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推进资源性产品价格改革,既是完善社会主义市场经济体制,提高资源配置效率的客观需要,也是推动节能减排,促进我国经济发展方式转变的迫切要求。资源性产品价格改革成为2009年改革工作的重点,在水、电力、成品油等重要领域,能源资源价格改革取得积极成效。
一、2009年资源价格改革进展
(一)水价改革
近年来,随着中国人口的增加,工农业用水和生活用水量不断增加,水资源短缺的问题日趋严重。我国城市供水价格、污水处理费、水资源费等仍然存在征收标准偏低、征收范围偏窄等问题。
为确保水价改革稳妥实施,2009年7月23日,国家发改委与住房城乡建设部联合下发《关于做好城市供水价格管理等有关问题的通知》,明确要求当前水价调整要以建立有利于促进节约用水、合理配置水资源和提高用水效率为核心的水价形成机制,促进水资源的可持续利用为目标,重点缓解污水处理费偏低的问题。要求各地在调整水价的过程中,要统筹考虑供水、污水处理行业发展需要和社会承受能力,合理把握水价调整的力度和时机,防止集中出台调价项目;水价矛盾积累较大的地区,要统筹安排,分步到位。严格履行成本监审和听证程序,切实加强对供水定价成本的审核,促使供水企业加强内部管理和强化自我约束,抑制不合理的成本支出,提高水价决策的透明度。同时,进一步简化水价分类,实现工商业用水同价;积极推行居民生活用水阶梯式水价制度,减少水价调整对低收入家庭的影响,提高居民节水意识。做好对低收入家庭的保障工作,根据水价调整的影响,对低收入家庭因地制宜地采取提高低保标准、增加补贴等多种方式,确保其基本生活用水,保障其基本生活水平不降低。
(二)电价改革
3月5日,温家宝总理在今年的政府工作报告中提出,“要继续深化电价改革,逐步完善上网电价、输配电价和销售电价形成机制,适时理顺煤电价格关系。”这是近几年,政府工作报告中第一次明确提及并部署电价改革工作。电价改革的最终目标,是发电、售电价格由市场竞争形成,输电、配电价格由政府制定。按照这一改革目标,2009年在上网电价、销售电价等方面推出了新的改革措施。
1、完善可再生能源发电价格政策
为规范风电价格管理,下发《关于完善风力发电上网电价政策的通知》,按照风能资源状况和工程建设条件,将全国分为四类风资源区,并相应制定风电标杆上网电价。一方面,通过事先公布标杆电价水平,为投资者提供明确的投资预期,鼓励开发优质资源,限制开发劣质资源,有利于促进风电开发的有序进行;另一方面,也有利于激励风电企业不断降低投资成本和运营成本,提高经营管理效率,促进风电产业健康发展。
2、推进电力用户与发电企业直接交易工作
2009年3月,明确放开20%的售电市场,对符合国家产业政策、用电电压等级在110千伏以上的大型工业用户,允许其向发电企业直接购电,鼓励供需双方协商定价。6月,与国家电监会、国家能源局联合下发《关于完善电力用户与发电企业直接交易试点工作有关问题的通知》,进一步规范和指导各地推进电力用户与发电企业直接交易试点工作。这些政策的出台,进一步推进了电价改革,有利于引入竞争机制,增加电力用户选择权,促进合理的电价机制形成。
3、清理整顿优惠电价
针对部分省份自行出台对高耗能企业实行优惠电价,不利于促进高耗能行业结构调整和产业升级的情况,报经国务院批准,国家发展改革委与國家电监会、国家能源局联合下发《关于清理优惠电价有关问题的通知》,对各地凡是以发、用电企业双边交易等名义,擅自降低发电企业上网电价或用电企业销售电价,对高耗能企业实行优惠电价措施的进行全面清理,促进国民经济健康发展。
4、规范电能交易价格管理
