论文部分内容阅读
摘要：农村公共服务的供求平衡问题一直是新农村建设所关注的焦点，新疆农村公共服务“供不应求”与“供非所求”现象同时存在，如何提高供给的针对性和瞄准度，是构建以需求为导向的农村公共服务供给制度的关键。本研究以北疆地区的28个县市61个行政村149位农户基本生产、生活公共需求的典型性调查为研究对象，通过计算受访者对各项公共服务的需求强度，分析与评价调查区农民公共需求的位序与结构特征，提出调整财政支出结构、构建惠及全民的公共服务体系的建议，以期为新疆北疆地区的新农村建设以及社会公共服务的有效供给提供参考。
关键词：新疆；农村公共产品；社会服务；需求位序
中图分类号：F32；D422.7 文献标识号：A 文章编号：1001-4942(2010)07-0110-04
农村公共产品是与城市公共产品相对应的经济范畴，是指在农村地域范畴内私人不愿提供的，而农村发展、农业生产、农民生活又需要的有一定非排他性和非竞争性的社会产品或服务，涵盖农业可持续发展、农村建设以及辖区内农民生产、生活的方方面面，包括农村公共基础设施、科教文卫公共事业等诸多领域，种类繁杂，涉及面广。为了便于研究，本文主要选取包括水电路基础设施、基础教育、基本医疗、公共卫生等在内的基本民生类公共产品与公共服务、社会保障类公共服务、科技市场信息类服务、公共文化与公共环境类服务、金融、补贴等政府其他涉农服务五大类公共产品和相关服务为研究对象。
1 数据来源
本次典型性调查以标准化访问调查法(即调-查员进行人户访问并填答调查问卷)为主，共发放问卷160份，实际回收160份，其中有效问卷149份，有效率达93.12％，符合统计分析的要求。问卷发放以北疆地区的昌吉州、塔城地区、阿勒泰地区的部分县市以及伊犁自治州部分直属县市为主，样本比例达72.5％。
在所有149位受访者中，男性89人，女性60人，均以汉族为主，年龄主要在30～50岁之间。其中，半数以上的农户只接受过九年义务教育，具有高中以上文化水平的比重不到20％，与小学文化程度的农户比例相当。62.57％的受访者家庭年人均总收入不到3 000元，主要源自大田作物、经济作物种植以及畜牧养殖，外出打工创收占家庭年收入的比重不到30％。
本次调研不仅涉及受访者对村域水、电、路等公共基础设施、农业技术培训、政府涉农补贴、农业贷款等基本生产服务的需求满意度调查，还包括对农村科、教、文、卫、社会保障等基本生活服务的需求满意度调查，结合本文的研究目的和相关统计结果，作者从“家庭目前最需要解决的问题排序”以及“改善居住地基本生产、生活条件的选择排序”这两个角度，通过需求强度分析法，对新疆北疆地区广大农牧民的公共服务需求特征进行分析。
2 调查区农民对不同层面公共服务的需求强度位序分析
需求强度的计算方法是：(1)分别计算受访者对“家庭目前最需要解决的问题排序”以及“改善居住地基本生产、生活条件的选择排序”这两项调查各备选项的有效选择频次；(2)按照每项调查各备选项的频次位序赋予各位次降序分值；(3)以每项调查各备选项的频次位序乘以其相应分值，并从大到小排列；(4)每项调查各单项需求强度=单项需求总分值／各备选项需求总分值。
通过计算受访农民对不同层次公共服务的需求强度，并进行排序，可直观得到调查区域农民的公共需求强度位序，结果见表1～3。
依照受访者对各项公共服务需求强度的大小，本文依次对新疆北疆农村居民公共教育服务、基本医疗与养老保障服务、水电路公共基础设施以及政府涉农服务等四个方面公共服务的需求程度及需求位序进行分析。
2.1公共教育服务需求的特征及位序分析
调查结果显示，子女教育保障问题因关系到农民切身的生存、发展而被普遍关注，以37.84的需求强度排在首位。
