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［摘要］职业教育集团化办学打破了传统职业学校教育的概念，冲破了原有区域、领域、体制和机制等方面限制。随着时代发展，现有的制度框架已不能适应职业教育集团化办学发展的需要，制度建设已成为职业教育集团化办学发展的一项迫切任务。这一建设的核心问题可归结为四个方面：确立职业教育集团化办学的合法性和规范性、完善职业教育集团化办学的宏观管理体制、规范职业教育集团的内部管理体制和提供职业教育集团化办学发展的保障条件。
［关键词］职教集团 制度建设 组织重构 政策建议 集成创新
［作者简介］卢崇高（1955- ），男，江苏东台人，南通纺织职业技术学院科技与产业处处长，副教授，研究方向为高等职业教育。（江苏南通226007）
［基金项目］本文系江苏省教育厅承担的教育部2007年专项重点课题“职业教育集团化办学的理论与实践研究”（内部政策咨询课题）的子课题“职业教育集团化办学的体制、机制和政策研究”的研究成果之一。
［中图分类号］G710［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2008）29-0014-04
职业教育集团化办学作为一个新生事物和一项开创性工作，在实践中面临着许多在原有制度框架中难以解决的问题。从制度上保障、规范和促进职业教育集团化办学，是职业教育可持续发展的一项迫切任务。本文试图从我国职业教育集团化办学的当前实践和未来需求出发，并借鉴国际职业教育集团化办学的先进经验，对职业教育集团化办学制度建设提出以下四个方面的政策建议。
一、确立职业教育集团化办学的合法性和规范性
目前，职业教育集团化办学大多数是地方政府牵头组织或集团成员自发参与。在法理层面上，集团组织没有法律意义认定，不具备作为办学实体或法人组织的权利和义务，集团内部的章程或者（集体）契约也因缺乏任何可依托的现行政策法规而没有强制约束力的法律效力。在国家层面上，制定职业教育集团化办学的相关政策法规，明确集团化办学的法律属性、组织形式、运作方式和业务范围，建立健全职业教育集团化办学的准入、退出和过程评价制度，确立职业教育集团化办学的合法性和实施集团化办学的规范性是制度建设首先要解决的问题。
1.赋予职业教育集团合法身份地位。合法身份地位是任何组织实施有效运作的基本前提。职业教育集团化办学必须纳入国家职业教育制度，通过立法明确职业教育集团的法律属性，授予职业教育集团办学权以及相对于成员的部分公共管理权，赋予其与身份相对应的社会公共责任和对集团内各方有约束公权力的地位。只有这样，在社会组织职能上，职业教育集团与政府主管部门、社会其他相关组织、集团内部各成员之间的责、权、利的关系，才能得到具有法律意义的确认与保障；在运作过程中，才能保证职业教育集团应有的信誉度与责任感；在其推行集团内部成员间的协作活动时，才能获得主体性权威，对成员具有必要的号召力和影响力。
2.明确职业教育集团化办学的运作权限、业务范围和基本规范。目前，协调集团成员关系的规定都是由地方政府或教育主管部门来制定的，规定的指导原则主要有三条：一是组织原则，即允许成员按照协议或章程的规定，自愿参加，自愿退出；二是管理原则，即统一领导决策，统一发展规划，统一开发主导教育产品等；三是利益均衡原则，即照顾各方面的利益，做到利益均分，风险共担。这些原则无疑都是正确的，但操作起来仍缺少明确的规范和有力的法律依据。
集团是若干相互依赖的单位按一定方式组成的、具有某种特定功能的有机整体。从系统的观点看，它不可能成为“把它的成员的行为约束在一定的条规和限制中”的一个内部可独立运行的职业教育组织，集团本身更是在“一个开放的复杂社会技术系统”①中的一个成员。因此，从法规层面上必须明确：一是在政府主导的前提下，以职业院校、企业、行业及社会中介组织参与职业教育集团化办学的义务和责任为切入点，进行合理的角色划分与功能定位，理顺多元主体间的关系，发挥多元主体的参与职能；二是以职业教育组织的属性和功能要求来界定集团在人才培养、产品研发、技术开发、社会服务等方面的业务范围和基本规范。分清职责、划定界限，这既为职业教育集团化运作获得足够的法律上的依据和支持，也为集团内部章程或契约的制定提供不可缺少的法律依据。
3.建立职业教育集团化办学各行为主体正当、合理的办学效益分配制度。各行为主体获得正当、合理的办学效益是职业教育集团这种组织得以存在与发展的根本原因。办学效益分配制度的核心是制定能被行业、企业和社会中介教育机构乐于接受、带有鼓励性、激励性和导向性的实施办法；建立资源共享的交换规则，重点明确产权界定、利益交换和成果占有等问题解决的途径和方式，以及相关的决策权限，化解职业院校的非营利性与企业追求利润最大化之间的矛盾，寻求集团内教育资源最佳配置的方法等，真正实现集团内部利益共享、风险共担。在政策层面上至少要为企业参与职业教育集团化办学提供三个方面的内容：一是落实企业合理分担职业教育办学经费的相关政策和相关的支配权；二是明确企业在集团经营收益中的分配权，确定其可得到的回报率及其回报方式；三是明确税收调节或税收转移支付等作为补偿性回报的措施，鼓励企业通过为职业院校提供更多场地、设备、技术、兼职指导老师和实习岗位等方式参与职业教育集团化办学和技能型人才培养等。
在政策制定的过程中，应遵循平等、互利、有偿的原则，积极探索职业教育与产业接轨的模式以及运作过程中的利益分配机制创新，改变原来的行政性集中决策，走分散决策的道路，发挥集团各个利益相关主体的作用。
4.实施职业教育集团化办学的准入、退出和过程评价制度。政府应建立职业教育集团化办学的准入登记、退出和过程评价制度，净化办学市场，推动集团自身不断地完善与发展。这一政策有利于政府统筹协调、引导发展方向、给予及时的支持和帮助，有利于规范职业教育集团的发展，有利于社会对职业教育集团化办学的了解、认同与接受。
