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摘要：随着人口、经济和建设进一步集聚，城市进入高密度发展阶段，防灾减灾面临防灾缓冲空间不足、设施资源缺乏整合、风险管理亟待完善等方面的挑战。深圳城市规划中坚持预防为主、防治结合的思路，通过坚持组团结构、加强空间统筹、强化安全评估、实施橙线管理和整合防灾资源等手段，提高城市综合防灾减灾能力。
关键词：高密度发展；综合防灾减灾；规划对策；重大危险设施；橙线
1引言
深圳虽然是一座新兴城市，但经过三十余年的持续快速发展，同时受制于仅1991平方公里的土地面积，城市已进入高人口密度、高经济密度、高建设密度的阶段——2011年末常住人口1046.74万人，人口密度达5257人/平方公里；2011年GDP约11502亿元，地均GDP达5.78亿元/平方公里[1]；2009年深圳城市建设用地毛容积率接近1.0，与香港建成区毛容积率相同[2]。
深圳防灾具有建设质量相对较好、城市呈组团式布局等优势条件，随着城市进入高密度发展阶段，各种要素和活动的空间集聚对防灾减灾产生了全面影响。针对高密度发展给城市防灾减灾带来的挑战，应坚持“以防为主，防、抗、避、救相结合”的方针，从空间布局、安全评估、空间管制和资源保障等方面制订规划对策，并在相关规划编制和管理工作中落实。
2防灾减灾面临的挑战
2.1重大危险设施进城，防灾缓冲空间不足
大型油气库、天然气长输管线、成品油管道、爆炸品仓库等设施具有重大危险，保证这类设施安全的传统布局思路是将其安排在尽量远离建成区的区域，保留相当大的距离作为防灾的缓冲空间。对大多数城市来说这通常很容易做到，因为这些城市有着广阔的市域范围，并且城市发展主要限定在一个相对较小的“规划区”范围内。但对深圳这样高密度发展的城市来说，却由于防灾缓冲空间不足而难以做到。目前深圳建设用地已接近总土地面积一半，非建设用地主要是组团间的隔离带，重大危险设施现状和规划建设都面临较大压力。
2.2防灾减灾建设滞后，设施资源缺乏整合
防灾减灾需要持续投入，但却没有直接可见到的产出，在过去偏重经济发展的思路下，安全问题长期没有得到足够重视，导致各项防灾建设相对滞后于经济和社会发展水平，主要包括三个方面。
一是学校、医院等公共设施的防灾能力低。汶川地震后我国修订了相关法律，明确要求学校、医院等人员密集场所应按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计和施工；但大量在此之前建设的学校、医院等公共设施，需要采取加固或重建等方式才能达到抗震设防要求。
二是城市防灾减灾设施现状基础比较薄弱。由于长期不够重视，消防站、应急避难场所等防灾减灾设施建设滞后，其数量严重不足且建设水平普遍偏低。例如深圳部分街道常住人口接近甚至超过50万人，相当于大城市的人口规模，但只有1处消防站，而且有的还是临时租用工业厂房。虽然近年我国经历的汶川、玉树等大地震在造成重大损失的同时也引起了人们对安全的重视，应急避难场所、消防站等设施规划建设逐渐进入新的阶段，但对高密度发展的城市来说，各类防灾设施的建设仍然受到土地资源紧缺等问题的较大制约。
三是相关设施没有充分考虑防灾功能，防灾资源条块分割。以往的体育场馆、学校、广场、绿地等设施多由单一部门主导建设，只重视日常的使用功能，未考虑安全方面的功能，无法发挥设施作为防灾资源的效益。如学校、体育场馆的建设未考虑台风、暴雨和地震时作为室内或室外应急避难功能，公园、绿地的建设未考虑火灾时的阻隔功能、暴雨时的蓄滞雨水功能和地震时的室外应急避难功能等等。