就农村基础教育需求而言，139位受访者(缺省10位)中一半以上的人抱怨学校的教学设备破旧、教师水平不高、上学不方便，还有61％的农户表示子女或家人接受高中教育的费用是目前家庭最沉重的开支。这在一定程度上也反映了目前北疆地区农村基础教育所存在的问题。由于北疆贫困农村比例较高，而国家基础教育专项投入又较为有限，地区配套两基教育经费跟不上，致使很多农村校区的硬件教学设施配备与国家标准存在较大差距，乡镇之间、民汉学校之间在办学条件、师资力量强弱方面也对比悬殊，中小学教师队伍结构性失衡矛盾突出。同时，尽管新疆地区从2003年起就已启动“两免一补”政策，但买不起教辅资料与学习用具的学生比例依然很高，许多学校还是由任课教师从工资中帮学生垫付。此外，受地区文化观念、家庭经济状况、家长文化水平等因素的影响，农村高中教育发展缓慢。据《2007～2008年新疆经济社会形势分析与预测》相关统计数据显示，2006年新疆贫困地区农村有近三成的青少年未完成初中学业，全疆范围内有80％左右的初中毕业生没有继续升学就读而选择在家务农或流入社会，但由于未掌握任何就业技能，因此也只能进入服务业、建筑业等领域从事低层次的工种。
2.2 基本医疗、养老保障需求的特征及位序分析
切实解决看病难问题以29.43的需求强度位于亟待解决的问题第二位，同时，改善农村卫生院的医疗条件，加大农村合作医疗、养老保障的实施力度也分别成为最需要和次需要完善的社会保障内容。
就求医看病问题而言，“有病看不起，大病无钱治”、“医生水平有限，小病花了很多钱还治不好”所导致的小病拖大，大病拖死，因病致贫、因病返贫现象已经成为困扰新疆地区农民生存和发展的一个大问题。在145位受访者(缺省4人)中，有近91％的人认为“当前农民看病遇到的主要问题在于医疗费用太高”，同时有一半以上的人觉得村卫生室或乡镇卫生院的医疗技术太差，看病不方便(26.8％)和服务态度不好(22.1％)。目前新疆地区大部分乡镇卫生院医疗设备短缺，车辆装备不足，有的目前还在使用听诊器、温度计、血压计“老三样”为病人进行诊治，极大地影响到诊断的准确性，引起了广大农牧民的强烈不满。因此，“提高村卫生所与乡卫生院的公共服务意识和医疗服务水平”，“有效控制药价，规范治疗收费标准”，“加大对其医疗卫生设备和技术人员培训的投入力度”是农民最为期盼的。
受访者最为关注的另一项社会保障问题是自己或家人的养老问题，加大当地养老保障的实施力度也被列为最需要改善或加强的第二位公共服务。然而，目前养老保险在新疆还未开展。假如采取政府出部分钱，自己出部分钱的办法建立养老保险基金，近90％农民表示愿意参加。这说明，由于收入水平低、收入来源单一，大多数受访 者对于自身及家庭成员养老问题的解决还是本着对政府抱着较高期望的态度，特别是近年来新疆农村劳动力外流的势头日益增长，传统的家庭养老更是难以为继，而社会保障体系不完善和具体保障措施缺位必然使得农民要面临生存、养老这一非常现实的问题。
2.3 农田灌溉设施、电力设施与交通道路等基础设施条件的需求位序分析
调查结果显示，有近一半的受访者将农田灌溉设施改造作为改善生产、生活条件的首选；21％的农民表示乡村道路需要修缮，刻不容缓。调研中发现，绝大多数受访者所耕种的土地是以大水漫灌为主，实施滴灌、喷灌等节水灌溉的农户比例只有14.7％和7％。由于各地区节水灌溉工程相关技术服务不配套，再加上灌溉用水缺乏有效的监管措施(灌溉水价格仅为供水成本的1／3～1／2，导致用水量较大；而灌溉管理部门财政入不敷出，于是鼓励农民多用水)，致使广大农民购买节水设备、大面积推广喷灌、滴灌的积极性受到挫伤，因此不得不面对“一面是干旱缺水、农用水紧张，另一面又存在严重的水资源浪费”的窘境。
在农业用电与生活用电方面，认为供电情况比较满意的受访者所占比重不到一半，不满意的方面依次存在于电价过高(27.5％)、电压不稳(11.4％)、经常停电(10.7％)以及电工经常用停电来威胁村民(8.1％)等四个方面。
2.4 补贴贷款、生产技术培训等政府涉农服务需求位序分析
调查显示，受访者对于生产实用技术培训、农业补贴、贴息贷款以及市场销售信息等政府涉农服务的需求强度分别排在第三、第四和第六位，有近一半的农户认为这是“改善农村居民生产生活条件的关键”。
在生产技术培训需求方面，根据调查结果，除了依靠自身的经验和借助媒介的帮助，新疆的广大农牧民还是希望相关政府部门以技术人员来田间指导(75％)、农技人员到村里办班、讲课(55.7％)等方式有组织、阶段性的对其进行种植、养殖、病虫害防治等实用技术、信息的传授与指导。但是，仍有近1／3的农户(48人)表示所在村或乡集体从没有提供过相关服务。