首先，严格职业教育集团办学的管理程序和强化过程管理，使管理工作科学化、规范化。推行职业教育集团化办学质量认证制度，建立与国际管理标准接轨的认证体系，推动一批具备条件的职业教育集团通过认证，从而形成与国际接轨的管理模式，提高我国职业教育质量和应对职业教育市场的国际竞争，实施有特色的、主动走向国际市场的战略。其次，改革职业教育集团化办学的政府监控模式，推进职能转变，实行“政事分开”。一是完善制度环境，健全职业资格制度和职业准入制度，实施职业教育集团化办学的评估和监控制度；二是政府应重视职业教育集团教育质量的产出性评价，对职业教育集团的各类教育经费拨款可以与集团的办学质量与效益进行直接挂钩，充分体现集团的人才培养质量和办学效益等因素；三是坚持集团化办学的社会公益性的价值导向，发挥社会监督作用，建立用人单位人才质量信息反馈系统，对教学质量进行监控；四是进一步完善集团内部教育质量监控体系，建立起一个集团共同遵守的质量合格体系，确保整个集团知识品牌的形成和竞争力的提升。
5.进一步扩大职业教育集团化办学的自主权。改变职业教育条块分割和资源分散的现状，优化人力、物质、信息、政策等资源的配置，促进资源利用的公平、合理、共享、高效。构建集团化办学的中高职相衔接，职业教育与培训相沟通，学历证书与资格证书相融通，职高、技校、中专一体化的大职教体系。政府支持在职业教育集团内尝试高、中职的有序衔接，自主命题对口单招，实现高、中职教育人才培养的有效对接；给予集团一定的专业设置权、课程开发权和课程标准制定权；鼓励校企双方在师资、设备、场地等资源方面的互通；支持在职业教育集团内建立等级递增的技能考核鉴定机构；支持集团内成员单位共享的公共实习实训平台建设等。
二、完善职业教育集团化办学的宏观管理体制
为使职业教育集团化办学顺利进行，必须建立一个与社会主义市场经济体制相适应的，确保职业教育集团高效率运作的，政府宏观调控、社会广泛参与、市场有限调节、集团自主办学的宏观管理体制。
1.建立政府主导的管理体制。政府对于职业教育集团化办学宏观管理的主导作用主要体现在建立科学合理的管理制度框架，完善的制度建设，为集团化办学提供有力的政策支持和创造良好的发展环境。
对于政府本身而言，一是要进行管理创新，理顺内部职能，打破职业教育办学条块分割、管理功能分散的格局，为职业教育集团化办学扫清政策和体制的障碍。二是政府应定位于服务型政府，积极转变管理职能，简政放权，克服管得过多、管得过死的弊端，对集团的管理由“外控形态”转变为“内控形态”，实现从直接管理向间接管理转变。三是政府需要发挥自身的优势，突出政府的主导功能，从职业教育集团化办学一盘棋加以统筹考虑，充当多元利益的“协调者”和集团健康成长的“引导者”，发挥多元主体的协同参与职能。四是完善政策和制度的建设，出台职业教育集团化办学的支持和鼓励政策，利用评估、投资、拨款、税收政策、购买教育与培训等多元杠杆实现对集团运作的管理和调节，协调集团各方的利益，引导集团化办学的发展方向。五是通过创设环境、搭建平台、提供信息等方式，引导职业教育集团面向市场，搞活机制，自主办学。
2.构建社会广泛参与的治理模式。政府职能转变后，社会必须承担起政府在职能转变中分离的部分公共管理职能。充分发挥民间组织、商会、行业协会以及中介组织的管理参与作用，不仅可以加强政府和公民之间的对话，建立良性的沟通、协调机制，而且通过多元化治理模式的改革，可以大大节省政府成本，提高政府工作效率。
参与职业教育集团化办学的管理，需要建立健全社会中介组织，为集团化运作提供理论指导和决策依据。社会中介组织承担的咨询和管理职能包括为集团发展战略与决策、人才培养模式与策略、专业设置与课程改革等提供咨询和引导，对集团办学效益和质量进行评估和认证等，凸显社会参与职业教育集团化办学的咨询、引导和管理作用。具体而言，这种中介组织包括：非政府的咨询研究机构、学生就业指导和职业介绍机构、基金拨款机构、教育评估机构、教育信用和金融机构等。社会中介组织作为政府、社会、集团的中介，通过信息传递的方式，加强政府、社会及集团成员单位之间的沟通，实现社会对职业教育集团化办学的广泛参与，完善职业教育集团化办学的管理。
3.发挥市场机制的有限调节作用。市场经济体制遵循的是一种自发性、演进式的内在制度安排，以需求为导向，靠事物内部的矛盾来推进，具有灵活的运作模式、多样的运行方式。教育的公益或准公益属性决定了其不能全盘市场化，但市场机制有限介入职业教育集团化办学将优化职业教育资源配置，通过市场机制的竞争手段和基于投入产出的利益分配机制，将大大激发职业教育集团化办学的活力。市场机制有限介入职业教育集团化办学，将使教育机构内外部产生强烈的资源整合和优化的内在驱动力，而这正是职业教育走集团化办学之路的目的之一。
职业教育集团化办学引入市场机制可以体现在以下三个方面：一是建立多元投资办学体制。建立与市场经济条件下融资体制相适应的多渠道筹资办学的职业教育集团化办学资本投入体制，优化集团的资源结构。通过股份合作制等形式，更多地调动民间力量特别是行业企业的资金参与职业教育办学，扩大职业教育的优质资源。二是形成多样化的职业教育服务产业。集团内部各成员单位基于优势互补和资源共享的原则，以资金、技术、品牌等资源入股的形式，组建股份制的组织实体，面向市场开展服务。通过发挥集团在政策、信息、人才、教育与培训等资源方面的优势，建立校企伙伴式的合作组织、集团研发中心以及虚拟研究组织，放大优质资源的社会效应，通过发布集团内人才培养、产品研发、社会服务等项目面向市场运作经营。三是通过转制、改制实现职业教育资源重组。在政府的支持下，在职业教育布局调整和办学体制改革中，企业可以参与集团内职业院校的资源重组。如集团内企业参与职业院校的办学和管理，或由企业与高水平职业院校联手兼并和托管集团内部的其他职业院校。
职业教育集团化办学引入市场机制，并不等于职业教育集团化办学的市场化。出于稳步推进改革发展的策略需要，市场有限介入职业教育集团化办学需要政府在政策层面加以调控和引导，建立并完善配套的监控、约束及审计制度，并加大政策执行力度。
三、规范职业教育集团的内部管理体制
组织结构是一个组织内部各构成部分之间所确立的关系形式。诺贝尔经济学奖获得者西蒙认为，有效开发社会资源的第一个条件是有效的组织架构。职业教育集团化办学涉及多个成员，其组织架构的科学性和合理性直接影响着集团化办学的运转。职业教育集团化办学具有主体多元和利益多元的特点，政府应制定规范职业教育集团的内部管理体制的指导意见，对集团内部组织制度的设计、组织结构的建立、统一的行为规范和利益协调规则建立等提出基本原则，体现多元主体的多元利益。
