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摘要:2010年两会之后,旨在促进教育均衡发展的教师轮岗制被提上议事日程,江苏省率先实行全省教师轮岗引起热议。本文总结了教师轮岗制在试点地区政策失真现象的种种表现,在进行原因探究的基础上反思经验教训,并为这一制度的后续发展和在全国范围内的普及提供若干建议。
关键词:教师轮岗制 政策失真 教育均衡 政策能力
在全国第十届人大四次会议上,周洪宇代表提交了实行教师定期轮换流动制度的议案,使教师轮岗制成为关注的热点。所谓教师轮岗制,是指各级教育行政部门对所属区域内的教师有计划地进行组织,在不同学校开展定期或不定期的交流任教,通过推进义务教育阶段教师合理有序流动来实现义务教育均衡发展的一种制度设计。
实现义务教育均衡发展,促进教育公平,一直是我们的教育理想。而事实上,受一系列主客观因素的影响,我们的现实教育却和教育理想渐行渐远。出现了教育资源不合理配置,义务教育非均衡发展等等弊端,愈演愈烈的“择校热”现象正反映了这个问题。以购买学区房曲线择校为例,南京最火爆的琅琊路等小学附近成交的学区房,均价在1.9万/平方米到2万/平方米,而周边非学区房的房源成交价则在1.3万平方米到1.5万/平方米,差价非常明显。高昂的房价使得择校成为富人的金钱游戏,名校成为富人的天堂,教育也呈现一种马太效应式的发展。这种情况下,一些孩子对优质教育资源的诉求谁来满足?教育公平谁来保证?择校在某种程度上来说是择师,教师轮岗制就是在上述背景下产生的。
一、问题提出
不久前,《江苏省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法(征求意见稿)》公开面向社会征求意见,提出教师在同一所学校连续任教满6年的,应当流动。针对江苏省率先实行全省教师轮岗的举措,有评价认为:“江苏人第一个吃螃蟹——有条件、没把握”。虽然教师轮岗制在缩小校间差距等方面起了一定的作用,但还不足以说明成败,因为教师轮岗制在试点地区出现了很多问题,政策失真现象尤为突出。
教育政策失真是指一项教育政策在实际执行过程中,出现执行活动及结果偏离政策目标的不良现象。政策失真主要有五种表现:一是重新定义政策概念边界;二是调整政策安排的组合结构;三是政策架空;四是政策浮夸;五是政策缺损。具体到教师轮岗制政策来说,主要反映在形式化执行、替代性执行、选择性执行等方面。
二、原因探究
(一)政策期望值过高,政策能力超载运行
政策能力指一项政策能解决多少问题和解决问题的程度。这种能力是有一定限度的,如果对政策期望值过高,超出了政策能力限度,便会像超载的卡车一样,不仅行使速度会下降,还會有翻车的危险。政策超载也会使政策难以有效执行。现如今教师轮岗制的政策期望是促进教育均衡发展,这样的期望对教师轮岗政策来说已经超出了政策能力范围。师资力量不均衡只是教育不均衡的一个方面,妄图通过平衡师资力量来解决这个问题是不切实际的。要使教育均衡发展,就要多管齐下,在实施教师轮岗制政策的同时,也要实行一些配套的措施来增强政策能力。
(二)双重角色难定位,多方利益难协调
政策相关者对于政策的接受程度与他们所认同的政策利益有关,而矛盾在于政策执行者往往也是目标群体,双重角色的利益冲突使得他们在做出政策行为时有所取舍。出现政策失真状况往往是因为他们在利益冲突面前更多地偏重目标群体的角色,政策执行者的责任意识淡薄。另外,教育行政部门、学校领导、教师和家长等目标群体的利益出发点都各不相同,各种利益冲突交织在一起,使得教师轮岗制始终不能深入执行。以南京市为例,南京市教委早在2000年就计划在五县及市区部分重点学校试行教师轮岗制度,但到2006年9月鼓楼区真正到位的只有一人。
(三)政策体系有待健全,教师轮岗后劲不足
这里的政策体系指的是与教师轮岗制配套实施的诸如福利待遇、职称评定和人事制度等政策。政策体系不健全导致教师轮岗存在后顾之忧,不仅增加的生活成本得不到政策保障,人事关系的含糊不清也使教师缺乏归属感,致使教师轮岗之后无法安心工作,更谈不上提高教学质量。在北京,试点虽然在配置资源方面取得成效,但对于轮岗涉及到的教师人事关系、工资改革等问题没有妥善地解决,参与轮岗的教师对与自己的未来或多或少都存在忧虑。
三、若干建议
美国学者艾莉森认为:“在达到政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%则取决于有效的执行” 。本文在借鉴日韩等最早实行教师轮岗制国家成功经验的基础上,结合我国实际执行过程中出现的问题,有针对性地提出如下建议。