2009年10月,国家发展改革委、电监会、能源局三部门联合发布《关于规范电能交易价格管理等有关问题的通知》,要求进一步规范电能交易价格行为,电网企业对电力用户的销售电价,要严格按照国家发改委颁布的电价标准执行。各级政府和电网企业不得自行提高或降低电力用户销售电价。要继续加大差别电价贯彻落实力度,加强对高耗能企业的动态监管,及时更新执行差别电价的企业名单,确保差别电价政策执行到位。
11月19日,国家调整各地销售电价,为理顺电价关系,促进节能减排,进一步推进电价改革,国家发改委与国家电监会、国家能源局出台了电价调整方案,自2009年11月20日起,向全国销售电价每千瓦时平均提高0.028元,各地区、各行业电价调整标准有所差异。暂不调整居民电价,未来居民用电将逐步推行阶梯式递增电价,用电越多,电价越高。
(三)成品油价格改革
推进成品油价格改革,理顺成品油价格,有利于发挥价格杠杆作用,促进石油资源节约和环境保护,有利于促进经济发展方式转变,实现经济社会可持续发展。国务院2008年12月18日印发了《关于实施成品油价格和税费改革的通知》,决定自2009年1月1日起实施成品油税费改革,同时决定完善成品油价格形成机制,理顺成品油价格。取消原在成品油价外征收的公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费,逐步有序取消政府还贷二级公路收费;同时,将价内征收的汽油消费税单位税额每升提高0.8元,即由每升0.2元提高到1元;柴油消费税单位税额每升提高0.7元,即由每升0.1元提高到0.8元;其他成品油消费税单位税额相应提高。
按照完善后的成品油价格形成机制,国内成品油价格实行与国际市场原油价格有控制的间接接轨,以国际市场原油价格为基础,加国内平均加工成本、税收、流动环节费用和适当利润确定。2009年以来,根据国际市场油价变化情况,国家有升有降地调整了成品油价格,其中3次有控制地提高了成品油价格,2次下调成品油价格,对调动炼油企业积极性,保障国内成品油市场供应起到了积极作用。国家发展改革委24日宣布,鉴于近期国际市场原油价格持续上升,根据完善后的成品油价格形成机制,决定自3月25日零时起将汽、柴油价格每吨分别提高290元和180元。中国成品油价格实行与国际市场原油价格有控制地间接接轨,是以一定时期内国际上几种原油价格的平均水平为基础,加上国内平均加工成本、税金和适当利润确定的。当国际市场相关油种一段时间内综合平均价格变化超过一定幅度时,国家对国内成品油价格进行相应调整。5月8日,国家发改委发布了《石油价格管理办法(试行)》,首次明确说明当国际原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时,可相应调整国内成品油价格。
二、资源价格改革进程中存在的几点疑虑
(一)资源价格改革是否意味着资源价格涨价
资源价格改革的目的是为了提高资源配置效率的客观需要,也是推动节能减排,促进我国经济发展方式转变,但是当前改革的结果是各种资源价格,包括水价、电价的轮番上涨。以至于老百姓产生出资源价格改革就是资源价格涨价的误解。对于新的成品油定价机制,也产生了国内成品油价调整在国际油价下跌的时候拖沓,在上涨的时候反而迅速的质疑。
(二)资源价格改革是否会引起通货膨胀风险
根据现有的改革模式和经验,一旦大规模价格改革实施,势必引起多种能源资源类产品价格上涨。而资源价格是经济中的基础价格,会推动其它产品价格的相应上涨。即以资源价格本身来说,2009年居住类在CPI中的比重为14.69%。其中,水费、电费、液化石油气、管道燃气、其他燃料五项占居住类比重的40.8%。在当前存在通货膨胀隐忧的背景下,引起价格上调过快可能引发通货膨胀的担忧。