1.组织制度设计要完整。组织制度是职业教育集团发展的规范力量，是支配整个职业教育集团运行的“游戏规则”和行动框架，是体现集成创新思想和整合各种物质力量的中介和桥梁。②一是通过建立共同的愿景，包括集团发展的理想、理念、目标等，形成独特的集团文化，构建引导集团发展的核心价值系统。将成员在思想和行动上统一起来，增强凝聚力和战斗力，提升集团的核心竞争力。二是通过建立职业教育集团的章程，或以缔结契约的方式，明确集团内各成员间具体的合作内容、职能分工以及利益分配。通过对集团成员权利和义务的规制，以及集团成员之间矛盾和分歧的解决程序与途径的设计，增加集团成员对合作结果的可预知性，减少合作的不确定性，从而有利于增强集团成员的合作动机。三是建立整个集团的领导和决策机构，承载整个集团的领导、决策和运营等功能；建立保证集团质量标准统一实施的执行机构和建立面向市场的教育产品研发机构等。四是通过整合集团内资源，以整体的形象包装设计，采用专门的符号和标识表征集团的形象，增强集团内成员的归属感、向心力和外界对集团的辨识与认可。
2.组织结构和管理模式要优化。职业教育集团发展初期采用“一会（董事会或理事会）和三系统（执行系统、监督系统、反馈系统）”的管理模式比较合适。③职业教育集团不同于传统意义上的组织形式，组织结构可以多种多样，但随着集团的外部环境与内部条件的不断变化，要求集团组织结构和管理模式与之相适应，要不断适时地对组织结构和管理模式进行调整优化。
优化职业教育集团的组织结构应遵循以下几个原则:第一，效率原则。只有有效率的组织形式的集团才有可能发展，职业教育集团组织结构优化的总的目的也就是为了提高集团的整体效率。集团只有通过不断优化内部组织治理结构，理顺内部关系，缩短管理链条，建立科学的集团内部管理体制，提高管理的有效性，才能为提升集团核心竞争力提供制度保障。第二，适应性原则。从理论上来说，没有具有普遍意义的最好的组织结构形式，只有最适合自己特点的组织结构形式才是最好的组织结构。集团组织结构的优化应选择最适合自己条件的组织结构形式，同时要注意组织结构的先进性。第三，发展原则。职业教育集团存在的目的是为了发展，集团组织结构的优化应与集团今后的发展战略相适应，而不能只考虑眼前的情况，要充分考虑到集团今后将出现的情况，要用发展的眼光来优化自身的组织结构。第四，协同原则。集团比单体职业教育组织更有效率的原因就是它具有协同效应，能产生1+1>2的效果。优化集团组织结构就是要充分发挥成员之间的协同效应，使集团整体的效率大于成员的简单加总。为此，调整组织结构时要注意充分发挥各成员自身专业化的优势，并使成员之间密切配合，互相补充，以达到整体最优。第五，集权与分权相结合的原则。借鉴国内外企业集团管理体制由集权型走向分权型再走向集权与分权相结合的发展历程和经验，职业教育集团应实现集权与分权相结合的管理体制，内部实行集中领导、分层管理，做到“有控制地分权”，既能强化集团对活动的协调管理，又给成员以充分的自主权，把保障集团化办学的健康、有序运行和真正发挥集团与成员两方面的积极性有机地结合起来。第六，有效管理跨度的原则。职业教育集团内成员单位多，地域分布广，从管理学的角度来说，管理跨度过小，管理层次的增多将带来管理关系的复杂化和管理协调难度的增加，造成组织监控成本上升，激励力度下降；管理跨度过大，信息传递缓慢，应变迟缓，组织效率降低，不利于职业教育集团的运作。为了确保人、财、物的合理配置与流动，集团要根据自身的特点选择适宜的管理跨度。
3.规制集团内部成员的权利与义务要合理。在职业教育集团内部，成员享有权利和履行义务相统一是实现集团内部管理的重要手段。成员享有的权利在很大程度上构成了成员加入集团的理由，对于成员有着特定的吸引力，同时，权利也具有排他性，即非集团成员不能享有此权利。权利和义务具有对等性，在享有权利的同时必须履行相应的义务。成员履行相应的义务是为了维护集团的共同利益，进而保障权利的顺利实现和如愿享有。这种基于风险共担、利益共享的集团间成员关系，会促使集团成员之间形成相互监督、相互制约的机制；这种成员之间在共生和发展目标上所形成的独特的联结关系，使成员的行为更为理性，能够接受集团内部合理的引导，有利于促使各成员为达到集团的共同目标而努力，形成对成员行为的引导和约束。
因此，在成员权利和义务的规制上，应遵循以下几个原则：一是权利和义务的范围和内容尽可能具体，避免笼统、含糊，对于学校、企业和其他成员的权利和义务应该分别规定；二是享有的权利应抓住各成员的利益关注点，对成员具有特定的吸引力，如校企合作中各方从中可以获得的资源等，义务应切实可行；三是对于不能履行义务的行为给予相应的惩罚，促使集团成员之间形成相互监督、相互制约的机制。④
四、提供职业教育集团化办学发展的保障条件
职业教育集团化办学发展需要提供多方面保障条件，其中最关键的三个保障条件是：第一，建立多元投资体制，加快职业教育集团化办学的发展速度，扩大职业教育集团化办学的规模和影响；第二，强化行业主体功能，促进职业教育集团内企业群和学校群之间的深度融合，发挥产教结合优势；第三，坚持政府调控与市场调节相结合，创新职业教育集团化办学的发展模式，凸显职业教育集团基于利益共同体的发展优势。
1.建立以财政投入为基础的多元投资体制。在政府逐步加大对职业教育财政经费支持的前提下，制定专项政策，引导和鼓励社会资金兴办职业教育，实现职业教育投（捐）资主体多元化、投（捐）资方式多元化，推进职业教育集团化办学的快速发展，扩大职业教育集团化办学的规模和影响。
加大财政经费投入，显现政策倾斜力度。制定出台职业教育集团化办学试点的中央或地方财政的专项资金支持政策和鼓励职业教育集团化办学的专题项目建设资金支持政策，以多样化的形式推动职业教育集团化办学。国家对于经济欠发达地区成立职业教育集团给予较大力度的一次性或阶段性财政支持；国家和省级在实训基地的布局和安排上优先考虑职业教育集团的共享平台建设；借助评估，对于人才培养质量高、办学效益好的职业教育集团，优先安排政府委托的培训任务，或以奖代补的形式给予经费支持；以项目为载体，对于职业教育集团化办学提供经费支持。