2.3安全法规规范落后，风险管理亟待完善
一是安全法规规范落后，安全评估的方法和内容不够完善，难以满足高密度地区的风险管理要求。已有法规规范着重于重大危险设施自身的保护和内部的管理，对周边的风险控制要求较为原则笼统，在防灾缓冲空间不足、周边经济建设活动频繁的情况下，难以保证系统的整体安全。例如对石油天然气管道主要从保护设施的角度进行管理，对其邻近或穿越城市时周边的建设要求缺乏规定。
二是重大危险设施的风险管理流程难适应在高密度地区的规划建设要求。虽然国家法律明确要求进行安全评估，但按照一般的建设程序，在规划选址后工程建设时方才进行安全评价。在周边建设已高度密集的条件下，规划选址时难以通过保持较大的安全防护距离来控制系统的整体风险，而规划对风险的评估又由于相关法规规范缺失，没有足够的法律依据和具体的技术手段，最终可能导致在工程建设时规划选址不断变更。
3防灾减灾的规划对策
针对高密度给城市防灾减灾带来的挑战，应充分发挥城市规划在优化空间结构、协调各项建设方面的龙头作用，将防灾融入规划建设管理的各个阶段，促进防灾从灾后应急为主向灾前预防为主的转变，实现对各类灾害风险的全过程管理，提升城市综合防灾减灾的水平。
3.1坚持组团结构，合理布局城市各类功能
（1）城市发展应坚持组团式布局结构，高密度城市更是如此。组团式布局不仅有利于保持发展弹性、疏解交通压力和保护生态环境，也有利于预防和减少灾害，例如在抑制SARS的传播和蔓延方面深圳的组团式布局发挥了很好作用。
（2）应科学选择建设用地，合理布局城市各类用地和设施。城市建设用地的选择应避开灾害易发地段，在灾害易发区编制规划时应进行灾害危险性评估。例如在地质灾害易发区内编制总体规划、详细规划和基础设施专项规划时，应对规划区进行地质灾害危险性评估。规划建设时无法避让灾害易发区域的，在采取工程防治措施的同时，规划应严格控制密度以尽量降低风险。
3.2加强空间统筹，创新综合防灾规划编制
目前城市综合防灾规划大体有两种模式，一种是城市总体规划中的专题研究和综合防灾专门章节，另一种是单独编制的城市综合防灾规划。这两种模式各有优缺点，融入总规的模式有利于防灾与用地和基础设施规划相协调，但实际操作中大多深度不足，只是各灾种的简单叠加；单独编制的模式有利于保证规划编制深度，但与法定规划充分衔接的难度较大。城市综合防灾规划无论采取哪种编制模式，都应发挥规划的空间统筹作用，在编制技术方法和内容方面进行创新。 3.3强化安全评估，实现对风险的全过程管理
（1）开展规划选址阶段的安全条件论证。在已有法律法规的框架内，重大危险设施除建设时的安全评价外，还有建设前的安全条件论证，但由于并非必须而很少开展。可以将安全条件论证作为重大危险设施规划选址的前提条件或必须同步开展的工作，以便从源头上控制安全风险。在高密度发展的条件下，规划选址时的安全条件论证可根据周边的规划建设情况，提出重大危险设施下阶段设计、建设和运行管理等要求。
（2）强化安全评价与周边规划建设的协调。现有安全评价由建设单位委托，对周边现状经常掌握得不够清楚，对未来规划更是知之甚少，导致评价过程流于形式，安全评价内容存在缺失，其结论缺乏足够的可信度。应进一步明确安全评价的技术要求，要求其进行详尽的现状调查和规划分析，在关注内部安全的同时要充分考虑重大危险设施建设对周边现状和规划建设的影响。另外安全评价要对万一灾害发生可能导致的严重后果进行分析，并采取相应的防治措施。
3.4实施橙线管理，加强重大危险设施空间管制
