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摘 要:近年来党和政府提出了科学发展观,发展以人为本,全面、协调、可持续的生态经济,但在实践过程中,由于外部性、生态资源的公有性和以往对生态环境价值的错误认识使得生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者,破坏者与受害者之间的不公平分配,导致了受益者无偿占有生态效益,保护者得不到应有的经济激励;破坏者未能承担破坏生态的责任和成本,受害者得不到应有的经济赔偿。要解决这类问题,必须建立生态补偿机制,以便调整相关利益各方生态及其经济利益的分配关系,促进生态和环境保护,促进城乡间、地区间和群体间的公平性和社会的协调发展。我国生态补偿机制的研究与实践都取得了一定的积极成果,确立了生态补偿的总体框架与重点领域,生态补偿的主体和补偿原则,生态补偿标准,生态补偿的途径与方式,从而阐明了进行生态补偿的重要意义。
关键词:生态经济 ;生态补偿; 生态环境价值论 ;外部性理论; 公共物品理论
一、生态经济
生态经济是指在一定区域内,以生态环境建设和社会经济发展为核心,遵循生态学原理和经济规律,把区域内生态建设、环境保护、自然资源的合理利用、生态的恢复与该区域社会经济发展及城乡建设有机结合起来,通过统一规划,综合建设,培育天蓝、水清、地绿、景美的生态景观,诱导整体、和谐、开放、文明的生态文化,孵化高效、低耗的生态产业,建立人与自然和谐共处的生态社区,实现经济效益、社会效益、生态效益的可持续发展和高度统一。
生态经济的本质,就是把经济发展建立在生态环境可承受的基础之上,在保证自然再生产的前提下扩大经济的再生产,从而实现经济发展和生态保护的“双赢”,建立经济、社会、自然良性循环的复合型生态系统。
二、生态补偿
生态补偿是指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施,并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。可持续发展是生态补偿的经济伦理基础.外部性理论、公共物品理论和生态环境价值论是解释生态补偿存在原因的三大经济理论。
生态补偿应包括以下几方面主要内容:一是对生态系统本身保护(恢复)或破坏的成本进行补偿;二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化;三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿;四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。生态补偿机制的建立是以内化外部成本为原则,对保护行为的外部经济性的补偿依据是保护者为改善生态服务功能所付出的额外的保护与相关建设成本和为此而牺牲的发展机会成本;对破坏行为的外部不经济性的补偿依据是恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本的损失。
三、 生态补偿的理论基础
(一)生态环境价值论
长期以来,资源无限、环境无价的观念根深蒂固地存在于人们的思维中,也渗透在社会和经济活动的体制和政策中。随着生态环境破坏的加剧和生态系统服务功能的研究,使人们更为深入地认识到生态环境的价值,并成为反映生态系统市场价值、建立生态补偿机制的重要基础。生态系统服务功能是指人类从生态系统获得的效益,生态系统除了为人类提供直接的产品以外,所提供的其他各种效益,包括供给功能、调节功能、文化功能以及支持功能等可能更为巨大。因此,人类在进行与生态系统管理有关的决策时,既要考虑人类福祉,同时也要考虑生态系统的内在价值。生态补偿是促进生态环境保护的一种经济手段,而对于生态环境特征与价值的科学界定,则是实施生态补偿的理论依据。
