导致农牧民现金收入增幅不大，流动资金严重短缺，农牧业再投资不足。而农村金融服务滞后及民间高利贷的泛滥进一步降低了农牧民扩大再生产的可能性。结果，农牧业生产始终徘徊在最初的土地、资金和技术水平上，农牧民生计改善甚微。
4.收入结构单一却生产上无特色。纵观少数民族聚居的贫困地区，多数为传统农牧业生产区域，农牧民主要收入仍然来源于农牧业，但近几年其增长速度明显放慢。而二、三产业，即便在本地区经济总量中占据绝对优势的情况下，对农牧民收入增长的贡献不显著⑩。而且，从少数民族聚的贫困地区的农牧业生产状况看，地区间没有明显的差异，大同小异的产业类型、生产技术和劳动力配置使地区间没有形成相对优势，唯独人均土地面积和外部投入的大小成为了相互间的绝对优势。
5.生产性成本普遍增加，使贫困者难以脱贫。近些年，农牧业生产资料支出的增长是有目共睹的，特别是草牧场退化和耕地“三化”趋势没有得到根本性改变之前，无论是生产资料的种类，还是其购买总量，仍处在只增不减的状态。于是，农牧户如果不能逐年增加生产性支出，其生产规模或生产效益就不能提高，甚至相对下降。因此，对于贫困家庭而言，因严重缺乏流动资金，逐年增加生产性支出的压力很大。然而，贫困家庭因曾经有不良信用记录，或找不到规定的担保人，很难得到农村信用合作社的贷款支持，却被拖入无穷无尽的还民间高利贷利息的漩涡，因而其相对贫困状态不易于改变，甚至有些农牧户因增加生产性支出的努力失效而沦为绝对贫困户。
6.生活成本增加，特别是疾病和攻读学生压力，是少数民族聚居地区致贫的一个主要原因。随着农畜产品商品率逐年提高，农牧业生产不再是传统的自然经济，农牧民生活必需品基本都从市场上购置。因此，物价的上涨，特别是食品价格的不断上涨，对贫困家庭或低收入家庭的影响远远超过普通家庭。同时，部分家庭的盲目消费、攀比消费等非理性消费行为也是其致贫或无法脱贫的重要原因。
而疾病和供读学生一直被认为是少数民族聚居地区致贫的重要原因。在鄂尔多斯市所做的265份有效调查问卷中，有195位被调查者认为攻读学生是致贫的一个直接原因，而163位被调查者认为疾病是导致贫困的另一个主要原因。疾病对于普通农牧民家庭而言，既带来精神和财物上的双重压力，也引起农牧业生产中劳动力的缺失。而医药改革和新型农村合作医疗保险制度的不完善、基层医疗机构的诊断和治疗条件有限，看病难、看病贵的问题仍然困扰着少数民族聚居地区的农牧民。
而因供读学生生活困难或致贫者，也不在少数。2012年自治区在全国省市中率先实现高中阶段免费教育，减轻了农牧民家庭经济负担，保障高中阶段学生顺利完成学业。然而，一方面中小学教育资源的不合理分布，或过度集中，滋生选校、陪读、交通等名目繁多的支出；另一方面随着物价上涨、社会发展，供读一名大学生、大专生的费用也是水涨船高，对普通农牧民家庭，特别是对东部区农牧民家庭成为较大经济压力。
四、少数民族聚居地区的扶贫策略
为顺利推进我区扶贫开发工作，自治区已出台《内蒙古自治区农村牧区扶贫开发实施方案》，提出大力发展县域经济、培育扶贫主导产业、大力实施扶贫开发三项重点工程、积极推进社会扶贫等四个方面详尽而具体的工作措施，并列出相应的政策保障和组织领导方案，对今后一段时间的扶贫开发工作进行了全面部署。而作为全区贫困问题之特殊成分，少数民族聚居地区的扶贫开发工作，既要全面落实《方案》，积极开展全方位的扶贫开发工作，也要体现其特殊性，给予一定的特殊政策并制定更加灵活的扶贫策略。
其一，少数民族贫困地区的工业化不能简单重复和复制，也不能无条件接纳发达地区、相对发达地区的产业转移，而必须要结合自身自然和人文优势进行适应性选择。少数民族聚居的贫困地区在矿产资源和经济区位上无明显优势，不具备大力发展工矿企业的条件，而在生态类新型产业和农畜产品开发及产业化方面应进一步加强。