结合重大危险设施安全条件论证和安全评价，划定各类重大危险设施的橙线。可考虑将橙线分为规划橙线和现状橙线，其中规划橙线根据规划选址和建设时的安全评估划定，主要作为规划建设管理的依据，由于设施实际建设时可能存在偏差，对其周边的控制应留有一定弹性；现状橙线根据现状安全评价划定，除作为规划建设管理的依据外，还可指导应急预案制订和日常防灾管理。
对重大危险设施橙线实施严格的空间管制，并分类、分级实施精细化管理。一是按照橙线要求严格控制周边的开发建设活动，加强橙线范围内的日常巡查，杜绝各种违法建设行为的发生。二是橙线空间范围应针对人口、设施等防护对象划分不同的安全性等级。
3.5整合防灾资源，保障救援、疏散和避难安全
（1）完善应急救援疏散的综合保障。一是构建由救灾主干道、防灾疏散主通道和其它防灾疏散通道组成的防灾疏散道路系统，并保证每个防灾分区在各个方向至少有两条防灾疏散通道，每个防灾单元至少有两条不同方向的防灾疏散通道，以保障防灾分区和防灾单元的内外部交通联系。二是完善应急指挥、医疗卫生、消防站等救援设施，提高灾害应对能力。
（2）建立安全高效的应急避难系统。通过整合绿地、广场、学校、体育场馆等设施资源，建立综合性的应急避难场所体系。根据空间类型将应急避难场所分为室外避难场所和室内避难场所两类。室外避难场所主要利用城市公园、绿地、体育场、广场、学校操场、停车场和空地等室外场地行设置，适用于地震及其它需要室外避难的灾害，并可分为紧急避难场所、固定避难场所和中心避难场所三个等级，分别满足紧急疏散、短期和中长期生活的需求。室内避难场所主要利用体育馆、学校、社区（街道）中心、福利设施等室内场所设置，主要适用于气象灾害、地质灾害、核设施事故及其它需要室内避难场所的灾害。
（3）绿地、广场、学校、体育场馆和公共空间等的规划建设应充分考虑防灾的要求。城市公园和社区公园以游憩为主要功能，但其建设规模、平面布局、场地布置、设施配置和绿化形式等应兼顾应急避难、防火隔离以及蓄滞雨水等防灾功能，社区公园的用地面积应满足应急避难要求，不宜小于2000平方米。学校、体育场馆等公共设施应平灾结合，结合应急避难要求进行选址、建设和管理。公共空间除考虑市民平时休闲活动需求外，还应考虑地震等重大灾难时的应急避难需求；达到一定规模的绿地型和广场型公共空间宜作为紧急避难场所，街道型公共空间宜作为应急疏散通道。
4结语
城市高密度发展给防灾减灾带来了新的挑战，需要在规划、设计、建设和运行等各个阶段综合运用工程技术和政策管理手段进行积极应对。除了在规划编制和规划管理方面采取本文前述的防灾减灾规划对策，还需要开展以下工作：
（1）完善防灾减灾法律法规。研究制订重大危险设施管理条例等法规，为国家标准的本地化调校提供法律依据，明确政府部门、企业和市民与重大危险设施相关的职责和权利。
（2）开展防灾减灾空间规划。在规划中科学划分防灾分区、防灾单元，结合危险源和用地、建筑和其它设施情况，评估防灾分区和防灾单元的各类灾害风险，优化用地空间布局，结合城市更新提出改造和改善计划；合理安排避难场所、疏散通道、医疗急救、应急指挥、供水、供电、通信和物资储备等防灾减灾设施。
（3）制订防灾专项技术标准。制订重大危险设施规划安全评估和橙线划定的技术标准，制订学校、体育场馆、绿地等作为应急避难场所的建设标准。
（4）优化城市防灾管理机制。结合防灾分区和防灾单元分级建立统一的防灾管理机构，同时探索发挥业委会等基层组织、公益组织甚至保险机构等在灾害预防、监管方面的作用。
参考文献：
[1]深圳市统计局.深圳市2011年国民经济和社会发展统计公报[Z].2012
[2]深圳市规划国土发展研究中心.深港建设密度比较研究[Z].2011
[3]谢映霞.城市规划与城市防灾减灾[J].城市规划通讯，2005（10）：14-15