促进多元投资，鼓励社会捐资。首先，出台多元主体投资职业教育集团化办学的实施办法。政策制定的要点在于充分尊重行业、企业以经营产业的方式对职业教育集团化办学的投资立场和意志，保障其对于职业教育投资的合法受益权，同时设立投资风险的分担化解机制。适当的时候，制定出台专为促进职业教育发展的教育融资法。其次，建立职业教育成本行业企业分担制度，并赋予行业企业统筹使用的支配权，或在时机成熟时作为投入职业教育集团获得的股权。最后，出台鼓励社会捐资支持职业教育集团化办学的相关政策。政策制定的要点在于鼓励、激励社会各界对于职业教育集团化办学的关注与支持。如设立国家、省区、市县不同层级的职业教育集团化办学发展基金，面向社会各界募集资金。⑤
加大对职业教育集团化办学税收优惠的支持力度。对于参与职业教育集团化办学的企业，参照《企业支付实习生报酬税前扣除管理办法》（国税发［2007］42号）提供相关税收优惠的支持，鼓励企业开放生产设备、生产岗位等资源接受学生顶岗实习，促进企业深度参与职业院校人才培养。出台职业教育集团化办学捐赠的配套性税收减免政策，捐赠资金可在企业或个人的应纳税所得额中全额扣除，以此激励社会各界积极捐赠。建立企业职业教育利益补偿机制，开征企业职业教育与培训税，规定达到某一经营规模的企业必须承担的相应的职业教育与培训责任。对于参与集团化办学的企业按一定比例减免职业教育与培训税，或税收返还企业专款用于企业职业教育，激发其参与职业教育的动力。
2.依托行业协会组织实现自我管理和自律发展。职业教育集团化办学的主要方向应当是从依托行业办学到逐步融入行业职业教育。在强化行业主体功能，直面行业职业教育市场需求，有效整合利用行业职业教育资源的前提下，促进职业教育集团内企业群和学校群之间的深度融合，发挥产教结合优势，实现学校职业教育与行业职业教育的合二为一。政府应出台相关政策，全力扶持行业协会成为职业教育集团化办学的中坚力量，并且发挥其独特的组织管理功能，借助行业协会组织，实现职业教育集团的自我管理，自律发展。
加快职业教育管理职能向行业协会转移。要在政府职能转变的总体思路下，将从原来政府主管部门划分出来的部分管理职能移交给行业协会，为行业协会发挥其在职业教育集团化办学中的作用让出足够空间。同时，行业协会在政府的指导下，以自律为准绳，以服务为宗旨，切实提高自身公信力，成为主管部门间接管理职业教育集团办学的重要助手。
着力发挥行业协会资源整合的独特优势。行业协会尽管在办学能力方面没有优势，但具有较强的资源整合能力。行业协会事实上掌控着行业内绝大部分职业教育资源，是行业职业教育资源开发、整合、调配以及实施资源共享的最合适的组织者。凭借这一独特优势，行业协会即可在职业教育集团化办学中起到核心枢纽的作用。建立并推行统一规范的行业准入和职业资格证书制度。行业协会参与职业教育集团化办学的管理运作，通过监督企业、信息引导和制定行业职业标准、行业职业教育标准等途径，引导和规制职业教育集团化办学的人才培养目标、专业设置和课程教学，促进职业教育集团和企业密切联系，推动职业教育集团化办学的良性发展。
3.借鉴市场机制实现体制与机制的突破和发展模式的创新。职业教育集团化办学就是要实现学校、企业多角度、多元化、深层次、全方位合作，集团的组织形态要求学校与企业之间的职教元素相互渗透，优化组合成一种没有围墙、超越时空的一个整体，这个过程的实现必然以体制与机制上突破为前提。在市场经济条件下，政府应坚持宏观调控与市场调节相结合，重视发挥市场机制在职业教育集团化办学中优化职业教育资源配置、激发职业教育集团化办学活力等方面的功能，创新职业教育集团化办学的发展模式，凸显职业教育集团基于利益共同体的发展优势。目前，借鉴市场机制实现集团化办学体制与机制的突破和发展模式的创新可首先考虑以下三个方面：第一，借鉴企业集团的发展模式，探索职业教育集团化办学的组织形式。职业教育集团是一种众多组织构成的办学联合体，各参与成员单位以平等的地位合作，谋求互利共赢，但集团内部为了对成员实行有效的领导、管理和控制，必须以一定的组织形式来确定或形成成员间联系的层级关系。职业教育集团可以有一个高出于所有成员单位的集团总部机构以统辖各成员单位，各成员单位以让渡部分办学权等方式，接受集团的统一管理。职业教育集团也可以是以一家单位为主体（或控股）、其他单位隶属（或参股）的方式组成，主体（或控股）单位在集团内居于领导（或主导）地位，对集团各项事务、对集团内的资源利用等具有全局性的支配权，其他单位则以特定方式参与其中，处于服从地位，但能享受与其地位、职责相对应的权利和收益。在特定行业背景之下的职业教育集团，还可以是由一个独立职业教育实体派生出数个分支性办学实体的集团组织。不同组织形式的职业教育集团，依其特性及特点，采用不同的管理体制和运行机制，以利于形成职业教育集团化办学的多样性，避免模式的单一与趋同。第二，借鉴企业（集团）股权的联结方式，探索职业教育集团化办学投资体制。坚持职业教育集团化办学的公益性，在确立财政投入主体地位的前提下，探索建立逐步与市场经济相适应的职业教育集团化办学投资体制。一是政府投入逐步成为政府与职业教育集团之间的一种利益交换形式，如作为政府购买职业教育集团的职业教育服务或在时机成熟时作为职业教育入股（或奖励）等。二是职业教育集团化办学体系初步形成和发展条件基本成熟时，可借鉴企业发展战略，允许职业教育集团借助资本市场实施融资，筹集集团进一步发展所需的资金。三是鼓励相关企业以入股的形式，对关联的职业学校进行规模化投资组建职业教育集团，许可条件成熟的企业与高水平职业院校联合兼并或托管集团内部的其他职业院校，推进职业教育资源重组，合理调整职业教育布局等。⑥第三，借鉴经济组织的运作经营方式，尝试实行职业教育集团化办学所有权与经营权相分离的运作模式。依照国家相关法规筹集的集团所有办学资金和资产，依法归相关的政府机构、行业企业组织及社会投资机构所有，同时，授权集团董事会（或理事会）代表上述资产所有者实施对集团资产的管理和经营，在坚持职业教育公益性原则的前提下，对集团资产进行自主把握、调配，以取得最佳投入产出效能，为职业教育集团的良性发展构筑坚实的经济基础。
［注释］
①郁义鸿.精巧的组织艺术——现代企业组织架构挥略（第1版）［M］.上海：上海译文出版社，1994：27.
②③马成荣.关于职业教育集团基本问题的思考［J］.教育发展研究，2005（10）：83-86.