其二，解决少数民族聚居贫困地区的“信息贫困”问题。在信息时代，信息不对称是导致地区经济社会相对落后的一个重要因素，特别是对少数民族聚居地区。大部分少数民族聚居的贫困地区缺乏畅通的信息传播通道和适当的信息传播工具。因此，进一步强化少数民族语言文字的强制性使用制度，以及信息公开制度。鼓励和支持各媒体以民族语言文字传播信息，多制作信息发布类、解释类、解答类、监督类专题节目。加强基层电信网络建设，做到政府发布信息的全覆盖。
其三，扶持龙头企业与小微企业并齐抓发展。在扶持壮大龙头企业，打造知名品牌的过程中，注重现有龙头企业的重组、整合，鼓励其做大做强。同时，重视小微企业的扶持和发展。在贫困地区，能让龙头企业直接带动的，并非贫困主体，他们往往是间接被带动的。而小微企业正是龙头企业与贫困主体之间最主要的桥梁和纽带。小微企业门槛低、规模小、精深程度低，所以无论从农畜产品的出售，还是贫困者从事非农产业，小微企业更接近他们。然而，小微企业融资难、监管凌乱、用工难、税费较高、信息不对称等使目前很多创业者举步艰难，需要有关各方的鼓励和扶持。 其四，降低或取消少数民族聚居的贫困地区财政配套资金政策。少数民族聚居的贫困不仅表现为农牧户个体的贫困，也表现为地区整体贫困。如果国家和自治区在扶贫开发过程中始终要求配套资金政策，可能引起该地区项目型贫困问题。显然，提高地方积极性，配套资金政策并非是唯一途径。当配套资金制度必要时，应因地制宜、因项目而异，并做到上级配套资金、政策的按时到位和积极兑现。
其五，少数民族聚居地区的扶贫移民要慎重。扶贫移民的移入地要具备持续的产业支撑、岗位需求等经济上的吸纳能力，也应具备民族人口的语言、文字、文化、教育等一系列要素的社会接纳能力。同时，也要充分考虑移民人口自身综合素质的提高问题。当然，从现有的生态移民试点经验看，移出地的有效管理也是稳定移民人口的重要保障之一。总之，在民族聚居地区实施扶贫移民必须慎重，民族固有的文化心理、生活习惯、生计策略，在新的生存条件下必然会产生新的变化，这对民族本身也是一次变迁。
注释：
① 民族人口比例超过30%的旗县（区）包括科右中旗、新巴尔虎左旗、新巴尔虎右旗、科左中旗、科左后旗、库伦旗、西乌珠穆沁旗、苏尼特左旗、镶黄旗、东乌珠穆沁旗、科右前旗、阿巴嘎旗、扎鲁特旗、喀喇沁旗、陈巴尔虎旗、巴林右旗、正蓝旗、扎赉特旗、科尔沁区、阿鲁科尔沁旗、霍林郭勒市、鄂温克族自治旗、奈曼旗、巴林左旗、乌拉浩特市、正镶白旗、苏尼特右旗等。
② 参考国务院《关于建立民族乡问题的通知》（1983年12月29日），人民网法律法规库。在其他规范性文件中均未找到相关规定或要求，包括《中华人民共和国民族区域自治法》。
③内蒙古自治区人民政府办公厅，《内蒙古自治区国家和自治区扶贫开发工作重点旗县调整方案》内政办法（2011）91号。
④ 科右中旗人民政府办公室，科尔沁右翼中旗概况，2013-4-3。
⑤ 赤峰市2006扶贫开发工作总结和2007年工作初步安排意见，赤峰市扶贫办，2006-11-8。
⑥ 民族和宗教委员会的发言——加快兴安盟和通辽市少数民族聚居区域扶贫开发工作，政协内蒙古十届五次会议文件。
⑦ 通辽万亩草场遭非法开垦面临彻底沙化，中国草原，2013-2-2。
⑧D嘎查原为D苏木所在地，撤乡并镇改革中原苏木被撤，因此现在除本嘎查人口外，嘎查土地上还居住着原苏木所在地个体户或具有城镇户口的人员约180户，300余人。
⑨ 2011年21个贫困旗一产产值占地方总产值比重为20.05%，远高于全区9.10%的平均水平，其中排在前五位的是：兴安盟扎赉特旗高达48.80%、科右前旗45.86%、科右中旗36.63%、通辽市库伦旗为27.13%、科左中旗为26.27%。
⑩仅以苏尼特右旗为例，2012年该地区二、三产业产值占其地区经济总量的90.9%，但其对牧民总收入的贡献仅为1.66%。
参考文献：
[1]夏营.贫困与发展[M].人民出版社，1995.