[4]曾坚，左长安.CBD空间规划设计中的防灾减灾策略探析[J].建筑学报，2010（11）：75-79
作者简介：
喻乐军（1980-），男，深圳市规划国土发展研究中心，工程师、注册规划师
关键词：高密度发展；综合防灾减灾；规划对策；重大危险设施；橙线
1引言
深圳虽然是一座新兴城市，但经过三十余年的持续快速发展，同时受制于仅1991平方公里的土地面积，城市已进入高人口密度、高经济密度、高建设密度的阶段——2011年末常住人口1046.74万人，人口密度达5257人/平方公里；2011年GDP约11502亿元，地均GDP达5.78亿元/平方公里[1]；2009年深圳城市建设用地毛容积率接近1.0，与香港建成区毛容积率相同[2]。
深圳防灾具有建设质量相对较好、城市呈组团式布局等优势条件，随着城市进入高密度发展阶段，各种要素和活动的空间集聚对防灾减灾产生了全面影响。针对高密度发展给城市防灾减灾带来的挑战，应坚持“以防为主，防、抗、避、救相结合”的方针，从空间布局、安全评估、空间管制和资源保障等方面制订规划对策，并在相关规划编制和管理工作中落实。
2防灾减灾面临的挑战
2.1重大危险设施进城，防灾缓冲空间不足
大型油气库、天然气长输管线、成品油管道、爆炸品仓库等设施具有重大危险，保证这类设施安全的传统布局思路是将其安排在尽量远离建成区的区域，保留相当大的距离作为防灾的缓冲空间。对大多数城市来说这通常很容易做到，因为这些城市有着广阔的市域范围，并且城市发展主要限定在一个相对较小的“规划区”范围内。但对深圳这样高密度发展的城市来说，却由于防灾缓冲空间不足而难以做到。目前深圳建设用地已接近总土地面积一半，非建设用地主要是组团间的隔离带，重大危险设施现状和规划建设都面临较大压力。
2.2防灾减灾建设滞后，设施资源缺乏整合
防灾减灾需要持续投入，但却没有直接可见到的产出，在过去偏重经济发展的思路下，安全问题长期没有得到足够重视，导致各项防灾建设相对滞后于经济和社会发展水平，主要包括三个方面。
一是学校、医院等公共设施的防灾能力低。汶川地震后我国修订了相关法律，明确要求学校、医院等人员密集场所应按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计和施工；但大量在此之前建设的学校、医院等公共设施，需要采取加固或重建等方式才能达到抗震设防要求。
二是城市防灾减灾设施现状基础比较薄弱。由于长期不够重视，消防站、应急避难场所等防灾减灾设施建设滞后，其数量严重不足且建设水平普遍偏低。例如深圳部分街道常住人口接近甚至超过50万人，相当于大城市的人口规模，但只有1处消防站，而且有的还是临时租用工业厂房。虽然近年我国经历的汶川、玉树等大地震在造成重大损失的同时也引起了人们对安全的重视，应急避难场所、消防站等设施规划建设逐渐进入新的阶段，但对高密度发展的城市来说，各类防灾设施的建设仍然受到土地资源紧缺等问题的较大制约。
三是相关设施没有充分考虑防灾功能，防灾资源条块分割。以往的体育场馆、学校、广场、绿地等设施多由单一部门主导建设，只重视日常的使用功能，未考虑安全方面的功能，无法发挥设施作为防灾资源的效益。如学校、体育场馆的建设未考虑台风、暴雨和地震时作为室内或室外应急避难功能，公园、绿地的建设未考虑火灾时的阻隔功能、暴雨时的蓄滞雨水功能和地震时的室外应急避难功能等等。
2.3安全法规规范落后，风险管理亟待完善