④林苏.借鉴欧盟合作机制促进高职教育集团化建设［J］.江苏高教，2006（5）：17-19.
⑤⑥卢崇高.职业教育集团化办学机制的研究［J］.教育发展研究，2008（14）：82-85.
［关键词］职教集团 制度建设 组织重构 政策建议 集成创新
［作者简介］卢崇高（1955- ），男，江苏东台人，南通纺织职业技术学院科技与产业处处长，副教授，研究方向为高等职业教育。（江苏南通226007）
［基金项目］本文系江苏省教育厅承担的教育部2007年专项重点课题“职业教育集团化办学的理论与实践研究”（内部政策咨询课题）的子课题“职业教育集团化办学的体制、机制和政策研究”的研究成果之一。
［中图分类号］G710［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2008）29-0014-04
职业教育集团化办学作为一个新生事物和一项开创性工作，在实践中面临着许多在原有制度框架中难以解决的问题。从制度上保障、规范和促进职业教育集团化办学，是职业教育可持续发展的一项迫切任务。本文试图从我国职业教育集团化办学的当前实践和未来需求出发，并借鉴国际职业教育集团化办学的先进经验，对职业教育集团化办学制度建设提出以下四个方面的政策建议。
一、确立职业教育集团化办学的合法性和规范性
目前，职业教育集团化办学大多数是地方政府牵头组织或集团成员自发参与。在法理层面上，集团组织没有法律意义认定，不具备作为办学实体或法人组织的权利和义务，集团内部的章程或者（集体）契约也因缺乏任何可依托的现行政策法规而没有强制约束力的法律效力。在国家层面上，制定职业教育集团化办学的相关政策法规，明确集团化办学的法律属性、组织形式、运作方式和业务范围，建立健全职业教育集团化办学的准入、退出和过程评价制度，确立职业教育集团化办学的合法性和实施集团化办学的规范性是制度建设首先要解决的问题。
1.赋予职业教育集团合法身份地位。合法身份地位是任何组织实施有效运作的基本前提。职业教育集团化办学必须纳入国家职业教育制度，通过立法明确职业教育集团的法律属性，授予职业教育集团办学权以及相对于成员的部分公共管理权，赋予其与身份相对应的社会公共责任和对集团内各方有约束公权力的地位。只有这样，在社会组织职能上，职业教育集团与政府主管部门、社会其他相关组织、集团内部各成员之间的责、权、利的关系，才能得到具有法律意义的确认与保障；在运作过程中，才能保证职业教育集团应有的信誉度与责任感；在其推行集团内部成员间的协作活动时，才能获得主体性权威，对成员具有必要的号召力和影响力。
2.明确职业教育集团化办学的运作权限、业务范围和基本规范。目前，协调集团成员关系的规定都是由地方政府或教育主管部门来制定的，规定的指导原则主要有三条：一是组织原则，即允许成员按照协议或章程的规定，自愿参加，自愿退出；二是管理原则，即统一领导决策，统一发展规划，统一开发主导教育产品等；三是利益均衡原则，即照顾各方面的利益，做到利益均分，风险共担。这些原则无疑都是正确的，但操作起来仍缺少明确的规范和有力的法律依据。
集团是若干相互依赖的单位按一定方式组成的、具有某种特定功能的有机整体。从系统的观点看，它不可能成为“把它的成员的行为约束在一定的条规和限制中”的一个内部可独立运行的职业教育组织，集团本身更是在“一个开放的复杂社会技术系统”①中的一个成员。因此，从法规层面上必须明确：一是在政府主导的前提下，以职业院校、企业、行业及社会中介组织参与职业教育集团化办学的义务和责任为切入点，进行合理的角色划分与功能定位，理顺多元主体间的关系，发挥多元主体的参与职能；二是以职业教育组织的属性和功能要求来界定集团在人才培养、产品研发、技术开发、社会服务等方面的业务范围和基本规范。分清职责、划定界限，这既为职业教育集团化运作获得足够的法律上的依据和支持，也为集团内部章程或契约的制定提供不可缺少的法律依据。
3.建立职业教育集团化办学各行为主体正当、合理的办学效益分配制度。各行为主体获得正当、合理的办学效益是职业教育集团这种组织得以存在与发展的根本原因。办学效益分配制度的核心是制定能被行业、企业和社会中介教育机构乐于接受、带有鼓励性、激励性和导向性的实施办法；建立资源共享的交换规则，重点明确产权界定、利益交换和成果占有等问题解决的途径和方式，以及相关的决策权限，化解职业院校的非营利性与企业追求利润最大化之间的矛盾，寻求集团内教育资源最佳配置的方法等，真正实现集团内部利益共享、风险共担。在政策层面上至少要为企业参与职业教育集团化办学提供三个方面的内容：一是落实企业合理分担职业教育办学经费的相关政策和相关的支配权；二是明确企业在集团经营收益中的分配权，确定其可得到的回报率及其回报方式；三是明确税收调节或税收转移支付等作为补偿性回报的措施，鼓励企业通过为职业院校提供更多场地、设备、技术、兼职指导老师和实习岗位等方式参与职业教育集团化办学和技能型人才培养等。
在政策制定的过程中，应遵循平等、互利、有偿的原则，积极探索职业教育与产业接轨的模式以及运作过程中的利益分配机制创新，改变原来的行政性集中决策，走分散决策的道路，发挥集团各个利益相关主体的作用。
4.实施职业教育集团化办学的准入、退出和过程评价制度。政府应建立职业教育集团化办学的准入登记、退出和过程评价制度，净化办学市场，推动集团自身不断地完善与发展。这一政策有利于政府统筹协调、引导发展方向、给予及时的支持和帮助，有利于规范职业教育集团的发展，有利于社会对职业教育集团化办学的了解、认同与接受。
首先，严格职业教育集团办学的管理程序和强化过程管理，使管理工作科学化、规范化。推行职业教育集团化办学质量认证制度，建立与国际管理标准接轨的认证体系，推动一批具备条件的职业教育集团通过认证，从而形成与国际接轨的管理模式，提高我国职业教育质量和应对职业教育市场的国际竞争，实施有特色的、主动走向国际市场的战略。其次，改革职业教育集团化办学的政府监控模式，推进职能转变，实行“政事分开”。一是完善制度环境，健全职业资格制度和职业准入制度，实施职业教育集团化办学的评估和监控制度；二是政府应重视职业教育集团教育质量的产出性评价，对职业教育集团的各类教育经费拨款可以与集团的办学质量与效益进行直接挂钩，充分体现集团的人才培养质量和办学效益等因素；三是坚持集团化办学的社会公益性的价值导向，发挥社会监督作用，建立用人单位人才质量信息反馈系统，对教学质量进行监控；四是进一步完善集团内部教育质量监控体系，建立起一个集团共同遵守的质量合格体系，确保整个集团知识品牌的形成和竞争力的提升。