(二)外部性理论
外部性(externality)理论是生态经济学和环境经济学的基础理论之一,也是生态环境经济政策的重要理论依据。环境资源的生产和消费过程中产生的外部性,主要反映在两个方面,一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本,二是生态环境保护所产生的外部效益。由于这些成本或效益没有在生产或经营活动中得到很好的体现,从而导致了破坏生态环境没有得到应有的惩罚,保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用,使得生态环境保护领域难以达到帕累托最优(如下图)。
庇古认为,当社会边际成本收益与私人边际成本收益相背离时,不能靠在合约中规定补偿的办法予以解决。这时市场机制无法发挥作用,即出现市场失灵,而必须依靠外部力量,即政府干预加以解决。当它们不相等时,政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率(边际补贴)等于外部边际成本(边际外部收益),使外部性“内部化”。构建这种外部性内部化的制度,就是生态补偿政策制定的核心目标。
(三)公共物品理论
人们普遍认为,自然生态系统及其所提供的生态服务具有公共物品属性。纯粹的公共物品具有非排他性(non-excludability)和消费上的非竞争性(non-rivalrousness)两个本质特征。这两个特性意味着公共物品如果由市场提供,每个消费者都不会自愿掏钱去购买,而是等着他人去购买而自己顺便享用它所带来的利益,这就是“搭便车”问题。如果所有社会成员都意图免费搭车,那么最终结果是没人能够享受到公共物品,因为“搭便车”问题会导致公共物品的供给不足。但是,公共物品并不等同于公共所有的资源。共有资源(common resources)是有竞争性但无排他性的物品。在消费上具有竞争性,但是却无法有效地排他,如公共渔场、牧场等,则容易产生“公地悲剧”问题(tragedy of the commons)。即如果一种资源无法有效地排他,那么就会导致这种资源的过度使用,最终导致全体成员的利益受损。生态环境由于其整体性、区域性和外部性等特征,很难改变公共物品的基本属性,需要从公共服务的角度,进行有效的管理,重要的是强调主体责任、公平的管理原则和公共支出的支持。从生态环境保护方面,基于公平性的原则,区域之间、人与人之间应该享有平等的公共服务,享有平等的生态环境福利,这是制定区域生态补偿政策必须考虑的问题。
(四) 构建和谐社会,实现科学发展的需要
科学发展观认为,和谐社会中经济要发展,那么经济发展要与人口、资源、环境相协调,经济发展不应成为污染环境的根源,环境也不应成为制约经济发展的瓶颈,二者应是一种相互促进、互利双赢的关系。科学发展强调可持续发展,如果经济发展过程中过度地破坏自然资源和污染生态环境,必将使今后几代人的生存环境恶化。因此,可持发展的实质在于强调人类经济活动要与自然环境协调,正如国际环境和发展委员会所定义的:可持续发展就是“在不牺牲未来几代人需要的情况下,满足我们这代人的需要”。解决的是经济社会发展需求的无限性和自然生态供给能力的有限性之间的矛盾,实现生态与经济协调发展。生态补偿有利于实现科学发展构建和谐社会。
四、生态补偿的研究与实践
(一)生态补偿机制国内研究
我国关于生态补偿的研究和实践开始于上世纪90年代初期。一些科学研究人员借鉴国际生态系统服务功能研究的思路与方法,对不同尺度上的各种生态系统的服务功能进行定量估算。虽然由于采用的指标和方法的不同使所得到的结果有很大差异,但是研究结果仍然揭示了生态系统在生态与环境服务方面的巨大价值,证明了单纯以GDP为核算标准的现行经济核算体系的缺陷和环境生态效应的外部性造成的市场失灵,从而从理论上阐明了进行生态补偿的重要意义,同时也为生态补偿标准的制定提供了理论依据。