[2]孙学历.内蒙古的反贫困[M].内蒙古人民出版社，2003.
[3]内蒙古人口普查领导小组办公室.内蒙古自治区2010年人口普查资料[M].中国统计出版社，2012.
作者简介：文明（1978—），男，蒙古族，内蒙古社会科学院牧区发展研究所副研究员。主要研究方向为牧区发展与草原畜牧业。
（责任编辑：陈合营）
基金项目：2012年度国家社科基金青年项目《牧区草牧场制度改革之草牧场流转问题研究》（批准号12CMZ052）。
关键词：少数民族聚居地区；贫困；扶贫策略
中途分类号：D633文献标识码：A文章编号：
内蒙古在《自治区农村牧区扶贫开发实施方案（2013-2017）》中提出，要“到2017年自治区成立70周年之际，力争全区贫困人口人均收入比2010年翻两番，达到6000元；266.6万贫困人口全部脱贫，基本消除绝对贫困现象”，并明确了具体的工作措施和政策保障。显然，扶贫开发工作是个系统性工程，特别是对经济发展相对滞后的民族地区，由于少数民族固有的经济、社会和文化属性决定其贫困问题与其他相对发达地区或非民族地区有较大的差异性和特殊性。于是，少数民族人口的脱贫致富问题成为实现上述目标的关键之一。内蒙古境内有49个少数民族，全区少数民族人口占总人口的20.46%，而且其分布区域相对集中，从事农牧业人口较多。全区近3/4少数民族人口分布在东四盟市，少数民族人口比例超过30%的27个旗县中88.9%的旗县属于以农牧业为主的旗县①。因此，对少数民族聚居的贫困地区进行详尽的经济社会调查，了解和掌握少数民族贫困人口的基本状况、规模、特点及其贫困程度，进而对其扶贫开发提供应有的决策参考显得尤为重要。
一、内蒙古少数民族聚居地区及其贫困概况
少数民族与贫困之间并不一定有必然的关系[1]P67，然而当少数民族人口与其他致贫因素复合时，如低效农牧业、资源匮乏、就业不充分、疾病困扰、地域差别、制度安排等，其贫困发生率往往高于非少数民族人口。对内蒙古而言，贫困人口不完全是少数民族，但少数民族和少数民族聚居地区在贫困人口和贫困地区中的比重比非少数民族或非少数民族聚居地区要高。
少数民族聚居地区，泛指少数民族人口占其总人口的比重超过某特定值的地区。在此暂且以30%为特定值②，把我区少数民族人口比例达到或超过30%的旗县（区）称之为少数民族聚居地区。据第六次全国人口普查资料，全区101个旗县（区）中有27个旗县（区）少数民族人口数量均超过当地总人口的30%以上，其中兴安盟科右中旗少数民族人口比例最高，为84.88%。该27个旗县（区）土地面积约占全区国土面积的33.53%，人口占全区总人口的23.67%，其少数民族人口占全区少数民族总人口的58.85%。然而，在该27个旗县（区）中，13个旗县（区）属于国家级贫困县，8个旗县（区）属于自治区级贫困旗县，两者相加占少数民族聚居地区总数的近80%③。于是，贫困与少数民族及少数民族聚居地区之间产生了很强的关联性，特别是其贫困面之广、贫困程度之深、返贫程度之高，使得两者关系不得不引起社会各界的高度关注。