5.进一步扩大职业教育集团化办学的自主权。改变职业教育条块分割和资源分散的现状，优化人力、物质、信息、政策等资源的配置，促进资源利用的公平、合理、共享、高效。构建集团化办学的中高职相衔接，职业教育与培训相沟通，学历证书与资格证书相融通，职高、技校、中专一体化的大职教体系。政府支持在职业教育集团内尝试高、中职的有序衔接，自主命题对口单招，实现高、中职教育人才培养的有效对接；给予集团一定的专业设置权、课程开发权和课程标准制定权；鼓励校企双方在师资、设备、场地等资源方面的互通；支持在职业教育集团内建立等级递增的技能考核鉴定机构；支持集团内成员单位共享的公共实习实训平台建设等。
二、完善职业教育集团化办学的宏观管理体制
为使职业教育集团化办学顺利进行，必须建立一个与社会主义市场经济体制相适应的，确保职业教育集团高效率运作的，政府宏观调控、社会广泛参与、市场有限调节、集团自主办学的宏观管理体制。
1.建立政府主导的管理体制。政府对于职业教育集团化办学宏观管理的主导作用主要体现在建立科学合理的管理制度框架，完善的制度建设，为集团化办学提供有力的政策支持和创造良好的发展环境。
对于政府本身而言，一是要进行管理创新，理顺内部职能，打破职业教育办学条块分割、管理功能分散的格局，为职业教育集团化办学扫清政策和体制的障碍。二是政府应定位于服务型政府，积极转变管理职能，简政放权，克服管得过多、管得过死的弊端，对集团的管理由“外控形态”转变为“内控形态”，实现从直接管理向间接管理转变。三是政府需要发挥自身的优势，突出政府的主导功能，从职业教育集团化办学一盘棋加以统筹考虑，充当多元利益的“协调者”和集团健康成长的“引导者”，发挥多元主体的协同参与职能。四是完善政策和制度的建设，出台职业教育集团化办学的支持和鼓励政策，利用评估、投资、拨款、税收政策、购买教育与培训等多元杠杆实现对集团运作的管理和调节，协调集团各方的利益，引导集团化办学的发展方向。五是通过创设环境、搭建平台、提供信息等方式，引导职业教育集团面向市场，搞活机制，自主办学。
2.构建社会广泛参与的治理模式。政府职能转变后，社会必须承担起政府在职能转变中分离的部分公共管理职能。充分发挥民间组织、商会、行业协会以及中介组织的管理参与作用，不仅可以加强政府和公民之间的对话，建立良性的沟通、协调机制，而且通过多元化治理模式的改革，可以大大节省政府成本，提高政府工作效率。
参与职业教育集团化办学的管理，需要建立健全社会中介组织，为集团化运作提供理论指导和决策依据。社会中介组织承担的咨询和管理职能包括为集团发展战略与决策、人才培养模式与策略、专业设置与课程改革等提供咨询和引导，对集团办学效益和质量进行评估和认证等，凸显社会参与职业教育集团化办学的咨询、引导和管理作用。具体而言，这种中介组织包括：非政府的咨询研究机构、学生就业指导和职业介绍机构、基金拨款机构、教育评估机构、教育信用和金融机构等。社会中介组织作为政府、社会、集团的中介，通过信息传递的方式，加强政府、社会及集团成员单位之间的沟通，实现社会对职业教育集团化办学的广泛参与，完善职业教育集团化办学的管理。
3.发挥市场机制的有限调节作用。市场经济体制遵循的是一种自发性、演进式的内在制度安排，以需求为导向，靠事物内部的矛盾来推进，具有灵活的运作模式、多样的运行方式。教育的公益或准公益属性决定了其不能全盘市场化，但市场机制有限介入职业教育集团化办学将优化职业教育资源配置，通过市场机制的竞争手段和基于投入产出的利益分配机制，将大大激发职业教育集团化办学的活力。市场机制有限介入职业教育集团化办学，将使教育机构内外部产生强烈的资源整合和优化的内在驱动力，而这正是职业教育走集团化办学之路的目的之一。
职业教育集团化办学引入市场机制可以体现在以下三个方面：一是建立多元投资办学体制。建立与市场经济条件下融资体制相适应的多渠道筹资办学的职业教育集团化办学资本投入体制，优化集团的资源结构。通过股份合作制等形式，更多地调动民间力量特别是行业企业的资金参与职业教育办学，扩大职业教育的优质资源。二是形成多样化的职业教育服务产业。集团内部各成员单位基于优势互补和资源共享的原则，以资金、技术、品牌等资源入股的形式，组建股份制的组织实体，面向市场开展服务。通过发挥集团在政策、信息、人才、教育与培训等资源方面的优势，建立校企伙伴式的合作组织、集团研发中心以及虚拟研究组织，放大优质资源的社会效应，通过发布集团内人才培养、产品研发、社会服务等项目面向市场运作经营。三是通过转制、改制实现职业教育资源重组。在政府的支持下，在职业教育布局调整和办学体制改革中，企业可以参与集团内职业院校的资源重组。如集团内企业参与职业院校的办学和管理，或由企业与高水平职业院校联手兼并和托管集团内部的其他职业院校。
职业教育集团化办学引入市场机制，并不等于职业教育集团化办学的市场化。出于稳步推进改革发展的策略需要，市场有限介入职业教育集团化办学需要政府在政策层面加以调控和引导，建立并完善配套的监控、约束及审计制度，并加大政策执行力度。
三、规范职业教育集团的内部管理体制
组织结构是一个组织内部各构成部分之间所确立的关系形式。诺贝尔经济学奖获得者西蒙认为，有效开发社会资源的第一个条件是有效的组织架构。职业教育集团化办学涉及多个成员，其组织架构的科学性和合理性直接影响着集团化办学的运转。职业教育集团化办学具有主体多元和利益多元的特点，政府应制定规范职业教育集团的内部管理体制的指导意见，对集团内部组织制度的设计、组织结构的建立、统一的行为规范和利益协调规则建立等提出基本原则，体现多元主体的多元利益。