(三)资源价格改革是否影响经济复苏
在国际金融危机的冲击下,实体经济的生产和销售受到很大影响。资源价格改革致使水价、电价、油价上调,将会使企业尤其是工业企业的运营成本加大,对金融危机冲击下刚刚有所恢复的企业来说,增加了恢复的难度,不利于总体经济的回暖。
(四)资源价格改革是否达到了预期效果
改革的最终目的是改革不合理的价格形成机制,使其能够真实地反映市场供求关系和资源稀缺程度。但目前“成本+利润”的定价机制再加上公用事业领域垄断的现状,使得公用事业企业提出定调价要求时,往往从部门、行业的利益出发,向政府提出过分或不合理的要求,甚至采取多报成本支出的办法来达到提高价格的目的。因此,所谓政府定价往往演变成企业与政府价格主管部门之间的讨价还价,结果是成本涨多少,价格就提多少。但事实上,企业给予的成本信息时常是不透明、不合理的。而且以单个企业的实际成本作为定价依据,也是缺乏科学性的。
三、政策建议
资源价格改革涉及面广,不同方面的行为都会对资源价格形成影响;资源价格的环节较多,每一个环节改革不到位,都会影响到其他环节和整个资源价格的改革成效;资源价格改革牵扯到的利益还比较大,相互利益主体对资源价格形成既有利益一致的一面,但更多的是利益的冲突和矛盾。因此,资源价格改革是一个复杂的系统工程,既要宏观全局把握,统筹兼顾,又要从小处着手,细致入微,将宏观与微观有机地结合在一起。
(一)逐步放开价格管制,形成合理的价格机制
市场配置资源的作用主要是通过价格信号来实现的。深化资源价格形成机制改革,要充分发挥市场机制在价格形成机制中的作用,政府应逐步放松或放开对其价格的直接管制,让价格在市场竞争中形成,真实、灵敏地反映自然资源的稀缺程度和供求关系,发挥价格调节市场供求、优化资源配置的作用,使得资源价格能够反映资源的社会成本和价值并配合以适当的政府干预。
(二)明晰资源产权,形成合理的产权体系
对资源产权体系中的诸种权利归属作出明确的界定和制度安排,包括资源归属的主体、份额以及对资源产权体系的各种权利的分割或分配。根据各种资源的具体情况分门别类建立产权体系。对于产权界限比较清晰,能够明确界定的资源,在平衡公共利益和所有者与使用者利益前提下,根据其公共性和外部性大小,逐步将资源的所有权向社会开放,对于产权边界模糊而难以界定、外部性和公共性很大的资源,继续以国家为产权主体,形成多元资源产权体系,充分发挥产权的资源环境配置功能,引导各产权主体的收益分配,激励产权主体对资源的可持续利用。
(三)破除行政性垄断,防止经济型垄断的形成
依附于自然垄断之上的行政性垄断是当前我国资源性垄断行业的本质特征, 它恶化了垄断行业的创新能力和国际竞争力,损害了政府威信和执法效率,造成了社会福利损失。破除行政性垄断和行政集权是根除垄断产业规制体制中存在的问题和规制改革得以深化的基础。要将政府及政府部门滥用行政权力限制竞争的行为置于反垄断法之列,规定政府行政机关在实施垄断限制竞争时与企业实施垄断限制竞争时处于同等的法律地位,同样地受垄断法的调整。对目前社会中大量存在的垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中等三类行为作出规制,对滥用行政权力排除、限制竞争的行政垄断作出规制,防范用行政权力抹杀市场竞争。
在破除行政性垄断的同时,要注意防止经济型垄断的形成。使重组产业的市场结构、实施竞争性激励规制政策、设立规制机构、完善规制法律、民营化改革等政策有机结合,以提高整体产业绩效,要特别注意引入私有产权和竞争的顺序。民营化的经济型垄断企业照样会对有可能带来更大程度竞争的改革进行阻碍。不但不能提高服务品质和效率,阻碍产业发展,而且会造成租金从公共部门向私有部门的转移。