据统计，被划入国家级及自治区级贫困县的21个少数民族聚居地区均属于农牧业旗县，分布在呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市及锡林郭勒盟等5个盟市，土地面积约27.97万平方公里，占全区国土面积的23.64%；2011年末人口总数约490.56万，占全区总人口的19.77%。2011年度，该21个旗县（区）实现地区生产总值1408.54亿元，仅占全区国内生产总值的9.8%，远低于其土地面积比重和人口比重；实现人均国内生产总值28712.51元，不到全区人均GDP的50%。同年，实现一般预算收入282.35亿元，仅为全区地方财政收入的2.07%，在101个旗县一般性预算收入排序列表中，鄂温克族自治旗排名最靠前，为第41名。从全区各旗县（区）按农牧民人均纯收入排序看，少数民族聚居地区18个旗县（区）的农牧民人均纯收入排在全区后50名之列，有15个旗县（区）农牧民人均纯收入低于当年全区平均水平。
以少数民族比例最高的兴安盟科右中旗为例。据第六次人口普查，兴安盟科右中旗总人口为25.15万人，其中少数民族人口约21.34万人，比例高达84.88%。然而，从总体经济看，2011年该旗实现地方生产总值383540万元，排全区101个旗县之第94位；实现人均国内生产总值14885元，仅为全区平均水平的1/4；实现一般预算收入12608万元，排全区101个旗县之第88位；农牧民人均纯收入达到4013元，排全区统计有农牧民人均纯收入的96个旗县之第92位，各项指标均处在全区后列。另据统计，2012年年底科右中旗农村牧区贫困人口仍有8.23万人，占其农村牧区人口的44%（农村牧区人口月18.6万人）④，其贫困人口主要集中在好腰苏木镇、巴彦淖尔苏木、巴彦茫哈苏木等南部地区（简称南三苏木）。
当然，近年各少数民族聚居地区狠抓扶贫开发工作，取得了骄人的成绩。然而，少数民族脱贫人口的经济、社会脆弱性决定其返贫概率远高于其他人群。少数民族聚居地区多属传统农牧业地区，人多地少，土地贫瘠，植被严重退化，基础建设滞后，信息闭塞且不善于沟通，一旦遇到自然灾害、疾病、市场价格波动、政策变动等人为无法控制或当地农牧民无法预知的事件，脱贫人口却很容易返贫。如，2007年赤峰市因受旱灾、雪灾、早霜冻等严重自然灾害的影响，全市返贫致贫人口达到30.5万人⑤；兴安盟、通辽两个盟市因灾返贫约占贫困人口的60%以上⑥；通辽市科左中旗珠日河牧场因16000余亩草场被非法开垦致使众多牧民出现返贫现象⑦。
二、内蒙古少数民族聚居地区的贫困案例分析
为了更详尽了解少数民族聚居地区的贫困状况，我们在锡林郭勒盟、赤峰市、通辽市、兴安盟，以及鄂尔多斯市、包头市的16个旗县，40个苏木，对130余名干部、工商户和农牧民进行入户访谈调研，收回了近千份问卷调查。限于篇幅，现对其中3份典型嘎查案例予以分析。 案例1：赤峰市阿鲁科尔沁旗D嘎查
D嘎查隶属阿鲁科尔沁旗中部巴彦花镇。原属典型的半农半牧区，但因土地纠纷嘎查一部分土地被划入临近嘎查，现已无草牧场，成为有实无名的农业区。D嘎查土地面积约270公顷，除宅基地，均为耕地。嘎查有218户，700余人⑧，90%以上为蒙古族。
嘎查人均耕地约5亩，其中包括已退耕还林的耕地。当地主要种植小米、玉米、高梁和荞麦，基本实现机械化，但因土地贫瘠，无浇灌条件，农田产能较低（亩产玉米600～1000斤）。多数农牧户饲养少许牲畜，但收益甚小。农畜产品主要卖给流动商贩（二道贩子），交易中往往买方占优势。农牧业劳动力多数为40～60岁中老年人，25岁以下青年极少。为解决嘎查农牧民在市场交易中失利问题，2009年嘎查长联合16户农民注册建立了“绿色谷荞合作社”，但因各种原因合作社一直没能真正开展工作，结果入社农民因无利可图而对合作社失去信心。全嘎查每年约有200人外出务工，但真正能够向农业回流资金或帮扶家人的相对少，多数为维持自身消费。