1.组织制度设计要完整。组织制度是职业教育集团发展的规范力量，是支配整个职业教育集团运行的“游戏规则”和行动框架，是体现集成创新思想和整合各种物质力量的中介和桥梁。②一是通过建立共同的愿景，包括集团发展的理想、理念、目标等，形成独特的集团文化，构建引导集团发展的核心价值系统。将成员在思想和行动上统一起来，增强凝聚力和战斗力，提升集团的核心竞争力。二是通过建立职业教育集团的章程，或以缔结契约的方式，明确集团内各成员间具体的合作内容、职能分工以及利益分配。通过对集团成员权利和义务的规制，以及集团成员之间矛盾和分歧的解决程序与途径的设计，增加集团成员对合作结果的可预知性，减少合作的不确定性，从而有利于增强集团成员的合作动机。三是建立整个集团的领导和决策机构，承载整个集团的领导、决策和运营等功能；建立保证集团质量标准统一实施的执行机构和建立面向市场的教育产品研发机构等。四是通过整合集团内资源，以整体的形象包装设计，采用专门的符号和标识表征集团的形象，增强集团内成员的归属感、向心力和外界对集团的辨识与认可。
2.组织结构和管理模式要优化。职业教育集团发展初期采用“一会（董事会或理事会）和三系统（执行系统、监督系统、反馈系统）”的管理模式比较合适。③职业教育集团不同于传统意义上的组织形式，组织结构可以多种多样，但随着集团的外部环境与内部条件的不断变化，要求集团组织结构和管理模式与之相适应，要不断适时地对组织结构和管理模式进行调整优化。
优化职业教育集团的组织结构应遵循以下几个原则:第一，效率原则。只有有效率的组织形式的集团才有可能发展，职业教育集团组织结构优化的总的目的也就是为了提高集团的整体效率。集团只有通过不断优化内部组织治理结构，理顺内部关系，缩短管理链条，建立科学的集团内部管理体制，提高管理的有效性，才能为提升集团核心竞争力提供制度保障。第二，适应性原则。从理论上来说，没有具有普遍意义的最好的组织结构形式，只有最适合自己特点的组织结构形式才是最好的组织结构。集团组织结构的优化应选择最适合自己条件的组织结构形式，同时要注意组织结构的先进性。第三，发展原则。职业教育集团存在的目的是为了发展，集团组织结构的优化应与集团今后的发展战略相适应，而不能只考虑眼前的情况，要充分考虑到集团今后将出现的情况，要用发展的眼光来优化自身的组织结构。第四，协同原则。集团比单体职业教育组织更有效率的原因就是它具有协同效应，能产生1+1>2的效果。优化集团组织结构就是要充分发挥成员之间的协同效应，使集团整体的效率大于成员的简单加总。为此，调整组织结构时要注意充分发挥各成员自身专业化的优势，并使成员之间密切配合，互相补充，以达到整体最优。第五，集权与分权相结合的原则。借鉴国内外企业集团管理体制由集权型走向分权型再走向集权与分权相结合的发展历程和经验，职业教育集团应实现集权与分权相结合的管理体制，内部实行集中领导、分层管理，做到“有控制地分权”，既能强化集团对活动的协调管理，又给成员以充分的自主权，把保障集团化办学的健康、有序运行和真正发挥集团与成员两方面的积极性有机地结合起来。第六，有效管理跨度的原则。职业教育集团内成员单位多，地域分布广，从管理学的角度来说，管理跨度过小，管理层次的增多将带来管理关系的复杂化和管理协调难度的增加，造成组织监控成本上升，激励力度下降；管理跨度过大，信息传递缓慢，应变迟缓，组织效率降低，不利于职业教育集团的运作。为了确保人、财、物的合理配置与流动，集团要根据自身的特点选择适宜的管理跨度。
3.规制集团内部成员的权利与义务要合理。在职业教育集团内部，成员享有权利和履行义务相统一是实现集团内部管理的重要手段。成员享有的权利在很大程度上构成了成员加入集团的理由，对于成员有着特定的吸引力，同时，权利也具有排他性，即非集团成员不能享有此权利。权利和义务具有对等性，在享有权利的同时必须履行相应的义务。成员履行相应的义务是为了维护集团的共同利益，进而保障权利的顺利实现和如愿享有。这种基于风险共担、利益共享的集团间成员关系，会促使集团成员之间形成相互监督、相互制约的机制；这种成员之间在共生和发展目标上所形成的独特的联结关系，使成员的行为更为理性，能够接受集团内部合理的引导，有利于促使各成员为达到集团的共同目标而努力，形成对成员行为的引导和约束。
因此，在成员权利和义务的规制上，应遵循以下几个原则：一是权利和义务的范围和内容尽可能具体，避免笼统、含糊，对于学校、企业和其他成员的权利和义务应该分别规定；二是享有的权利应抓住各成员的利益关注点，对成员具有特定的吸引力，如校企合作中各方从中可以获得的资源等，义务应切实可行；三是对于不能履行义务的行为给予相应的惩罚，促使集团成员之间形成相互监督、相互制约的机制。④
四、提供职业教育集团化办学发展的保障条件
职业教育集团化办学发展需要提供多方面保障条件，其中最关键的三个保障条件是：第一，建立多元投资体制，加快职业教育集团化办学的发展速度，扩大职业教育集团化办学的规模和影响；第二，强化行业主体功能，促进职业教育集团内企业群和学校群之间的深度融合，发挥产教结合优势；第三，坚持政府调控与市场调节相结合，创新职业教育集团化办学的发展模式，凸显职业教育集团基于利益共同体的发展优势。
1.建立以财政投入为基础的多元投资体制。在政府逐步加大对职业教育财政经费支持的前提下，制定专项政策，引导和鼓励社会资金兴办职业教育，实现职业教育投（捐）资主体多元化、投（捐）资方式多元化，推进职业教育集团化办学的快速发展，扩大职业教育集团化办学的规模和影响。
加大财政经费投入，显现政策倾斜力度。制定出台职业教育集团化办学试点的中央或地方财政的专项资金支持政策和鼓励职业教育集团化办学的专题项目建设资金支持政策，以多样化的形式推动职业教育集团化办学。国家对于经济欠发达地区成立职业教育集团给予较大力度的一次性或阶段性财政支持；国家和省级在实训基地的布局和安排上优先考虑职业教育集团的共享平台建设；借助评估，对于人才培养质量高、办学效益好的职业教育集团，优先安排政府委托的培训任务，或以奖代补的形式给予经费支持；以项目为载体，对于职业教育集团化办学提供经费支持。
促进多元投资，鼓励社会捐资。首先，出台多元主体投资职业教育集团化办学的实施办法。政策制定的要点在于充分尊重行业、企业以经营产业的方式对职业教育集团化办学的投资立场和意志，保障其对于职业教育投资的合法受益权，同时设立投资风险的分担化解机制。适当的时候，制定出台专为促进职业教育发展的教育融资法。其次，建立职业教育成本行业企业分担制度，并赋予行业企业统筹使用的支配权，或在时机成熟时作为投入职业教育集团获得的股权。最后，出台鼓励社会捐资支持职业教育集团化办学的相关政策。政策制定的要点在于鼓励、激励社会各界对于职业教育集团化办学的关注与支持。如设立国家、省区、市县不同层级的职业教育集团化办学发展基金，面向社会各界募集资金。⑤