(二)生态补偿机制省内实践
吉林省生态补偿机制建设起步较晚,但也取得了一定成绩,建立了矿山生态环境恢复保证金制度,利用国家增值税转型试点的契机激励治理环境污染,去年吉林省还确定了9项生态建设工程,以提高生态保障能力。
(1)是退耕还林、防沙治沙工程,投入资金6.2亿元,完成退耕还林75万亩,建设严重沙化碱化土地封禁保护区,做好退耕还林延期政策兑现工作;
(2)是天然林资源保护工程,投资8.9亿元,继续落实促进森林休养生息相关政策,加强森林管护,开展工程示范点建设,探索工程区后续发展之路;
(3)是完成“三北”防护林四期工程建设,投入3328万元,营造人工林25.5万亩,封山育林10万亩,进一步完善网片带、乔灌草相结合地农田防护林体系;
(4)是推进农防林更新改造,扩大农防林更新改造成果,探索完善农防林更新模式,更新改造农防林7.5万亩,实现林农收入3.5亿元;
(5)是加快西部枯死树改造工程,加大改造力度,减少林木经济损失,保护造林者积极性,改造枯死树1.5万亩,实现林农收入2500万元;
(6)是完善生态草生态补偿机制建设,吉林省政府出资1500万元建立省级生态效益补偿制度。同时,各县市创造条件逐步建立县级生态补偿制度;
(7)是全面启动松花江上游生态治理工程,做好日元贷款转贷协议签订工作,启动造林治理项目,调整增加经营性项目,增强项目按期还息还贷能力,实现年度投入1.7亿元;
(8)是增产百亿斤粮食林网建设工程,投资4600万元,完善防护林网9.1万亩;
(9)是加强野生动植物保护工程,加快野生动植物保护范围。加强湿地、芦苇保护管理,扩大湿地保护面积,协调资金4.5亿元,利用3年时间完成莫莫格核心区居民搬迁2190户,移民7950人。继续做好野生动物人身财产损害补偿工作,完善补偿机制和办法,案件认定处置率由2007年启动年的30%增加到70%。
尽管我国在生态补偿方面开展了不少工作,但在研究和实践上还存在一些问题,突出的表现在下面几个方面:对生态补偿的概念和内涵没有形成统一的认识;理论研究与实践脱节,理论研究落后于实践探索;生态补偿的范畴和总体框架没有建立起来;补偿标准的确定缺乏科学依据;补偿资金来源单一,补偿数量不足;生态补偿机制建立过程中,利益相关者的参与度不够;由于缺乏统一的归口管理,造成管理上的混乱;政策和法令不够健全,原来的一些资源、环境方面的法规与条例不能适应形势发展的要求。
五、生态补偿的总体框架及重点领域
(一)生态补偿的总体框架
生态补偿问题牵扯到许多部门和地区,具有不同的补偿类型、补偿主体、补偿内容和补偿方式。为此国家应建立一个具有战略性、全局性和前瞻性的总体框架(见下表)。
(二)生态补偿的主体和补偿原则
生态补偿主体应根据利益相关者在特定生态保护/破坏事件中的责任和地位加以确定;生态补偿的付费和补偿可根据下面三个原则确定。
1.破坏者付费原则
破坏者付费原则(简称DPP),主要针对行为主体对公益性的生态环境产生不良影响从而导致生态系统服务功能的退化的行为进行的补偿。这一原则适用于区域性的生态问题责任的确定。
2.使用者付费原则
生态资源属于公共资源,具有稀缺性应该按照使用者付费原则,由生态环境资源占用者向国家或公众利益代表提供补偿。该原则可应用在资源和生态要素管理方面,如占用耕地、采伐利用木材和非木质资源、矿产资源开发,企业在取得资源开发权时,需要向国家交纳资源占用费。
3.受益者付费原则
在区域之间或者流域上下游间,应该遵循受益者付费原则,即受益者应该对生态环境服务功能提供者支付相应的费用。如对国家生态安全具有重要意义的大江大河源头区、防风固沙区、洪水调蓄区等区域的保护与建设,国家级自然保护区与国家级地质遗迹或自然与文化遗产的保护,受益范围是整个国家乃至世界,国家应当承担其保护与建设的主要责任。同时,国际社会亦应承担相应责任。区域或流域内的公共资源,由公共资源的全部受益者按照一定的分担机制承担补偿的责任。