(一)优化政策环境,完善政策体系
针对教师轮岗制政策体系不完善,政策措施不具体的缺陷,组织专家进行调研和论证,深入基层,了解目标群体的真正需求和问题的真正根源。要从根本上解决我国中小学教育非均衡发展的状况,完善政策体系是前提条件。国家应该实行教师工资和福利待遇的国家标准,并通过国家补贴等方式缩小地区间和学校间教师工资与福利待遇的差距,优化教师轮岗的政策环境。
(二)改革人事制度,确立教师公务员地位
教师轮岗之后人事关系行政关系仍然留在原单位,使很多教师在轮岗学校产生隔离感,难以真正融入到薄弱学校去。因此实行教师轮岗,也必须改革人事制度,在这方面,借鉴日本和韩国的成功经验,使教师转换身份,成为国家公务员,教师调动和定期轮换就成为可能。这样可以进一步理顺教师与学校、教育行政部门的关系,教师成为“国家人”,流动起来就具有强制性,教师待遇也遵循教育行政部门的统一标准,从而保障教师职业的吸引力,提高专业化水平。
(三)消解利益冲突,注重以人为本
一项政策要做到兼顾各方利益达到十全十美是很困难的。教师轮岗制由于在制定和实施过程中没有对目标群体认可的政策利益做充分的考量和论证,导致政策在执行时出现了利益冲突的问题。作为补救措施,应努力构建一种利益冲突的消解机制,来调和各种矛盾,使教育行政部门、学校领导、家长学生和教师能够齐心协力,朝着教育公平的目标共同努力。教师轮岗应以人为本,除了以广大家长、学生为本,也要以教师为本,在满足家长和学生对优质教育资源需求的同时也要保障教师的生活质量和工作质量,实行更加人性化的保障措施和激励政策,为教师排忧解难,做好配套支持和服务工作。
四、结束语
教师轮岗种种失真现象使得家长对这一政策缺乏信心,想要通过教师轮岗制政策来遏制住这股择校热潮,就要对试点地区的成败经验充分考量,拿出行之有效的措施来获取家长的信任和支持,否则教师轮岗在全国范围内的普及推广势必阻碍重重,步履维艰。
参考文献:
[1] 陈正华、范海燕,《教师轮岗制的问题与政策建议》[J],《教学与管理》,2009
[2] 李江源,《教育政策失真原因的综合探析》[J],《现代教育论丛》,2000
[3] 石火学,《教育政策执行偏差的表现、原因及矫正措施》[J],《教育探索》,2006
[4] 马焕灵、景方瑞,《教师轮岗政策实施问题检视》[J],《中国教育学刊》,2009
[5] 袁振国,《教育政策学》[M],江苏教育出版社,2001
关键词:教师轮岗制 政策失真 教育均衡 政策能力
在全国第十届人大四次会议上,周洪宇代表提交了实行教师定期轮换流动制度的议案,使教师轮岗制成为关注的热点。所谓教师轮岗制,是指各级教育行政部门对所属区域内的教师有计划地进行组织,在不同学校开展定期或不定期的交流任教,通过推进义务教育阶段教师合理有序流动来实现义务教育均衡发展的一种制度设计。
实现义务教育均衡发展,促进教育公平,一直是我们的教育理想。而事实上,受一系列主客观因素的影响,我们的现实教育却和教育理想渐行渐远。出现了教育资源不合理配置,义务教育非均衡发展等等弊端,愈演愈烈的“择校热”现象正反映了这个问题。以购买学区房曲线择校为例,南京最火爆的琅琊路等小学附近成交的学区房,均价在1.9万/平方米到2万/平方米,而周边非学区房的房源成交价则在1.3万平方米到1.5万/平方米,差价非常明显。高昂的房价使得择校成为富人的金钱游戏,名校成为富人的天堂,教育也呈现一种马太效应式的发展。这种情况下,一些孩子对优质教育资源的诉求谁来满足?教育公平谁来保证?择校在某种程度上来说是择师,教师轮岗制就是在上述背景下产生的。
一、问题提出
不久前,《江苏省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法(征求意见稿)》公开面向社会征求意见,提出教师在同一所学校连续任教满6年的,应当流动。针对江苏省率先实行全省教师轮岗的举措,有评价认为:“江苏人第一个吃螃蟹——有条件、没把握”。虽然教师轮岗制在缩小校间差距等方面起了一定的作用,但还不足以说明成败,因为教师轮岗制在试点地区出现了很多问题,政策失真现象尤为突出。
教育政策失真是指一项教育政策在实际执行过程中,出现执行活动及结果偏离政策目标的不良现象。政策失真主要有五种表现:一是重新定义政策概念边界;二是调整政策安排的组合结构;三是政策架空;四是政策浮夸;五是政策缺损。具体到教师轮岗制政策来说,主要反映在形式化执行、替代性执行、选择性执行等方面。
二、原因探究