加大对职业教育集团化办学税收优惠的支持力度。对于参与职业教育集团化办学的企业，参照《企业支付实习生报酬税前扣除管理办法》（国税发［2007］42号）提供相关税收优惠的支持，鼓励企业开放生产设备、生产岗位等资源接受学生顶岗实习，促进企业深度参与职业院校人才培养。出台职业教育集团化办学捐赠的配套性税收减免政策，捐赠资金可在企业或个人的应纳税所得额中全额扣除，以此激励社会各界积极捐赠。建立企业职业教育利益补偿机制，开征企业职业教育与培训税，规定达到某一经营规模的企业必须承担的相应的职业教育与培训责任。对于参与集团化办学的企业按一定比例减免职业教育与培训税，或税收返还企业专款用于企业职业教育，激发其参与职业教育的动力。
2.依托行业协会组织实现自我管理和自律发展。职业教育集团化办学的主要方向应当是从依托行业办学到逐步融入行业职业教育。在强化行业主体功能，直面行业职业教育市场需求，有效整合利用行业职业教育资源的前提下，促进职业教育集团内企业群和学校群之间的深度融合，发挥产教结合优势，实现学校职业教育与行业职业教育的合二为一。政府应出台相关政策，全力扶持行业协会成为职业教育集团化办学的中坚力量，并且发挥其独特的组织管理功能，借助行业协会组织，实现职业教育集团的自我管理，自律发展。
加快职业教育管理职能向行业协会转移。要在政府职能转变的总体思路下，将从原来政府主管部门划分出来的部分管理职能移交给行业协会，为行业协会发挥其在职业教育集团化办学中的作用让出足够空间。同时，行业协会在政府的指导下，以自律为准绳，以服务为宗旨，切实提高自身公信力，成为主管部门间接管理职业教育集团办学的重要助手。
着力发挥行业协会资源整合的独特优势。行业协会尽管在办学能力方面没有优势，但具有较强的资源整合能力。行业协会事实上掌控着行业内绝大部分职业教育资源，是行业职业教育资源开发、整合、调配以及实施资源共享的最合适的组织者。凭借这一独特优势，行业协会即可在职业教育集团化办学中起到核心枢纽的作用。建立并推行统一规范的行业准入和职业资格证书制度。行业协会参与职业教育集团化办学的管理运作，通过监督企业、信息引导和制定行业职业标准、行业职业教育标准等途径，引导和规制职业教育集团化办学的人才培养目标、专业设置和课程教学，促进职业教育集团和企业密切联系，推动职业教育集团化办学的良性发展。
3.借鉴市场机制实现体制与机制的突破和发展模式的创新。职业教育集团化办学就是要实现学校、企业多角度、多元化、深层次、全方位合作，集团的组织形态要求学校与企业之间的职教元素相互渗透，优化组合成一种没有围墙、超越时空的一个整体，这个过程的实现必然以体制与机制上突破为前提。在市场经济条件下，政府应坚持宏观调控与市场调节相结合，重视发挥市场机制在职业教育集团化办学中优化职业教育资源配置、激发职业教育集团化办学活力等方面的功能，创新职业教育集团化办学的发展模式，凸显职业教育集团基于利益共同体的发展优势。目前，借鉴市场机制实现集团化办学体制与机制的突破和发展模式的创新可首先考虑以下三个方面：第一，借鉴企业集团的发展模式，探索职业教育集团化办学的组织形式。职业教育集团是一种众多组织构成的办学联合体，各参与成员单位以平等的地位合作，谋求互利共赢，但集团内部为了对成员实行有效的领导、管理和控制，必须以一定的组织形式来确定或形成成员间联系的层级关系。职业教育集团可以有一个高出于所有成员单位的集团总部机构以统辖各成员单位，各成员单位以让渡部分办学权等方式，接受集团的统一管理。职业教育集团也可以是以一家单位为主体（或控股）、其他单位隶属（或参股）的方式组成，主体（或控股）单位在集团内居于领导（或主导）地位，对集团各项事务、对集团内的资源利用等具有全局性的支配权，其他单位则以特定方式参与其中，处于服从地位，但能享受与其地位、职责相对应的权利和收益。在特定行业背景之下的职业教育集团，还可以是由一个独立职业教育实体派生出数个分支性办学实体的集团组织。不同组织形式的职业教育集团，依其特性及特点，采用不同的管理体制和运行机制，以利于形成职业教育集团化办学的多样性，避免模式的单一与趋同。第二，借鉴企业（集团）股权的联结方式，探索职业教育集团化办学投资体制。坚持职业教育集团化办学的公益性，在确立财政投入主体地位的前提下，探索建立逐步与市场经济相适应的职业教育集团化办学投资体制。一是政府投入逐步成为政府与职业教育集团之间的一种利益交换形式，如作为政府购买职业教育集团的职业教育服务或在时机成熟时作为职业教育入股（或奖励）等。二是职业教育集团化办学体系初步形成和发展条件基本成熟时，可借鉴企业发展战略，允许职业教育集团借助资本市场实施融资，筹集集团进一步发展所需的资金。三是鼓励相关企业以入股的形式，对关联的职业学校进行规模化投资组建职业教育集团，许可条件成熟的企业与高水平职业院校联合兼并或托管集团内部的其他职业院校，推进职业教育资源重组，合理调整职业教育布局等。⑥第三，借鉴经济组织的运作经营方式，尝试实行职业教育集团化办学所有权与经营权相分离的运作模式。依照国家相关法规筹集的集团所有办学资金和资产，依法归相关的政府机构、行业企业组织及社会投资机构所有，同时，授权集团董事会（或理事会）代表上述资产所有者实施对集团资产的管理和经营，在坚持职业教育公益性原则的前提下，对集团资产进行自主把握、调配，以取得最佳投入产出效能，为职业教育集团的良性发展构筑坚实的经济基础。
［注释］
①郁义鸿.精巧的组织艺术——现代企业组织架构挥略（第1版）［M］.上海：上海译文出版社，1994：27.
②③马成荣.关于职业教育集团基本问题的思考［J］.教育发展研究，2005（10）：83-86.
④林苏.借鉴欧盟合作机制促进高职教育集团化建设［J］.江苏高教，2006（5）：17-19.
⑤⑥卢崇高.职业教育集团化办学机制的研究［J］.教育发展研究，2008（14）：82-85.