(四)引入竞争机制,建立有效的规制制度
取消市场进入壁垒,培育竞争性市场,培育产权多元化的竞争主体,使潜在的竞争者可以自由进入市场,或通过特许经营权公开竞标方式进入市场,从而使现有垄断力量因压力而自我约束。削弱行政部门从定价到投资权的直接行政管理职能,使企业逐渐获得更大的自主权。进一步完善资源环境的市场交易体系,充分发挥市场竞争的作用,实现公平竞争和充分竞争。在垄断行业民营化改革之前,必须建立有效的规制与竞争的制度框架,垄断行业改革才能取得理想的效果。应该先建立有效的规制制度,对民营化过程进行科学有效的设计,才能确保民营化计划可以带来产业的发展,政府收入的增加和服务品质的提高。如果设计不当,民营化改革不但会造成国有资产以很低的价格落入私有部门,带来国有资产流失,而且对市场和产业造成损害。
(五)加快资源税费改革,完善有偿使用制度
改進资源税计税方法,将目前的从量征税改为从价征税。适时扩大资源税的征收范围,将资源税税目逐步涉及到矿产资源、土地资源、水资源、森林资源、草场资源以及海洋资源地热资源、动植物资源等。可以先扩大水资源费征收范围,包括水资源保护税、使用地下水资源税、开采地下水矿物原料基地再生税、工业企业从水利系统取水税和向水资源设施排放污染物税等,以缓解水资源破坏、浪费严重现象。
(六)制定配套措施,增强社会承受能力
要充分发挥政府在再分配中的积极作用。科学界定国有资源收益权的公共利益所得及分配关系,克服实际存在的公共利益蜕变为部门化、单位化和权力者私人化倾向。垄断利润收归公共所有,服务于公共利益的需要。另外,对于资源价格改革引起的资源价格涨价,贫困者的承受能力远远低于富有者,资源价格改革难免会增加贫困者的负担。因此在积极推动资源价格改革的同时,要切实加强落实对贫困者补贴等配套措施。
(课题组长:李振京、冯冰。课题组成员:张林山、徐兰飞、张征、郭冠男。执笔人:冯冰)
一、2009年资源价格改革进展
(一)水价改革
近年来,随着中国人口的增加,工农业用水和生活用水量不断增加,水资源短缺的问题日趋严重。我国城市供水价格、污水处理费、水资源费等仍然存在征收标准偏低、征收范围偏窄等问题。
为确保水价改革稳妥实施,2009年7月23日,国家发改委与住房城乡建设部联合下发《关于做好城市供水价格管理等有关问题的通知》,明确要求当前水价调整要以建立有利于促进节约用水、合理配置水资源和提高用水效率为核心的水价形成机制,促进水资源的可持续利用为目标,重点缓解污水处理费偏低的问题。要求各地在调整水价的过程中,要统筹考虑供水、污水处理行业发展需要和社会承受能力,合理把握水价调整的力度和时机,防止集中出台调价项目;水价矛盾积累较大的地区,要统筹安排,分步到位。严格履行成本监审和听证程序,切实加强对供水定价成本的审核,促使供水企业加强内部管理和强化自我约束,抑制不合理的成本支出,提高水价决策的透明度。同时,进一步简化水价分类,实现工商业用水同价;积极推行居民生活用水阶梯式水价制度,减少水价调整对低收入家庭的影响,提高居民节水意识。做好对低收入家庭的保障工作,根据水价调整的影响,对低收入家庭因地制宜地采取提高低保标准、增加补贴等多种方式,确保其基本生活用水,保障其基本生活水平不降低。
(二)电价改革
3月5日,温家宝总理在今年的政府工作报告中提出,“要继续深化电价改革,逐步完善上网电价、输配电价和销售电价形成机制,适时理顺煤电价格关系。”这是近几年,政府工作报告中第一次明确提及并部署电价改革工作。电价改革的最终目标,是发电、售电价格由市场竞争形成,输电、配电价格由政府制定。按照这一改革目标,2009年在上网电价、销售电价等方面推出了新的改革措施。