4.保护者得到补偿原则
对生态建设的保护做出贡献的集体和个人,对其投入的直接成本和丧失的机会成本应给予补偿和奖励。
(三)补偿标准确定的方法与依据
生态补偿标准的确定一般参照以下4方面的价值进行初步核算:生态保护者的投入和机会成本的损失;生态受益者的获利;生态破坏的恢复成本;生态系统服务的价值。
1.按生态保护者的直接投入和机会成本计算
生态保护者为了保护生态环境,投入的人力、物力和财力应纳入补偿标准的计算之中。同时,由于生态保护者要保护生态环境,牺牲了部分的发展权,这一部分机会成本也应纳入补偿标准的计算之中。从理论上讲,直接投入与机会成本之和应该是生态补偿的最低标准。
2.按生态受益者的获利计算
生态受益者没有为自身所享有的产品和服务付费,使得生态保护者的保护行为没有得到应有的回报,产生了正外部性。为使生态保护的这部分正外部性内部化,需要生态受益者向生态保护者支付这部分费用。因此,可通过产品或服务的市场交易价格和交易量来计算补偿的标准。
通过市场交易来确定补偿标准简单易行,同时有利于激励生态保护者采用新的技术来降低生态保护的成本,促使生态保护的不断发展。
3.按生态破坏的恢复成本计算
资源开发活动会造成一定范围内的植被破坏、水土流失、水资源破坏、生物多样性减少等,直接影响到区域的水源涵养、水土保持、景观美化、气候调节、生物供养等生态服务功能,减少了社会福利。因此,按照谁破坏谁恢复的原则,需要通过环境治理与生态恢复的成本核算作为生态补偿标准的参考。
4按生态系统服务的价值计算
生态服务功能价值评估主要是针对生态保护或者环境友好型的生产经营方式所产生的水土保持、水源涵养、气候调节、生物多样性保护、景观美化等生态服务功能价值进行综合评估与核算。国内外已经对相关的评估方法进行了大量的研究。就目前的实际情况,由于在采用的指标、价值的估算等方面尚缺乏统一的标准,且在生态系统服务功能与现实的补偿能力方面有较大的差距,因此,一般按照生态服务功能计算出的补偿标准只能作为补偿的的参考和理论上限值。
参照上述计算,综合考虑国家和地区的实际情况,特别是经济发展水平和生态破坏,通过协商和博弈确定当前的补偿标准;最后根据生态保护和经济社会发展的阶段性特征,与时俱进,进行适当的动态调整。
(四)生态补偿的途径与方式
生态补偿的方法和途径很多,按照不同的准则有不同的分类体系。按照补偿方式可以分为资金补偿、实物补偿、政策补偿和智力补偿等;按照补偿条块可以分为纵向补偿和横向补偿;从空间尺度大小可以分为生态环境要素补偿、流域补偿、区域补偿和国际补偿等;而补偿实施主体和运作机制是决定生态补偿方式本质特征的核心内容,按照实施主体和运作机制的差异,大致可以分为政府补偿和市场补偿两大类型。
1.政府补偿方式
根据中国的实际情况,政府补偿机制是目前开展生态补偿最重要的形式,也是目前比较容易启动的补偿方式。政府补偿机制是以国家或上级政府为实施和补偿主体,以区域、下级政府或农牧民为补偿对象,以国家生态安全、社会稳定、区域协调发展等为目标,以财政补贴、政策倾斜、项目实施、税费改革和人才技术投入等为手段的补偿方式。政府补偿方式中包括下面几种:财政转移支付,差异性的区域政策,生态保护项目实施,环境税费制度等。
2.市场补偿机制
交易的对象可以是生态环境要素的权属,也可以是生态环境服务功能,或者是环境污染治理的绩效或配额。通过市场交易或支付,兑现生态(环境)服务功能的价值。典型的市场补偿机制包括下面几个方面:公共支付,一对一交易,市场贸易,生态(环境)标记等。
参考文献:
[1] 中国环境与发展国际合作委员会.生态补偿机制课题组报告[D], 2008.
[2] 周景博.制度创新与循环经济[M].经济日报出版社,2007.