此外，就农业补贴政策的需求程度而言，有近62.3％的受访者完全不了解国家有关良种使用、购买农机具等农业补贴政策，在这其中又有69％的农户因不了解兑付程序而最终没有拿到补贴金。同时，在实施补贴政策的村庄里，能按时、按量发放的只有一半。
最后，从农业生产资金的来源看，70％左右被调查户的生产资金来自于信用社贷款，但是，就农业信贷的难易度来看，同样有近70％的农户表示非常不容易，或者根本贷不到(7％)，真正能从金融机构得到贷款的大约只有不到1／4。
可以看出，新疆各级政府所提供的涉农服务在实施落实中还需要进一步加强引导，强化监管，从而充分发挥其辐射作用，促进农牧民综合素质与技能水平的提高。
3 结论与建议
3.1 通过上述分析可知，子女教育问题，求医看病问题，养老保障问题等因关系到农民的生存和发展，需求强度较高；加大农村“水、电、路、住房”等基础设施建设的投入与保障呼声也较高。相对而言，广大受访者对于乡村生态环境建设、生活垃圾处理、村容村貌整治、文体娱乐等问题的关注度普遍较低，需求强度也较小，几乎没有人将其作为首选。
这在一定程度上说明，新疆农村居民对辖区内公共服务的需求结构会依据其需要的轻重缓急程度而呈现出“先解决生活中的基本问题，再关注农业生产条件的改善；先以个体的生存发展为主，再关心村庄公共事业的发展”这两大特征。因此农村公共产品的供给决策者应结合农民对各项公共服务的实际需求强度与位序，在保障基本民生类农村公共产品的供给数量与质量的基础上，通过健全公共财政体制，调整财政收支结构，加大财政在农村文化娱乐、就业再就业服务、生态环境保护、农民生产与消费安全、社会治安等方面的投入，逐步形成惠及全民的公共服务体系。3.2鉴于目前新疆各级政府在财政支农领域还存在涉农补贴政策落实不到位、技术培训和市场销售信息的提供效率较低、农业信贷较难等现实问题。新疆地区农村公共产品的供给还需要依据“适合区情、着眼长远、逐步增加、健全机制”的原则，在用足、用好国家对西部和新疆的各项强农、惠农政策的同时，多渠道增加以农田水利建设为重点的农业基础设施建设投资，加大对致力于提高农村综合发展能力、实现农民增收、农业增效的各项支持、保障措施的实施力度，建立、健全涉农资金的运行与监督机制，逐步提高、巩固资金的运用效率，为新时期新疆社会主义新农村建设的实施提供必要的体制保障。
关键词：新疆；农村公共产品；社会服务；需求位序
中图分类号：F32；D422.7 文献标识号：A 文章编号：1001-4942(2010)07-0110-04
农村公共产品是与城市公共产品相对应的经济范畴，是指在农村地域范畴内私人不愿提供的，而农村发展、农业生产、农民生活又需要的有一定非排他性和非竞争性的社会产品或服务，涵盖农业可持续发展、农村建设以及辖区内农民生产、生活的方方面面，包括农村公共基础设施、科教文卫公共事业等诸多领域，种类繁杂，涉及面广。为了便于研究，本文主要选取包括水电路基础设施、基础教育、基本医疗、公共卫生等在内的基本民生类公共产品与公共服务、社会保障类公共服务、科技市场信息类服务、公共文化与公共环境类服务、金融、补贴等政府其他涉农服务五大类公共产品和相关服务为研究对象。
1 数据来源
本次典型性调查以标准化访问调查法(即调-查员进行人户访问并填答调查问卷)为主，共发放问卷160份，实际回收160份，其中有效问卷149份，有效率达93.12％，符合统计分析的要求。问卷发放以北疆地区的昌吉州、塔城地区、阿勒泰地区的部分县市以及伊犁自治州部分直属县市为主，样本比例达72.5％。
在所有149位受访者中，男性89人，女性60人，均以汉族为主，年龄主要在30～50岁之间。其中，半数以上的农户只接受过九年义务教育，具有高中以上文化水平的比重不到20％，与小学文化程度的农户比例相当。62.57％的受访者家庭年人均总收入不到3 000元，主要源自大田作物、经济作物种植以及畜牧养殖，外出打工创收占家庭年收入的比重不到30％。
