过去三十多年来,我国在“三农”领域创造出一系列重大的制度变革,推动改革发展不断取得新成就,制度创新也应成为今后三农工作继续发展的核心。
　　当前,农业农村改革发展的进程中还存在许多问题,解决这些问题的难度也很大,农业农村改革注定是一个长期的过程。近日,中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在《经济日报》上撰文指出,在农业农村发展和富裕农民方面受到较多关注的有三大问题:一是粮食安全和主要农产品供给问题;二是农村的土地制度和农业经营体制问题;三是城镇化进程中农民变市民的问题。
　　粮食安全和主要农产品供给问题
　　当前,我国农业生产呈现出蓬勃发展的态势。但要看到,农业仍然难以满足经济社会发展和人民生活水平提高的需要,我国农产品总体上还是供不应求,粮、棉、油、糖、肉这几大农产品都需要从国际市场上进口。
　　据陈锡文介绍,2011年,包括大豆在内,我国从国际市场上进口的粮食是5800多万吨,相当于1160多亿斤,相对于2011年国内的粮食总产量11424亿斤,进口的粮食超过国内粮食总产量的十分之一。其外,2011年我国还进口棉花331万吨,进口植物油674万吨,进口食糖200万吨,进口猪肉量接近100万吨。如此庞大的进口农产品数据让使得我国粮食安全和主要农产品供给问题显得愈来愈突出。
　　陈锡文分析称,我国共有18.2亿亩耕地,再加上复种指数,正常年景可达到23.5亿亩左右的农作物播种面积。其中,16.5亿亩用于播种粮食。以2011年680多斤的粮食亩产量计算,现有的16.5亿亩粮食播种面积是不可再减少的。粮食之外,我国油料的播种面积大约2.1亿亩、棉花7000多万亩、糖料约3000万亩、蔬菜瓜果3.2亿亩,如果再加上麻、茶、药等,目前我国很难通过调整种植结构来改变国内大豆等产品供不应求的状况,因为其他农作物的播种面积也很难减少。
　　大豆是我国进口最多的农产品品种,近年来,我国进口大豆和植物油的数量激增,2010年进口大豆是5480万吨,2011年是5264万吨,今年预计会超过5500万吨,如果加上国内不足1500万吨的大豆产量,今年我国大豆产量与进口量预计总和为7000万吨。我国大豆的自给率已经不足20%。
　　陈锡文分析表示,如果要通过增加耕地来替代大豆和油料进口,按照我国目前大豆亩产254斤、8亩地可生产1吨大豆计算,那么5500万吨大豆缺口至少需要自种4.4亿亩播种面积;如果按照国内菜籽油亩产量85斤计算,700万吨植物油缺口至少需要自种1.6亿至1.7亿亩播种面积。这说明,我们需要使用6亿至7亿亩的境外播种面积才能维持当前的现状。按照土地产能来计算,我国的播种面积缺口达到20%,这正是中央为什么反复强调要守住18亿亩耕地的红线、为什么强调要加强农田水利基础设施建设、为什么强调要加快推进农业科技进步的重要原因。
　　此外,陈锡文还指出,解决当前的粮食安全问题需要我们转变思想观念。以大豆为例,不论谁种大豆,在哪里种大豆,都需要经过市场的买卖。从这个意义上讲,如果全球主要农产品总量能增长,我国的粮食安全水平就能得到相应提高,至于谁种大豆则是相对次要的问题。因此,我国还可以采取向其他国家提供经济、技术援助的方式来保障我国的粮食安全。目前,我国已经在14个非洲国家开展了农业技术援助,开展了100多个项目。非洲有很大的种植潜力,目前整个非洲小麦的进口量超过自身需求的45%。把非洲的供给量提高了,全球粮食总量就会提高,就会促进粮食价格稳定,也利于提高我国的粮食安全水平。
　　农村的土地制度和农业经营体制问题
　　农村的土地制度和经营体制问题是当前的热点问题。土地问题既关系到农民的切身利益,又关系到国家的宏观经济,还关系到国家的长远发展。我国要借鉴其他国家与地区的经验,建立符合我国实际的严格的土地法律制度。
　　陈锡文在文中指出,当前,我国征地过程中出现了一些矛盾和问题。比如,一些地方征地的补偿较低,有些地方为了招商引资出台低地价甚至零地价,造成工业用地价格偏低,对农民的征地补偿水平就被压低了。这不仅有损农民的利益,也会不利于企业自身的发展和集约用地。我国之所以成为世界工厂,工业用地低价在其中起了较大的作用。然而,发展阶段已经发生了改变,应当有所变革。