[3] 吉林省林业系统确定九大生态建设工程[N].广州协作,2008.
[4] 唐建荣.生态经济学[M].化学工业出版社,2005.
[5] 刘思华.可持续发展经济学[M].湖北人民出版社,1997.
[6] 姚明宽.生态补偿机制亟需建立[J].宁夏商务信息中心,2006.
(作者通讯地址:长春税务学院财政学吉林 长春 130117)
关键词:生态经济 ;生态补偿; 生态环境价值论 ;外部性理论; 公共物品理论
一、生态经济
生态经济是指在一定区域内,以生态环境建设和社会经济发展为核心,遵循生态学原理和经济规律,把区域内生态建设、环境保护、自然资源的合理利用、生态的恢复与该区域社会经济发展及城乡建设有机结合起来,通过统一规划,综合建设,培育天蓝、水清、地绿、景美的生态景观,诱导整体、和谐、开放、文明的生态文化,孵化高效、低耗的生态产业,建立人与自然和谐共处的生态社区,实现经济效益、社会效益、生态效益的可持续发展和高度统一。
生态经济的本质,就是把经济发展建立在生态环境可承受的基础之上,在保证自然再生产的前提下扩大经济的再生产,从而实现经济发展和生态保护的“双赢”,建立经济、社会、自然良性循环的复合型生态系统。
二、生态补偿
生态补偿是指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施,并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。可持续发展是生态补偿的经济伦理基础.外部性理论、公共物品理论和生态环境价值论是解释生态补偿存在原因的三大经济理论。
生态补偿应包括以下几方面主要内容:一是对生态系统本身保护(恢复)或破坏的成本进行补偿;二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化;三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿;四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。生态补偿机制的建立是以内化外部成本为原则,对保护行为的外部经济性的补偿依据是保护者为改善生态服务功能所付出的额外的保护与相关建设成本和为此而牺牲的发展机会成本;对破坏行为的外部不经济性的补偿依据是恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本的损失。
三、 生态补偿的理论基础
(一)生态环境价值论
长期以来,资源无限、环境无价的观念根深蒂固地存在于人们的思维中,也渗透在社会和经济活动的体制和政策中。随着生态环境破坏的加剧和生态系统服务功能的研究,使人们更为深入地认识到生态环境的价值,并成为反映生态系统市场价值、建立生态补偿机制的重要基础。生态系统服务功能是指人类从生态系统获得的效益,生态系统除了为人类提供直接的产品以外,所提供的其他各种效益,包括供给功能、调节功能、文化功能以及支持功能等可能更为巨大。因此,人类在进行与生态系统管理有关的决策时,既要考虑人类福祉,同时也要考虑生态系统的内在价值。生态补偿是促进生态环境保护的一种经济手段,而对于生态环境特征与价值的科学界定,则是实施生态补偿的理论依据。
(二)外部性理论
外部性(externality)理论是生态经济学和环境经济学的基础理论之一,也是生态环境经济政策的重要理论依据。环境资源的生产和消费过程中产生的外部性,主要反映在两个方面,一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本,二是生态环境保护所产生的外部效益。由于这些成本或效益没有在生产或经营活动中得到很好的体现,从而导致了破坏生态环境没有得到应有的惩罚,保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用,使得生态环境保护领域难以达到帕累托最优(如下图)。