本次调研不仅涉及受访者对村域水、电、路等公共基础设施、农业技术培训、政府涉农补贴、农业贷款等基本生产服务的需求满意度调查，还包括对农村科、教、文、卫、社会保障等基本生活服务的需求满意度调查，结合本文的研究目的和相关统计结果，作者从“家庭目前最需要解决的问题排序”以及“改善居住地基本生产、生活条件的选择排序”这两个角度，通过需求强度分析法，对新疆北疆地区广大农牧民的公共服务需求特征进行分析。
2 调查区农民对不同层面公共服务的需求强度位序分析
需求强度的计算方法是：(1)分别计算受访者对“家庭目前最需要解决的问题排序”以及“改善居住地基本生产、生活条件的选择排序”这两项调查各备选项的有效选择频次；(2)按照每项调查各备选项的频次位序赋予各位次降序分值；(3)以每项调查各备选项的频次位序乘以其相应分值，并从大到小排列；(4)每项调查各单项需求强度=单项需求总分值／各备选项需求总分值。
通过计算受访农民对不同层次公共服务的需求强度，并进行排序，可直观得到调查区域农民的公共需求强度位序，结果见表1～3。
依照受访者对各项公共服务需求强度的大小，本文依次对新疆北疆农村居民公共教育服务、基本医疗与养老保障服务、水电路公共基础设施以及政府涉农服务等四个方面公共服务的需求程度及需求位序进行分析。
2.1公共教育服务需求的特征及位序分析
调查结果显示，子女教育保障问题因关系到农民切身的生存、发展而被普遍关注，以37.84的需求强度排在首位。
就农村基础教育需求而言，139位受访者(缺省10位)中一半以上的人抱怨学校的教学设备破旧、教师水平不高、上学不方便，还有61％的农户表示子女或家人接受高中教育的费用是目前家庭最沉重的开支。这在一定程度上也反映了目前北疆地区农村基础教育所存在的问题。由于北疆贫困农村比例较高，而国家基础教育专项投入又较为有限，地区配套两基教育经费跟不上，致使很多农村校区的硬件教学设施配备与国家标准存在较大差距，乡镇之间、民汉学校之间在办学条件、师资力量强弱方面也对比悬殊，中小学教师队伍结构性失衡矛盾突出。同时，尽管新疆地区从2003年起就已启动“两免一补”政策，但买不起教辅资料与学习用具的学生比例依然很高，许多学校还是由任课教师从工资中帮学生垫付。此外，受地区文化观念、家庭经济状况、家长文化水平等因素的影响，农村高中教育发展缓慢。据《2007～2008年新疆经济社会形势分析与预测》相关统计数据显示，2006年新疆贫困地区农村有近三成的青少年未完成初中学业，全疆范围内有80％左右的初中毕业生没有继续升学就读而选择在家务农或流入社会，但由于未掌握任何就业技能，因此也只能进入服务业、建筑业等领域从事低层次的工种。
2.2 基本医疗、养老保障需求的特征及位序分析
切实解决看病难问题以29.43的需求强度位于亟待解决的问题第二位，同时，改善农村卫生院的医疗条件，加大农村合作医疗、养老保障的实施力度也分别成为最需要和次需要完善的社会保障内容。
就求医看病问题而言，“有病看不起，大病无钱治”、“医生水平有限，小病花了很多钱还治不好”所导致的小病拖大，大病拖死，因病致贫、因病返贫现象已经成为困扰新疆地区农民生存和发展的一个大问题。在145位受访者(缺省4人)中，有近91％的人认为“当前农民看病遇到的主要问题在于医疗费用太高”，同时有一半以上的人觉得村卫生室或乡镇卫生院的医疗技术太差，看病不方便(26.8％)和服务态度不好(22.1％)。目前新疆地区大部分乡镇卫生院医疗设备短缺，车辆装备不足，有的目前还在使用听诊器、温度计、血压计“老三样”为病人进行诊治，极大地影响到诊断的准确性，引起了广大农牧民的强烈不满。因此，“提高村卫生所与乡卫生院的公共服务意识和医疗服务水平”，“有效控制药价，规范治疗收费标准”，“加大对其医疗卫生设备和技术人员培训的投入力度”是农民最为期盼的。
受访者最为关注的另一项社会保障问题是自己或家人的养老问题，加大当地养老保障的实施力度也被列为最需要改善或加强的第二位公共服务。然而，目前养老保险在新疆还未开展。假如采取政府出部分钱，自己出部分钱的办法建立养老保险基金，近90％农民表示愿意参加。这说明，由于收入水平低、收入来源单一，大多数受访 者对于自身及家庭成员养老问题的解决还是本着对政府抱着较高期望的态度，特别是近年来新疆农村劳动力外流的势头日益增长，传统的家庭养老更是难以为继，而社会保障体系不完善和具体保障措施缺位必然使得农民要面临生存、养老这一非常现实的问题。