1、完善可再生能源发电价格政策
为规范风电价格管理,下发《关于完善风力发电上网电价政策的通知》,按照风能资源状况和工程建设条件,将全国分为四类风资源区,并相应制定风电标杆上网电价。一方面,通过事先公布标杆电价水平,为投资者提供明确的投资预期,鼓励开发优质资源,限制开发劣质资源,有利于促进风电开发的有序进行;另一方面,也有利于激励风电企业不断降低投资成本和运营成本,提高经营管理效率,促进风电产业健康发展。
2、推进电力用户与发电企业直接交易工作
2009年3月,明确放开20%的售电市场,对符合国家产业政策、用电电压等级在110千伏以上的大型工业用户,允许其向发电企业直接购电,鼓励供需双方协商定价。6月,与国家电监会、国家能源局联合下发《关于完善电力用户与发电企业直接交易试点工作有关问题的通知》,进一步规范和指导各地推进电力用户与发电企业直接交易试点工作。这些政策的出台,进一步推进了电价改革,有利于引入竞争机制,增加电力用户选择权,促进合理的电价机制形成。
3、清理整顿优惠电价
针对部分省份自行出台对高耗能企业实行优惠电价,不利于促进高耗能行业结构调整和产业升级的情况,报经国务院批准,国家发展改革委与國家电监会、国家能源局联合下发《关于清理优惠电价有关问题的通知》,对各地凡是以发、用电企业双边交易等名义,擅自降低发电企业上网电价或用电企业销售电价,对高耗能企业实行优惠电价措施的进行全面清理,促进国民经济健康发展。
4、规范电能交易价格管理
2009年10月,国家发展改革委、电监会、能源局三部门联合发布《关于规范电能交易价格管理等有关问题的通知》,要求进一步规范电能交易价格行为,电网企业对电力用户的销售电价,要严格按照国家发改委颁布的电价标准执行。各级政府和电网企业不得自行提高或降低电力用户销售电价。要继续加大差别电价贯彻落实力度,加强对高耗能企业的动态监管,及时更新执行差别电价的企业名单,确保差别电价政策执行到位。
11月19日,国家调整各地销售电价,为理顺电价关系,促进节能减排,进一步推进电价改革,国家发改委与国家电监会、国家能源局出台了电价调整方案,自2009年11月20日起,向全国销售电价每千瓦时平均提高0.028元,各地区、各行业电价调整标准有所差异。暂不调整居民电价,未来居民用电将逐步推行阶梯式递增电价,用电越多,电价越高。
(三)成品油价格改革
推进成品油价格改革,理顺成品油价格,有利于发挥价格杠杆作用,促进石油资源节约和环境保护,有利于促进经济发展方式转变,实现经济社会可持续发展。国务院2008年12月18日印发了《关于实施成品油价格和税费改革的通知》,决定自2009年1月1日起实施成品油税费改革,同时决定完善成品油价格形成机制,理顺成品油价格。取消原在成品油价外征收的公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费,逐步有序取消政府还贷二级公路收费;同时,将价内征收的汽油消费税单位税额每升提高0.8元,即由每升0.2元提高到1元;柴油消费税单位税额每升提高0.7元,即由每升0.1元提高到0.8元;其他成品油消费税单位税额相应提高。