庇古认为,当社会边际成本收益与私人边际成本收益相背离时,不能靠在合约中规定补偿的办法予以解决。这时市场机制无法发挥作用,即出现市场失灵,而必须依靠外部力量,即政府干预加以解决。当它们不相等时,政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率(边际补贴)等于外部边际成本(边际外部收益),使外部性“内部化”。构建这种外部性内部化的制度,就是生态补偿政策制定的核心目标。
(三)公共物品理论
人们普遍认为,自然生态系统及其所提供的生态服务具有公共物品属性。纯粹的公共物品具有非排他性(non-excludability)和消费上的非竞争性(non-rivalrousness)两个本质特征。这两个特性意味着公共物品如果由市场提供,每个消费者都不会自愿掏钱去购买,而是等着他人去购买而自己顺便享用它所带来的利益,这就是“搭便车”问题。如果所有社会成员都意图免费搭车,那么最终结果是没人能够享受到公共物品,因为“搭便车”问题会导致公共物品的供给不足。但是,公共物品并不等同于公共所有的资源。共有资源(common resources)是有竞争性但无排他性的物品。在消费上具有竞争性,但是却无法有效地排他,如公共渔场、牧场等,则容易产生“公地悲剧”问题(tragedy of the commons)。即如果一种资源无法有效地排他,那么就会导致这种资源的过度使用,最终导致全体成员的利益受损。生态环境由于其整体性、区域性和外部性等特征,很难改变公共物品的基本属性,需要从公共服务的角度,进行有效的管理,重要的是强调主体责任、公平的管理原则和公共支出的支持。从生态环境保护方面,基于公平性的原则,区域之间、人与人之间应该享有平等的公共服务,享有平等的生态环境福利,这是制定区域生态补偿政策必须考虑的问题。
(四) 构建和谐社会,实现科学发展的需要
科学发展观认为,和谐社会中经济要发展,那么经济发展要与人口、资源、环境相协调,经济发展不应成为污染环境的根源,环境也不应成为制约经济发展的瓶颈,二者应是一种相互促进、互利双赢的关系。科学发展强调可持续发展,如果经济发展过程中过度地破坏自然资源和污染生态环境,必将使今后几代人的生存环境恶化。因此,可持发展的实质在于强调人类经济活动要与自然环境协调,正如国际环境和发展委员会所定义的:可持续发展就是“在不牺牲未来几代人需要的情况下,满足我们这代人的需要”。解决的是经济社会发展需求的无限性和自然生态供给能力的有限性之间的矛盾,实现生态与经济协调发展。生态补偿有利于实现科学发展构建和谐社会。
四、生态补偿的研究与实践
(一)生态补偿机制国内研究
我国关于生态补偿的研究和实践开始于上世纪90年代初期。一些科学研究人员借鉴国际生态系统服务功能研究的思路与方法,对不同尺度上的各种生态系统的服务功能进行定量估算。虽然由于采用的指标和方法的不同使所得到的结果有很大差异,但是研究结果仍然揭示了生态系统在生态与环境服务方面的巨大价值,证明了单纯以GDP为核算标准的现行经济核算体系的缺陷和环境生态效应的外部性造成的市场失灵,从而从理论上阐明了进行生态补偿的重要意义,同时也为生态补偿标准的制定提供了理论依据。
(二)生态补偿机制省内实践
吉林省生态补偿机制建设起步较晚,但也取得了一定成绩,建立了矿山生态环境恢复保证金制度,利用国家增值税转型试点的契机激励治理环境污染,去年吉林省还确定了9项生态建设工程,以提高生态保障能力。
(1)是退耕还林、防沙治沙工程,投入资金6.2亿元,完成退耕还林75万亩,建设严重沙化碱化土地封禁保护区,做好退耕还林延期政策兑现工作;