2.3 农田灌溉设施、电力设施与交通道路等基础设施条件的需求位序分析
调查结果显示，有近一半的受访者将农田灌溉设施改造作为改善生产、生活条件的首选；21％的农民表示乡村道路需要修缮，刻不容缓。调研中发现，绝大多数受访者所耕种的土地是以大水漫灌为主，实施滴灌、喷灌等节水灌溉的农户比例只有14.7％和7％。由于各地区节水灌溉工程相关技术服务不配套，再加上灌溉用水缺乏有效的监管措施(灌溉水价格仅为供水成本的1／3～1／2，导致用水量较大；而灌溉管理部门财政入不敷出，于是鼓励农民多用水)，致使广大农民购买节水设备、大面积推广喷灌、滴灌的积极性受到挫伤，因此不得不面对“一面是干旱缺水、农用水紧张，另一面又存在严重的水资源浪费”的窘境。
在农业用电与生活用电方面，认为供电情况比较满意的受访者所占比重不到一半，不满意的方面依次存在于电价过高(27.5％)、电压不稳(11.4％)、经常停电(10.7％)以及电工经常用停电来威胁村民(8.1％)等四个方面。
2.4 补贴贷款、生产技术培训等政府涉农服务需求位序分析
调查显示，受访者对于生产实用技术培训、农业补贴、贴息贷款以及市场销售信息等政府涉农服务的需求强度分别排在第三、第四和第六位，有近一半的农户认为这是“改善农村居民生产生活条件的关键”。
在生产技术培训需求方面，根据调查结果，除了依靠自身的经验和借助媒介的帮助，新疆的广大农牧民还是希望相关政府部门以技术人员来田间指导(75％)、农技人员到村里办班、讲课(55.7％)等方式有组织、阶段性的对其进行种植、养殖、病虫害防治等实用技术、信息的传授与指导。但是，仍有近1／3的农户(48人)表示所在村或乡集体从没有提供过相关服务。
此外，就农业补贴政策的需求程度而言，有近62.3％的受访者完全不了解国家有关良种使用、购买农机具等农业补贴政策，在这其中又有69％的农户因不了解兑付程序而最终没有拿到补贴金。同时，在实施补贴政策的村庄里，能按时、按量发放的只有一半。
最后，从农业生产资金的来源看，70％左右被调查户的生产资金来自于信用社贷款，但是，就农业信贷的难易度来看，同样有近70％的农户表示非常不容易，或者根本贷不到(7％)，真正能从金融机构得到贷款的大约只有不到1／4。
可以看出，新疆各级政府所提供的涉农服务在实施落实中还需要进一步加强引导，强化监管，从而充分发挥其辐射作用，促进农牧民综合素质与技能水平的提高。
3 结论与建议
3.1 通过上述分析可知，子女教育问题，求医看病问题，养老保障问题等因关系到农民的生存和发展，需求强度较高；加大农村“水、电、路、住房”等基础设施建设的投入与保障呼声也较高。相对而言，广大受访者对于乡村生态环境建设、生活垃圾处理、村容村貌整治、文体娱乐等问题的关注度普遍较低，需求强度也较小，几乎没有人将其作为首选。
这在一定程度上说明，新疆农村居民对辖区内公共服务的需求结构会依据其需要的轻重缓急程度而呈现出“先解决生活中的基本问题，再关注农业生产条件的改善；先以个体的生存发展为主，再关心村庄公共事业的发展”这两大特征。因此农村公共产品的供给决策者应结合农民对各项公共服务的实际需求强度与位序，在保障基本民生类农村公共产品的供给数量与质量的基础上，通过健全公共财政体制，调整财政收支结构，加大财政在农村文化娱乐、就业再就业服务、生态环境保护、农民生产与消费安全、社会治安等方面的投入，逐步形成惠及全民的公共服务体系。3.2鉴于目前新疆各级政府在财政支农领域还存在涉农补贴政策落实不到位、技术培训和市场销售信息的提供效率较低、农业信贷较难等现实问题。新疆地区农村公共产品的供给还需要依据“适合区情、着眼长远、逐步增加、健全机制”的原则，在用足、用好国家对西部和新疆的各项强农、惠农政策的同时，多渠道增加以农田水利建设为重点的农业基础设施建设投资，加大对致力于提高农村综合发展能力、实现农民增收、农业增效的各项支持、保障措施的实施力度，建立、健全涉农资金的运行与监督机制，逐步提高、巩固资金的运用效率，为新时期新疆社会主义新农村建设的实施提供必要的体制保障。