按照完善后的成品油价格形成机制,国内成品油价格实行与国际市场原油价格有控制的间接接轨,以国际市场原油价格为基础,加国内平均加工成本、税收、流动环节费用和适当利润确定。2009年以来,根据国际市场油价变化情况,国家有升有降地调整了成品油价格,其中3次有控制地提高了成品油价格,2次下调成品油价格,对调动炼油企业积极性,保障国内成品油市场供应起到了积极作用。国家发展改革委24日宣布,鉴于近期国际市场原油价格持续上升,根据完善后的成品油价格形成机制,决定自3月25日零时起将汽、柴油价格每吨分别提高290元和180元。中国成品油价格实行与国际市场原油价格有控制地间接接轨,是以一定时期内国际上几种原油价格的平均水平为基础,加上国内平均加工成本、税金和适当利润确定的。当国际市场相关油种一段时间内综合平均价格变化超过一定幅度时,国家对国内成品油价格进行相应调整。5月8日,国家发改委发布了《石油价格管理办法(试行)》,首次明确说明当国际原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时,可相应调整国内成品油价格。
二、资源价格改革进程中存在的几点疑虑
(一)资源价格改革是否意味着资源价格涨价
资源价格改革的目的是为了提高资源配置效率的客观需要,也是推动节能减排,促进我国经济发展方式转变,但是当前改革的结果是各种资源价格,包括水价、电价的轮番上涨。以至于老百姓产生出资源价格改革就是资源价格涨价的误解。对于新的成品油定价机制,也产生了国内成品油价调整在国际油价下跌的时候拖沓,在上涨的时候反而迅速的质疑。
(二)资源价格改革是否会引起通货膨胀风险
根据现有的改革模式和经验,一旦大规模价格改革实施,势必引起多种能源资源类产品价格上涨。而资源价格是经济中的基础价格,会推动其它产品价格的相应上涨。即以资源价格本身来说,2009年居住类在CPI中的比重为14.69%。其中,水费、电费、液化石油气、管道燃气、其他燃料五项占居住类比重的40.8%。在当前存在通货膨胀隐忧的背景下,引起价格上调过快可能引发通货膨胀的担忧。
(三)资源价格改革是否影响经济复苏
在国际金融危机的冲击下,实体经济的生产和销售受到很大影响。资源价格改革致使水价、电价、油价上调,将会使企业尤其是工业企业的运营成本加大,对金融危机冲击下刚刚有所恢复的企业来说,增加了恢复的难度,不利于总体经济的回暖。
(四)资源价格改革是否达到了预期效果
改革的最终目的是改革不合理的价格形成机制,使其能够真实地反映市场供求关系和资源稀缺程度。但目前“成本+利润”的定价机制再加上公用事业领域垄断的现状,使得公用事业企业提出定调价要求时,往往从部门、行业的利益出发,向政府提出过分或不合理的要求,甚至采取多报成本支出的办法来达到提高价格的目的。因此,所谓政府定价往往演变成企业与政府价格主管部门之间的讨价还价,结果是成本涨多少,价格就提多少。但事实上,企业给予的成本信息时常是不透明、不合理的。而且以单个企业的实际成本作为定价依据,也是缺乏科学性的。
三、政策建议
资源价格改革涉及面广,不同方面的行为都会对资源价格形成影响;资源价格的环节较多,每一个环节改革不到位,都会影响到其他环节和整个资源价格的改革成效;资源价格改革牵扯到的利益还比较大,相互利益主体对资源价格形成既有利益一致的一面,但更多的是利益的冲突和矛盾。因此,资源价格改革是一个复杂的系统工程,既要宏观全局把握,统筹兼顾,又要从小处着手,细致入微,将宏观与微观有机地结合在一起。
(一)逐步放开价格管制,形成合理的价格机制
市场配置资源的作用主要是通过价格信号来实现的。深化资源价格形成机制改革,要充分发挥市场机制在价格形成机制中的作用,政府应逐步放松或放开对其价格的直接管制,让价格在市场竞争中形成,真实、灵敏地反映自然资源的稀缺程度和供求关系,发挥价格调节市场供求、优化资源配置的作用,使得资源价格能够反映资源的社会成本和价值并配合以适当的政府干预。
(二)明晰资源产权,形成合理的产权体系