(2)是天然林资源保护工程,投资8.9亿元,继续落实促进森林休养生息相关政策,加强森林管护,开展工程示范点建设,探索工程区后续发展之路;
(3)是完成“三北”防护林四期工程建设,投入3328万元,营造人工林25.5万亩,封山育林10万亩,进一步完善网片带、乔灌草相结合地农田防护林体系;
(4)是推进农防林更新改造,扩大农防林更新改造成果,探索完善农防林更新模式,更新改造农防林7.5万亩,实现林农收入3.5亿元;
(5)是加快西部枯死树改造工程,加大改造力度,减少林木经济损失,保护造林者积极性,改造枯死树1.5万亩,实现林农收入2500万元;
(6)是完善生态草生态补偿机制建设,吉林省政府出资1500万元建立省级生态效益补偿制度。同时,各县市创造条件逐步建立县级生态补偿制度;
(7)是全面启动松花江上游生态治理工程,做好日元贷款转贷协议签订工作,启动造林治理项目,调整增加经营性项目,增强项目按期还息还贷能力,实现年度投入1.7亿元;
(8)是增产百亿斤粮食林网建设工程,投资4600万元,完善防护林网9.1万亩;
(9)是加强野生动植物保护工程,加快野生动植物保护范围。加强湿地、芦苇保护管理,扩大湿地保护面积,协调资金4.5亿元,利用3年时间完成莫莫格核心区居民搬迁2190户,移民7950人。继续做好野生动物人身财产损害补偿工作,完善补偿机制和办法,案件认定处置率由2007年启动年的30%增加到70%。
尽管我国在生态补偿方面开展了不少工作,但在研究和实践上还存在一些问题,突出的表现在下面几个方面:对生态补偿的概念和内涵没有形成统一的认识;理论研究与实践脱节,理论研究落后于实践探索;生态补偿的范畴和总体框架没有建立起来;补偿标准的确定缺乏科学依据;补偿资金来源单一,补偿数量不足;生态补偿机制建立过程中,利益相关者的参与度不够;由于缺乏统一的归口管理,造成管理上的混乱;政策和法令不够健全,原来的一些资源、环境方面的法规与条例不能适应形势发展的要求。
五、生态补偿的总体框架及重点领域
(一)生态补偿的总体框架
生态补偿问题牵扯到许多部门和地区,具有不同的补偿类型、补偿主体、补偿内容和补偿方式。为此国家应建立一个具有战略性、全局性和前瞻性的总体框架(见下表)。
(二)生态补偿的主体和补偿原则
生态补偿主体应根据利益相关者在特定生态保护/破坏事件中的责任和地位加以确定;生态补偿的付费和补偿可根据下面三个原则确定。
1.破坏者付费原则
破坏者付费原则(简称DPP),主要针对行为主体对公益性的生态环境产生不良影响从而导致生态系统服务功能的退化的行为进行的补偿。这一原则适用于区域性的生态问题责任的确定。
2.使用者付费原则
生态资源属于公共资源,具有稀缺性应该按照使用者付费原则,由生态环境资源占用者向国家或公众利益代表提供补偿。该原则可应用在资源和生态要素管理方面,如占用耕地、采伐利用木材和非木质资源、矿产资源开发,企业在取得资源开发权时,需要向国家交纳资源占用费。
3.受益者付费原则
在区域之间或者流域上下游间,应该遵循受益者付费原则,即受益者应该对生态环境服务功能提供者支付相应的费用。如对国家生态安全具有重要意义的大江大河源头区、防风固沙区、洪水调蓄区等区域的保护与建设,国家级自然保护区与国家级地质遗迹或自然与文化遗产的保护,受益范围是整个国家乃至世界,国家应当承担其保护与建设的主要责任。同时,国际社会亦应承担相应责任。区域或流域内的公共资源,由公共资源的全部受益者按照一定的分担机制承担补偿的责任。
4.保护者得到补偿原则
对生态建设的保护做出贡献的集体和个人,对其投入的直接成本和丧失的机会成本应给予补偿和奖励。
(三)补偿标准确定的方法与依据
生态补偿标准的确定一般参照以下4方面的价值进行初步核算:生态保护者的投入和机会成本的损失;生态受益者的获利;生态破坏的恢复成本;生态系统服务的价值。