据嘎查长介绍，全嘎查90%户都有不同额度的农村信用社贷款和民间高利贷。2012年全嘎查贷款总额200余万，户均贷款约10000元，其中一些农户因当期不能还贷（高利贷）而致贫，甚至成为恶性循环。据初步统计，嘎查30%～40%的农牧户仍处在温饱线上。嘎查长认为嘎查人均土地面积小、资源贫瘠，供读学生较多，以及农牧民流动资金短缺、贷款压力较大是导致农户贫困的最直接因素。
案例2：兴安盟科右前旗W嘎查
W嘎查隶属科右前旗中南部阿力得尔苏木，处于大兴安岭南麓，归流河畔，是较典型的半农半牧嘎查。由5个艾里、7个生产队组成，居住着近500户，2400余人，其中90%以上为蒙古族，其生活水平在阿力得尔苏木处在中等程度。
W嘎查约有11000亩耕地，人均不足5亩，山坡、梁地较多，土地贫瘠，地形复杂。当地主要种植玉米、黄豆。由于无霜期短，高产玉米成熟不了，于是只能种植普通玉米，但其亩产量只有700～800斤，效益甚微。另外，嘎查大多为山坡地，春季易受旱灾，夏季则易遭洪水灾害。近几年，W嘎查得到自治区及科右前旗扶贫开发资助，先后实施了农牧业产业化、小河治理及黑土地整理等项目，正在努力解决春季缺水、夏季洪水冲田等问题。
在当地，畜牧业与农业处在同等重要的位置。W嘎查有50000亩草牧场，人均近30亩。主要饲养土种牲畜，饲养量约20000头只，其中大畜近7000头。由于农牧民基础设施建设滞后、牲畜品种不适应舍饲、养畜成本过高等原因，虽要求全年禁牧但一直没能彻底禁牧，只是季节性休牧。W嘎查每年近300名青年劳动力外出短期打工，收入可观。
据当地农牧民反映，W嘎查在阿力得尔苏木属于中等生活水平的嘎查，农牧民人均纯收入约2000余元，相当于全区农牧民平均人均纯收入的1/3。嘎查书记认为，在嘎查整体贫困状态下，还有近100户农牧民生活处在十分贫困的程度，其中半数为疾病所困或供读学生所致。当地农牧民表示，没有畜牧业收入当地农牧民生活会更加糟糕，农业收入根本满足不了子女上学、看病治病之需，如果今后进行全年禁牧，可能生活会更加窘迫。
案例3：锡林郭勒盟镶黄旗DS嘎查
DS嘎查隶属镶黄旗北部翁贡乌拉苏木，是典型的纯牧业嘎查。DS嘎查有10个浩特，64户，241人，嘎查牧民全部为当地蒙古族。土地面积约为6680公顷。
由于嘎查草牧场面积相对狭小，当地牧民经济底子薄，生活拮据。1984年承包草牧场时，除嘎查集体预留2000余亩机动地外，牧民人均承包草牧场仅为430亩。目前，只有37户牧民在本嘎查草场上经营畜牧业，其余27户均外出务工。2011年年底，DS嘎查牲畜存栏约3000头只，户均不足50头只，牲畜结构以绵羊为主。近年，因草牧场面积有限，并受干旱及政策影响，DS嘎查畜牧业生产基本没有很大发展。无奈，嘎查27户牧民常年外出打工，其草场基本在嘎查内部流转。外出的27户中，只有3户在旗所在地做些小买卖，相对稳定，其余则在建筑、饭馆等地方打零工、小工，维持生活。
人均草牧场面积狭小却不断退化是当地牧民面临最大的困境。据嘎查牧民介绍，本世纪初的三年自然灾害使当地牧民损失惨重，而2003～2009年间实施的春季休牧制度也进一步加重了牧民负担。在此期间国家前后投入几千万，搞围栏、种树木，然而除沙地，草牧场生态恶化依然，反倒增加了牧民养畜成本。虽然国家给了补贴，但与牧民因休牧而增加的成本相比，可谓杯水车薪。2011年，嘎查上报牧民人均纯收入为3600元。牧民反映，在新一轮草原生态保护补助奖励机制中，把当地草畜平衡标准定为50亩养一只羊单位，即人均养养规模不能超过9只。显然，在现有条件下通过养畜很难达到改善生计的目的。