一是安全法规规范落后，安全评估的方法和内容不够完善，难以满足高密度地区的风险管理要求。已有法规规范着重于重大危险设施自身的保护和内部的管理，对周边的风险控制要求较为原则笼统，在防灾缓冲空间不足、周边经济建设活动频繁的情况下，难以保证系统的整体安全。例如对石油天然气管道主要从保护设施的角度进行管理，对其邻近或穿越城市时周边的建设要求缺乏规定。
二是重大危险设施的风险管理流程难适应在高密度地区的规划建设要求。虽然国家法律明确要求进行安全评估，但按照一般的建设程序，在规划选址后工程建设时方才进行安全评价。在周边建设已高度密集的条件下，规划选址时难以通过保持较大的安全防护距离来控制系统的整体风险，而规划对风险的评估又由于相关法规规范缺失，没有足够的法律依据和具体的技术手段，最终可能导致在工程建设时规划选址不断变更。
3防灾减灾的规划对策
针对高密度给城市防灾减灾带来的挑战，应充分发挥城市规划在优化空间结构、协调各项建设方面的龙头作用，将防灾融入规划建设管理的各个阶段，促进防灾从灾后应急为主向灾前预防为主的转变，实现对各类灾害风险的全过程管理，提升城市综合防灾减灾的水平。
3.1坚持组团结构，合理布局城市各类功能
（1）城市发展应坚持组团式布局结构，高密度城市更是如此。组团式布局不仅有利于保持发展弹性、疏解交通压力和保护生态环境，也有利于预防和减少灾害，例如在抑制SARS的传播和蔓延方面深圳的组团式布局发挥了很好作用。
（2）应科学选择建设用地，合理布局城市各类用地和设施。城市建设用地的选择应避开灾害易发地段，在灾害易发区编制规划时应进行灾害危险性评估。例如在地质灾害易发区内编制总体规划、详细规划和基础设施专项规划时，应对规划区进行地质灾害危险性评估。规划建设时无法避让灾害易发区域的，在采取工程防治措施的同时，规划应严格控制密度以尽量降低风险。
3.2加强空间统筹，创新综合防灾规划编制
目前城市综合防灾规划大体有两种模式，一种是城市总体规划中的专题研究和综合防灾专门章节，另一种是单独编制的城市综合防灾规划。这两种模式各有优缺点，融入总规的模式有利于防灾与用地和基础设施规划相协调，但实际操作中大多深度不足，只是各灾种的简单叠加；单独编制的模式有利于保证规划编制深度，但与法定规划充分衔接的难度较大。城市综合防灾规划无论采取哪种编制模式，都应发挥规划的空间统筹作用，在编制技术方法和内容方面进行创新。 3.3强化安全评估，实现对风险的全过程管理
（1）开展规划选址阶段的安全条件论证。在已有法律法规的框架内，重大危险设施除建设时的安全评价外，还有建设前的安全条件论证，但由于并非必须而很少开展。可以将安全条件论证作为重大危险设施规划选址的前提条件或必须同步开展的工作，以便从源头上控制安全风险。在高密度发展的条件下，规划选址时的安全条件论证可根据周边的规划建设情况，提出重大危险设施下阶段设计、建设和运行管理等要求。
（2）强化安全评价与周边规划建设的协调。现有安全评价由建设单位委托，对周边现状经常掌握得不够清楚，对未来规划更是知之甚少，导致评价过程流于形式，安全评价内容存在缺失，其结论缺乏足够的可信度。应进一步明确安全评价的技术要求，要求其进行详尽的现状调查和规划分析，在关注内部安全的同时要充分考虑重大危险设施建设对周边现状和规划建设的影响。另外安全评价要对万一灾害发生可能导致的严重后果进行分析，并采取相应的防治措施。
3.4实施橙线管理，加强重大危险设施空间管制
结合重大危险设施安全条件论证和安全评价，划定各类重大危险设施的橙线。可考虑将橙线分为规划橙线和现状橙线，其中规划橙线根据规划选址和建设时的安全评估划定，主要作为规划建设管理的依据，由于设施实际建设时可能存在偏差，对其周边的控制应留有一定弹性；现状橙线根据现状安全评价划定，除作为规划建设管理的依据外，还可指导应急预案制订和日常防灾管理。