1.按生态保护者的直接投入和机会成本计算
生态保护者为了保护生态环境,投入的人力、物力和财力应纳入补偿标准的计算之中。同时,由于生态保护者要保护生态环境,牺牲了部分的发展权,这一部分机会成本也应纳入补偿标准的计算之中。从理论上讲,直接投入与机会成本之和应该是生态补偿的最低标准。
2.按生态受益者的获利计算
生态受益者没有为自身所享有的产品和服务付费,使得生态保护者的保护行为没有得到应有的回报,产生了正外部性。为使生态保护的这部分正外部性内部化,需要生态受益者向生态保护者支付这部分费用。因此,可通过产品或服务的市场交易价格和交易量来计算补偿的标准。
通过市场交易来确定补偿标准简单易行,同时有利于激励生态保护者采用新的技术来降低生态保护的成本,促使生态保护的不断发展。
3.按生态破坏的恢复成本计算
资源开发活动会造成一定范围内的植被破坏、水土流失、水资源破坏、生物多样性减少等,直接影响到区域的水源涵养、水土保持、景观美化、气候调节、生物供养等生态服务功能,减少了社会福利。因此,按照谁破坏谁恢复的原则,需要通过环境治理与生态恢复的成本核算作为生态补偿标准的参考。
4按生态系统服务的价值计算
生态服务功能价值评估主要是针对生态保护或者环境友好型的生产经营方式所产生的水土保持、水源涵养、气候调节、生物多样性保护、景观美化等生态服务功能价值进行综合评估与核算。国内外已经对相关的评估方法进行了大量的研究。就目前的实际情况,由于在采用的指标、价值的估算等方面尚缺乏统一的标准,且在生态系统服务功能与现实的补偿能力方面有较大的差距,因此,一般按照生态服务功能计算出的补偿标准只能作为补偿的的参考和理论上限值。
参照上述计算,综合考虑国家和地区的实际情况,特别是经济发展水平和生态破坏,通过协商和博弈确定当前的补偿标准;最后根据生态保护和经济社会发展的阶段性特征,与时俱进,进行适当的动态调整。
(四)生态补偿的途径与方式
生态补偿的方法和途径很多,按照不同的准则有不同的分类体系。按照补偿方式可以分为资金补偿、实物补偿、政策补偿和智力补偿等;按照补偿条块可以分为纵向补偿和横向补偿;从空间尺度大小可以分为生态环境要素补偿、流域补偿、区域补偿和国际补偿等;而补偿实施主体和运作机制是决定生态补偿方式本质特征的核心内容,按照实施主体和运作机制的差异,大致可以分为政府补偿和市场补偿两大类型。
1.政府补偿方式
根据中国的实际情况,政府补偿机制是目前开展生态补偿最重要的形式,也是目前比较容易启动的补偿方式。政府补偿机制是以国家或上级政府为实施和补偿主体,以区域、下级政府或农牧民为补偿对象,以国家生态安全、社会稳定、区域协调发展等为目标,以财政补贴、政策倾斜、项目实施、税费改革和人才技术投入等为手段的补偿方式。政府补偿方式中包括下面几种:财政转移支付,差异性的区域政策,生态保护项目实施,环境税费制度等。
2.市场补偿机制
交易的对象可以是生态环境要素的权属,也可以是生态环境服务功能,或者是环境污染治理的绩效或配额。通过市场交易或支付,兑现生态(环境)服务功能的价值。典型的市场补偿机制包括下面几个方面:公共支付,一对一交易,市场贸易,生态(环境)标记等。
参考文献:
[1] 中国环境与发展国际合作委员会.生态补偿机制课题组报告[D], 2008.
[2] 周景博.制度创新与循环经济[M].经济日报出版社,2007.
[3] 吉林省林业系统确定九大生态建设工程[N].广州协作,2008.
[4] 唐建荣.生态经济学[M].化学工业出版社,2005.
[5] 刘思华.可持续发展经济学[M].湖北人民出版社,1997.
[6] 姚明宽.生态补偿机制亟需建立[J].宁夏商务信息中心,2006.
(作者通讯地址:长春税务学院财政学吉林 长春 130117)