对资源产权体系中的诸种权利归属作出明确的界定和制度安排,包括资源归属的主体、份额以及对资源产权体系的各种权利的分割或分配。根据各种资源的具体情况分门别类建立产权体系。对于产权界限比较清晰,能够明确界定的资源,在平衡公共利益和所有者与使用者利益前提下,根据其公共性和外部性大小,逐步将资源的所有权向社会开放,对于产权边界模糊而难以界定、外部性和公共性很大的资源,继续以国家为产权主体,形成多元资源产权体系,充分发挥产权的资源环境配置功能,引导各产权主体的收益分配,激励产权主体对资源的可持续利用。
(三)破除行政性垄断,防止经济型垄断的形成
依附于自然垄断之上的行政性垄断是当前我国资源性垄断行业的本质特征, 它恶化了垄断行业的创新能力和国际竞争力,损害了政府威信和执法效率,造成了社会福利损失。破除行政性垄断和行政集权是根除垄断产业规制体制中存在的问题和规制改革得以深化的基础。要将政府及政府部门滥用行政权力限制竞争的行为置于反垄断法之列,规定政府行政机关在实施垄断限制竞争时与企业实施垄断限制竞争时处于同等的法律地位,同样地受垄断法的调整。对目前社会中大量存在的垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中等三类行为作出规制,对滥用行政权力排除、限制竞争的行政垄断作出规制,防范用行政权力抹杀市场竞争。
在破除行政性垄断的同时,要注意防止经济型垄断的形成。使重组产业的市场结构、实施竞争性激励规制政策、设立规制机构、完善规制法律、民营化改革等政策有机结合,以提高整体产业绩效,要特别注意引入私有产权和竞争的顺序。民营化的经济型垄断企业照样会对有可能带来更大程度竞争的改革进行阻碍。不但不能提高服务品质和效率,阻碍产业发展,而且会造成租金从公共部门向私有部门的转移。
(四)引入竞争机制,建立有效的规制制度
取消市场进入壁垒,培育竞争性市场,培育产权多元化的竞争主体,使潜在的竞争者可以自由进入市场,或通过特许经营权公开竞标方式进入市场,从而使现有垄断力量因压力而自我约束。削弱行政部门从定价到投资权的直接行政管理职能,使企业逐渐获得更大的自主权。进一步完善资源环境的市场交易体系,充分发挥市场竞争的作用,实现公平竞争和充分竞争。在垄断行业民营化改革之前,必须建立有效的规制与竞争的制度框架,垄断行业改革才能取得理想的效果。应该先建立有效的规制制度,对民营化过程进行科学有效的设计,才能确保民营化计划可以带来产业的发展,政府收入的增加和服务品质的提高。如果设计不当,民营化改革不但会造成国有资产以很低的价格落入私有部门,带来国有资产流失,而且对市场和产业造成损害。
(五)加快资源税费改革,完善有偿使用制度
改進资源税计税方法,将目前的从量征税改为从价征税。适时扩大资源税的征收范围,将资源税税目逐步涉及到矿产资源、土地资源、水资源、森林资源、草场资源以及海洋资源地热资源、动植物资源等。可以先扩大水资源费征收范围,包括水资源保护税、使用地下水资源税、开采地下水矿物原料基地再生税、工业企业从水利系统取水税和向水资源设施排放污染物税等,以缓解水资源破坏、浪费严重现象。
(六)制定配套措施,增强社会承受能力
要充分发挥政府在再分配中的积极作用。科学界定国有资源收益权的公共利益所得及分配关系,克服实际存在的公共利益蜕变为部门化、单位化和权力者私人化倾向。垄断利润收归公共所有,服务于公共利益的需要。另外,对于资源价格改革引起的资源价格涨价,贫困者的承受能力远远低于富有者,资源价格改革难免会增加贫困者的负担。因此在积极推动资源价格改革的同时,要切实加强落实对贫困者补贴等配套措施。
(课题组长:李振京、冯冰。课题组成员:张林山、徐兰飞、张征、郭冠男。执笔人:冯冰)