对重大危险设施橙线实施严格的空间管制，并分类、分级实施精细化管理。一是按照橙线要求严格控制周边的开发建设活动，加强橙线范围内的日常巡查，杜绝各种违法建设行为的发生。二是橙线空间范围应针对人口、设施等防护对象划分不同的安全性等级。
3.5整合防灾资源，保障救援、疏散和避难安全
（1）完善应急救援疏散的综合保障。一是构建由救灾主干道、防灾疏散主通道和其它防灾疏散通道组成的防灾疏散道路系统，并保证每个防灾分区在各个方向至少有两条防灾疏散通道，每个防灾单元至少有两条不同方向的防灾疏散通道，以保障防灾分区和防灾单元的内外部交通联系。二是完善应急指挥、医疗卫生、消防站等救援设施，提高灾害应对能力。
（2）建立安全高效的应急避难系统。通过整合绿地、广场、学校、体育场馆等设施资源，建立综合性的应急避难场所体系。根据空间类型将应急避难场所分为室外避难场所和室内避难场所两类。室外避难场所主要利用城市公园、绿地、体育场、广场、学校操场、停车场和空地等室外场地行设置，适用于地震及其它需要室外避难的灾害，并可分为紧急避难场所、固定避难场所和中心避难场所三个等级，分别满足紧急疏散、短期和中长期生活的需求。室内避难场所主要利用体育馆、学校、社区（街道）中心、福利设施等室内场所设置，主要适用于气象灾害、地质灾害、核设施事故及其它需要室内避难场所的灾害。
（3）绿地、广场、学校、体育场馆和公共空间等的规划建设应充分考虑防灾的要求。城市公园和社区公园以游憩为主要功能，但其建设规模、平面布局、场地布置、设施配置和绿化形式等应兼顾应急避难、防火隔离以及蓄滞雨水等防灾功能，社区公园的用地面积应满足应急避难要求，不宜小于2000平方米。学校、体育场馆等公共设施应平灾结合，结合应急避难要求进行选址、建设和管理。公共空间除考虑市民平时休闲活动需求外，还应考虑地震等重大灾难时的应急避难需求；达到一定规模的绿地型和广场型公共空间宜作为紧急避难场所，街道型公共空间宜作为应急疏散通道。
4结语
城市高密度发展给防灾减灾带来了新的挑战，需要在规划、设计、建设和运行等各个阶段综合运用工程技术和政策管理手段进行积极应对。除了在规划编制和规划管理方面采取本文前述的防灾减灾规划对策，还需要开展以下工作：
（1）完善防灾减灾法律法规。研究制订重大危险设施管理条例等法规，为国家标准的本地化调校提供法律依据，明确政府部门、企业和市民与重大危险设施相关的职责和权利。
（2）开展防灾减灾空间规划。在规划中科学划分防灾分区、防灾单元，结合危险源和用地、建筑和其它设施情况，评估防灾分区和防灾单元的各类灾害风险，优化用地空间布局，结合城市更新提出改造和改善计划；合理安排避难场所、疏散通道、医疗急救、应急指挥、供水、供电、通信和物资储备等防灾减灾设施。
（3）制订防灾专项技术标准。制订重大危险设施规划安全评估和橙线划定的技术标准，制订学校、体育场馆、绿地等作为应急避难场所的建设标准。
（4）优化城市防灾管理机制。结合防灾分区和防灾单元分级建立统一的防灾管理机构，同时探索发挥业委会等基层组织、公益组织甚至保险机构等在灾害预防、监管方面的作用。
参考文献：
[1]深圳市统计局.深圳市2011年国民经济和社会发展统计公报[Z].2012
[2]深圳市规划国土发展研究中心.深港建设密度比较研究[Z].2011
[3]谢映霞.城市规划与城市防灾减灾[J].城市规划通讯，2005（10）：14-15
[4]曾坚，左长安.CBD空间规划设计中的防灾减灾策略探析[J].建筑学报，2010（11）：75-79
作者简介：
喻乐军（1980-），男，深圳市规划国土发展研究中心，工程师、注册规划师