　　5月,陈锡文在清华大学演讲时也表示,征地现象在全世界范围普遍存在,只不过人家范围较小。在界定公共利益方面,日本采用穷尽法。而美国、加拿大则没有明确法律界定,两国的征地程序是首先政府发出征地的公告,如果被征地者始终不理,则政府可以通过法院起诉,而法院则要求政府说明为何这种征收是出于公共利益,由当地老百姓组成的陪审团根据常识进行判定。
　　对于农村土地问题,陈锡文表示,一是农民承包地由于承包关系具有一定的不确定性,导致农民不愿意投资土地。另一个更大的问题则是征地,给农民的补偿太低。
　　推进征地制度改革是一件大事,一头连着农民利益,一头连着工业和城镇建设。应该看到,我国经济发展水平有了很大提高,不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本,有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。当前,有一些解决办法值得加以研究和借鉴,比如不改变所有权而转变土地用途的方式,像北京西郊的香格里拉大酒店是上世纪80年代发展乡镇企业时建立的,土地所有权至今仍属于四季青乡,在这种方式下,土地的使用符合政府规划,不仅酒店正常运营,农民还能收取租金或者得到分红。
　　陈锡文表示,不论是农民的土地还是国家的土地,都应该按照规划使用。一方面,政府应该引领社会制定出科学、公开、公正的规划,履行好政府的职能。同时还要从实际情况出发,把握好规划中经济总量的阀门,决不允许违反规划的建设发生。政府应该只管规划和土地的用途,从所有权属的问题中脱身出来。
　　例如,上海国土部门已经在个别地区试点尝试农村集体建设用地开发不采用征地模式,农民可以以出租、入股形式参与土地开发。对于这种模式,陈锡文表示需要有个市场机制,用地企业在农民入股比重和租金问题方面都必须跟农民谈判,政府则负责制定公开、科学的规划,逐步从利益争夺的焦点中退出,慢慢变成监管和仲裁者的角色。 　　但是另一方面,对于政府制定出的规划,无论是土地所有者还是使用者都应当服从。世界上任何一个现代国家在土地管理问题上,都有依据规划制定的用途管制,即使是土地的所有者也应当在政府规划的合法范围内使用土地。
　　城镇化进程中农民变市民的问题
　　陈锡文指出,城镇化进程中农民变市民的问题非常复杂。当前,要考虑两个重要问题:第一,怎么让已进城的农民融入城镇。第二,农村还有大量人口,如果继续进入城镇,农民变市民的问题就一定要有一个长远的顶层设计。
　　2006年,中央提出,要做好农民工工作,保障农民工的合法权益。经过调查研究后提出一些问题,比如工资保障问题、劳动保障问题、随迁子女就读问题等,并逐渐探讨出相应的政策。特别是今年国务院办公厅公布积极稳妥推进户籍管理制度改革的意见,意见有两个最大亮点:一是分类指导城镇户籍制度改革;二是明确必须保障农民的土地权利。总体而言,制度和社会氛围对农民工越来越善待。
　　有的国家在城市化水平不太高的时候就建立了城乡统一的社会保障制度。等到大规模开始城镇化进程的时候,由于解决了社保问题,农民进城没有增加太多负担。比如日本,明治维新以前已经实行农村土地的长子继承法,不允许分割。次子、末子如果想留在家中,就只能做长子的“长工”。所以,明治维新一开始,政府就意识到要考虑对没有财产的农家次子、末子在进入城镇后的社保问题。于是,政府推出一系列社会保障制度,一些有实力的公司推出了终身雇佣的制度,向雇员提供基本食宿和一定的社会保障。等到了城镇化大规模推进的过程中,农民无论在城市还是在农村都有社会保障。
　　有的国家在早期没有建立城乡统一的社会保障制度,但在城镇化过程中建立了过渡性制度。比如泰国曼谷大约有300万农民工,市政府针对不同打工目的的农民建立了相应的制度。到曼谷来打工的农民,一部分人赚了钱以后要回到家乡,一部分则希望将来成为曼谷市民。针对第一种情况,农民工进城在劳工局登记、缴纳工伤保险就可以,不需要缴纳养老保险等社会保险。针对第二种情况,农民工进城要在劳工局和社保局都进行登记,之后个人和用人企业按要求缴纳各种社保费用,缴满8年以后便可以享受与曼谷市民同等的待遇。这样的政策设计很有序,让农民自己做选择。与此同时,这8年也给了社会足够的消化时间。
　　相较于国际上比较成功的城镇化经验,我国缺乏这种过渡性的制度安排。因此,为了解决这个问题,我们必须抓紧时间做好制度设计,通过合理引导人口的流向、解决农村转移人口的当前利益和长远生计等问题,以求在城镇化过程中,城乡社会更加和谐,农民也有更多的自主选择权。