三、少数民族聚居地区贫困之原因
少数民族聚居地区的贫困既是区域性贫困，也是民族贫困、家庭贫困。至于区域性贫困，既有其先天不足，如自然资源禀赋不足、区位优势不明显等，也有其后天原因，如人口众多、制度失效、经济失衡、思想落后、社会浮躁等等，需从宏观层面去讨论和研究；而民族贫困，特别是家庭贫困的原因，则更多的从中观、或微观层面去观测在某特定区域的平均水平下，少数民族家庭的生活习惯、生产特点，寻找其根源，在此我们更倾向于后者。
1.人多地少，却灾害连年。少数民族聚居地区人口相对集中，却土地面积狭小且相对贫瘠。被划入国贫、区贫旗县的21个少数民族聚居地区中，除苏尼特左旗、苏尼特右旗、新巴尔虎左旗、阿巴嘎旗，其余牧业旗人口密度均超过5人/平方公里，一些农业、半农半牧旗县人口密度则远远超过全区平均水平（20.88人/平方公里），有的甚至96.15人/平方公里（喀喇沁旗）。在第二、第三产业相对滞后的情况下⑨，人口高密度和土地贫瘠是这些地区相对落后的重要原因之一。同时，以农牧业为主的产业结构、简陋的基础设施和贫瘠的土地生态，决定其很容易遭受各种自然灾害，常有发生因灾致贫者。 2.家庭承包制下传统农牧业的承载力无法提升。人均耕地或草牧场面积狭小又贫瘠，再加之一家一户的经营模式，是少数民族聚居地区农牧户生产变成了数万计小而全的生产单位。很多地方为了体现公平，把有限的土地划分等级，承包给农牧户不同等级的数块耕地或草牧场。于是，耕地或草牧场土壤改良、人工种草、水利建设等基础设施建设严重滞后，更无法推进土体平整、大型灌溉、划区轮牧、土地整合等合理有效的土地利用机制。结果，现有的制度设计限制了传统农牧业的承载力的再度提升。
3.没有农牧业的扩大再生产。少数民族聚居地区因语言、习惯、能力问题，外出务工者相对较少，而更多的人仍滞留在农牧业生产上。于是，通过内部流转扩大耕地或草牧场规模的可能性极小，进而影响农牧业规模经营的进度。同时，农资价格的不断攀升、农业的小规模机械化及农畜产品流通环节不畅通导致农牧民现金收入增幅不大，流动资金严重短缺，农牧业再投资不足。而农村金融服务滞后及民间高利贷的泛滥进一步降低了农牧民扩大再生产的可能性。结果，农牧业生产始终徘徊在最初的土地、资金和技术水平上，农牧民生计改善甚微。
4.收入结构单一却生产上无特色。纵观少数民族聚居的贫困地区，多数为传统农牧业生产区域，农牧民主要收入仍然来源于农牧业，但近几年其增长速度明显放慢。而二、三产业，即便在本地区经济总量中占据绝对优势的情况下，对农牧民收入增长的贡献不显著⑩。而且，从少数民族聚的贫困地区的农牧业生产状况看，地区间没有明显的差异，大同小异的产业类型、生产技术和劳动力配置使地区间没有形成相对优势，唯独人均土地面积和外部投入的大小成为了相互间的绝对优势。
5.生产性成本普遍增加，使贫困者难以脱贫。近些年，农牧业生产资料支出的增长是有目共睹的，特别是草牧场退化和耕地“三化”趋势没有得到根本性改变之前，无论是生产资料的种类，还是其购买总量，仍处在只增不减的状态。于是，农牧户如果不能逐年增加生产性支出，其生产规模或生产效益就不能提高，甚至相对下降。因此，对于贫困家庭而言，因严重缺乏流动资金，逐年增加生产性支出的压力很大。然而，贫困家庭因曾经有不良信用记录，或找不到规定的担保人，很难得到农村信用合作社的贷款支持，却被拖入无穷无尽的还民间高利贷利息的漩涡，因而其相对贫困状态不易于改变，甚至有些农牧户因增加生产性支出的努力失效而沦为绝对贫困户。