(一)政策期望值过高,政策能力超载运行
政策能力指一项政策能解决多少问题和解决问题的程度。这种能力是有一定限度的,如果对政策期望值过高,超出了政策能力限度,便会像超载的卡车一样,不仅行使速度会下降,还會有翻车的危险。政策超载也会使政策难以有效执行。现如今教师轮岗制的政策期望是促进教育均衡发展,这样的期望对教师轮岗政策来说已经超出了政策能力范围。师资力量不均衡只是教育不均衡的一个方面,妄图通过平衡师资力量来解决这个问题是不切实际的。要使教育均衡发展,就要多管齐下,在实施教师轮岗制政策的同时,也要实行一些配套的措施来增强政策能力。
(二)双重角色难定位,多方利益难协调
政策相关者对于政策的接受程度与他们所认同的政策利益有关,而矛盾在于政策执行者往往也是目标群体,双重角色的利益冲突使得他们在做出政策行为时有所取舍。出现政策失真状况往往是因为他们在利益冲突面前更多地偏重目标群体的角色,政策执行者的责任意识淡薄。另外,教育行政部门、学校领导、教师和家长等目标群体的利益出发点都各不相同,各种利益冲突交织在一起,使得教师轮岗制始终不能深入执行。以南京市为例,南京市教委早在2000年就计划在五县及市区部分重点学校试行教师轮岗制度,但到2006年9月鼓楼区真正到位的只有一人。
(三)政策体系有待健全,教师轮岗后劲不足
这里的政策体系指的是与教师轮岗制配套实施的诸如福利待遇、职称评定和人事制度等政策。政策体系不健全导致教师轮岗存在后顾之忧,不仅增加的生活成本得不到政策保障,人事关系的含糊不清也使教师缺乏归属感,致使教师轮岗之后无法安心工作,更谈不上提高教学质量。在北京,试点虽然在配置资源方面取得成效,但对于轮岗涉及到的教师人事关系、工资改革等问题没有妥善地解决,参与轮岗的教师对与自己的未来或多或少都存在忧虑。
三、若干建议
美国学者艾莉森认为:“在达到政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%则取决于有效的执行” 。本文在借鉴日韩等最早实行教师轮岗制国家成功经验的基础上,结合我国实际执行过程中出现的问题,有针对性地提出如下建议。
(一)优化政策环境,完善政策体系
针对教师轮岗制政策体系不完善,政策措施不具体的缺陷,组织专家进行调研和论证,深入基层,了解目标群体的真正需求和问题的真正根源。要从根本上解决我国中小学教育非均衡发展的状况,完善政策体系是前提条件。国家应该实行教师工资和福利待遇的国家标准,并通过国家补贴等方式缩小地区间和学校间教师工资与福利待遇的差距,优化教师轮岗的政策环境。
(二)改革人事制度,确立教师公务员地位
教师轮岗之后人事关系行政关系仍然留在原单位,使很多教师在轮岗学校产生隔离感,难以真正融入到薄弱学校去。因此实行教师轮岗,也必须改革人事制度,在这方面,借鉴日本和韩国的成功经验,使教师转换身份,成为国家公务员,教师调动和定期轮换就成为可能。这样可以进一步理顺教师与学校、教育行政部门的关系,教师成为“国家人”,流动起来就具有强制性,教师待遇也遵循教育行政部门的统一标准,从而保障教师职业的吸引力,提高专业化水平。
(三)消解利益冲突,注重以人为本
一项政策要做到兼顾各方利益达到十全十美是很困难的。教师轮岗制由于在制定和实施过程中没有对目标群体认可的政策利益做充分的考量和论证,导致政策在执行时出现了利益冲突的问题。作为补救措施,应努力构建一种利益冲突的消解机制,来调和各种矛盾,使教育行政部门、学校领导、家长学生和教师能够齐心协力,朝着教育公平的目标共同努力。教师轮岗应以人为本,除了以广大家长、学生为本,也要以教师为本,在满足家长和学生对优质教育资源需求的同时也要保障教师的生活质量和工作质量,实行更加人性化的保障措施和激励政策,为教师排忧解难,做好配套支持和服务工作。
四、结束语
教师轮岗种种失真现象使得家长对这一政策缺乏信心,想要通过教师轮岗制政策来遏制住这股择校热潮,就要对试点地区的成败经验充分考量,拿出行之有效的措施来获取家长的信任和支持,否则教师轮岗在全国范围内的普及推广势必阻碍重重,步履维艰。
参考文献:
[1] 陈正华、范海燕,《教师轮岗制的问题与政策建议》[J],《教学与管理》,2009
[2] 李江源,《教育政策失真原因的综合探析》[J],《现代教育论丛》,2000
[3] 石火学,《教育政策执行偏差的表现、原因及矫正措施》[J],《教育探索》,2006
[4] 马焕灵、景方瑞,《教师轮岗政策实施问题检视》[J],《中国教育学刊》,2009
[5] 袁振国,《教育政策学》[M],江苏教育出版社,2001