6.生活成本增加，特别是疾病和攻读学生压力，是少数民族聚居地区致贫的一个主要原因。随着农畜产品商品率逐年提高，农牧业生产不再是传统的自然经济，农牧民生活必需品基本都从市场上购置。因此，物价的上涨，特别是食品价格的不断上涨，对贫困家庭或低收入家庭的影响远远超过普通家庭。同时，部分家庭的盲目消费、攀比消费等非理性消费行为也是其致贫或无法脱贫的重要原因。
而疾病和供读学生一直被认为是少数民族聚居地区致贫的重要原因。在鄂尔多斯市所做的265份有效调查问卷中，有195位被调查者认为攻读学生是致贫的一个直接原因，而163位被调查者认为疾病是导致贫困的另一个主要原因。疾病对于普通农牧民家庭而言，既带来精神和财物上的双重压力，也引起农牧业生产中劳动力的缺失。而医药改革和新型农村合作医疗保险制度的不完善、基层医疗机构的诊断和治疗条件有限，看病难、看病贵的问题仍然困扰着少数民族聚居地区的农牧民。
而因供读学生生活困难或致贫者，也不在少数。2012年自治区在全国省市中率先实现高中阶段免费教育，减轻了农牧民家庭经济负担，保障高中阶段学生顺利完成学业。然而，一方面中小学教育资源的不合理分布，或过度集中，滋生选校、陪读、交通等名目繁多的支出；另一方面随着物价上涨、社会发展，供读一名大学生、大专生的费用也是水涨船高，对普通农牧民家庭，特别是对东部区农牧民家庭成为较大经济压力。
四、少数民族聚居地区的扶贫策略
为顺利推进我区扶贫开发工作，自治区已出台《内蒙古自治区农村牧区扶贫开发实施方案》，提出大力发展县域经济、培育扶贫主导产业、大力实施扶贫开发三项重点工程、积极推进社会扶贫等四个方面详尽而具体的工作措施，并列出相应的政策保障和组织领导方案，对今后一段时间的扶贫开发工作进行了全面部署。而作为全区贫困问题之特殊成分，少数民族聚居地区的扶贫开发工作，既要全面落实《方案》，积极开展全方位的扶贫开发工作，也要体现其特殊性，给予一定的特殊政策并制定更加灵活的扶贫策略。
其一，少数民族贫困地区的工业化不能简单重复和复制，也不能无条件接纳发达地区、相对发达地区的产业转移，而必须要结合自身自然和人文优势进行适应性选择。少数民族聚居的贫困地区在矿产资源和经济区位上无明显优势，不具备大力发展工矿企业的条件，而在生态类新型产业和农畜产品开发及产业化方面应进一步加强。
其二，解决少数民族聚居贫困地区的“信息贫困”问题。在信息时代，信息不对称是导致地区经济社会相对落后的一个重要因素，特别是对少数民族聚居地区。大部分少数民族聚居的贫困地区缺乏畅通的信息传播通道和适当的信息传播工具。因此，进一步强化少数民族语言文字的强制性使用制度，以及信息公开制度。鼓励和支持各媒体以民族语言文字传播信息，多制作信息发布类、解释类、解答类、监督类专题节目。加强基层电信网络建设，做到政府发布信息的全覆盖。
其三，扶持龙头企业与小微企业并齐抓发展。在扶持壮大龙头企业，打造知名品牌的过程中，注重现有龙头企业的重组、整合，鼓励其做大做强。同时，重视小微企业的扶持和发展。在贫困地区，能让龙头企业直接带动的，并非贫困主体，他们往往是间接被带动的。而小微企业正是龙头企业与贫困主体之间最主要的桥梁和纽带。小微企业门槛低、规模小、精深程度低，所以无论从农畜产品的出售，还是贫困者从事非农产业，小微企业更接近他们。然而，小微企业融资难、监管凌乱、用工难、税费较高、信息不对称等使目前很多创业者举步艰难，需要有关各方的鼓励和扶持。 其四，降低或取消少数民族聚居的贫困地区财政配套资金政策。少数民族聚居的贫困不仅表现为农牧户个体的贫困，也表现为地区整体贫困。如果国家和自治区在扶贫开发过程中始终要求配套资金政策，可能引起该地区项目型贫困问题。显然，提高地方积极性，配套资金政策并非是唯一途径。当配套资金制度必要时，应因地制宜、因项目而异，并做到上级配套资金、政策的按时到位和积极兑现。
其五，少数民族聚居地区的扶贫移民要慎重。扶贫移民的移入地要具备持续的产业支撑、岗位需求等经济上的吸纳能力，也应具备民族人口的语言、文字、文化、教育等一系列要素的社会接纳能力。同时，也要充分考虑移民人口自身综合素质的提高问题。当然，从现有的生态移民试点经验看，移出地的有效管理也是稳定移民人口的重要保障之一。总之，在民族聚居地区实施扶贫移民必须慎重，民族固有的文化心理、生活习惯、生计策略，在新的生存条件下必然会产生新的变化，这对民族本身也是一次变迁。
注释：
① 民族人口比例超过30%的旗县（区）包括科右中旗、新巴尔虎左旗、新巴尔虎右旗、科左中旗、科左后旗、库伦旗、西乌珠穆沁旗、苏尼特左旗、镶黄旗、东乌珠穆沁旗、科右前旗、阿巴嘎旗、扎鲁特旗、喀喇沁旗、陈巴尔虎旗、巴林右旗、正蓝旗、扎赉特旗、科尔沁区、阿鲁科尔沁旗、霍林郭勒市、鄂温克族自治旗、奈曼旗、巴林左旗、乌拉浩特市、正镶白旗、苏尼特右旗等。
② 参考国务院《关于建立民族乡问题的通知》（1983年12月29日），人民网法律法规库。在其他规范性文件中均未找到相关规定或要求，包括《中华人民共和国民族区域自治法》。
③内蒙古自治区人民政府办公厅，《内蒙古自治区国家和自治区扶贫开发工作重点旗县调整方案》内政办法（2011）91号。
④ 科右中旗人民政府办公室，科尔沁右翼中旗概况，2013-4-3。
⑤ 赤峰市2006扶贫开发工作总结和2007年工作初步安排意见，赤峰市扶贫办，2006-11-8。
⑥ 民族和宗教委员会的发言——加快兴安盟和通辽市少数民族聚居区域扶贫开发工作，政协内蒙古十届五次会议文件。
⑦ 通辽万亩草场遭非法开垦面临彻底沙化，中国草原，2013-2-2。
⑧D嘎查原为D苏木所在地，撤乡并镇改革中原苏木被撤，因此现在除本嘎查人口外，嘎查土地上还居住着原苏木所在地个体户或具有城镇户口的人员约180户，300余人。
⑨ 2011年21个贫困旗一产产值占地方总产值比重为20.05%，远高于全区9.10%的平均水平，其中排在前五位的是：兴安盟扎赉特旗高达48.80%、科右前旗45.86%、科右中旗36.63%、通辽市库伦旗为27.13%、科左中旗为26.27%。
⑩仅以苏尼特右旗为例，2012年该地区二、三产业产值占其地区经济总量的90.9%，但其对牧民总收入的贡献仅为1.66%。
参考文献：
[1]夏营.贫困与发展[M].人民出版社，1995.
[2]孙学历.内蒙古的反贫困[M].内蒙古人民出版社，2003.
[3]内蒙古人口普查领导小组办公室.内蒙古自治区2010年人口普查资料[M].中国统计出版社，2012.
作者简介：文明（1978—），男，蒙古族，内蒙古社会科学院牧区发展研究所副研究员。主要研究方向为牧区发展与草原畜牧业。
（责任编辑：陈合营）
基金项目：2012年度国家社科基金青年项目《牧区草牧场制度改革之草牧场流转问题研究》（批准号12CMZ052）。