论文部分内容阅读
【摘 要】我国正处于经济社会转型期，各级地方政府执行上级决策的能力，直接影响着我国各项政策执行效果。但目前地方政府执行力在行政执行性、权威性和能动性出现弱化的现象，主要表现为部分工作人员素质不高，缺乏有效的沟通协调，政策执行缺乏规范，执行效率低下等，为此，本文提出通过加强执行人员内生素质和建立外部强化监督机制等对策，解决地方政府执行力弱化的问题。
【关键词】 地方政府 执行力弱化 影响因素 对策选择
Abstract ： China is in a period of economic and social transformation， the local government's ability to perform high-level decision affects the effect of policy implementation directly. But at present， the executive power of the local government appears weakening in administrative execution， authority and initiative， which is mainly shown as the low quality of the staff， the lack of effective communication and coordination， the lack of standardized policy implementation， inefficient implementation and so on. For this reason， the paper puts forward that strengthening the quality of executive endogenous and establishing external strengthening supervision mechanism and other countermeasures can be implemented to solve the problem of executive power weakening.
Keywords ： local government； executive power weakening； influencing factors； countermeasure choice
1. 问题提出与文献回顾
近年来，我国在经济社会发展过程中取得了很大的成绩，这与各级地方政府执行党和国家政府部门制定的一系列科学决策的执行力密不可分，但也出现地方政府执行力在行政执行性、权威性和能动性弱化的现象，主要表现为：一是部分政策执行者的执行动力弱化，对事务执行缺乏决心，再由于执行主体个人素质产差不齐，对上级的方针和政策认识不足，导致执行偏差；二是政府组织机构存在职能交叉、多头管理、条块分割，导致部门之间协调不畅，造成地方政府执行力弱化局面；三是在执行国家政策过程中，一些地方政府会将局部利益放在整体利益之上，对政策进行有选择的过滤，也进一步弱化政府执行力；四是执行效率低下，执行效果不理想。由于地方政府的运行程序复杂，也在一定程度弱化行政效率。如何不及时加以治理弱化趋势，将会影响到我国经济社会可持续健康。为此，国内外一些学者都对政府执行力进行了深入研究，主要观点有：美国学者托马斯和伯恩（2003）提出执行力是一整套行为和技术体系，它能使组织具有独特的竞争优势[1]。随著新公共管理运动的发展，在企业界颇为流行“执行力”一词与行政主体相结合，形成所谓的政府执行力（政府工作报告，2006）[2]。但地方政府执行能力的强与弱直接影响到我国经济社会发展效率和效果（刘晓峰、陈建萍，2011）[4]。如何提升地方政府执行力，有的学者通过层次分析法，建立我国地方政府执行力测评指标体系（魏红英、李慧卿，2008；莫勇波，2009）。上述学者对地方政府执行力提升的研究，对目前我国正处于经济社会转型期，提升地方政府克服各种矛盾，坚决执行上级科学决策的能力有所帮助。
2. 地方政府执行力弱化的主要影响因素
2.1执行主体内生素质问题。执行主体自身素质的良莠不齐是造成地方政府执行力弱化的主要影响因素之一，主要表现在一些执行者在执行时缺乏激情，对政策的教条、僵化理解，以及在执行政策中的使用纯粹的行政手段和政治手段，缺乏创造性、灵活性和创新性，与到问题时常常照抄照搬其它地方政府执行的经验，使得好的政策执行效率、效果大打折扣，但随着我国公务员选拔制度的完善，执行主体整体素质日益好转，但原有旧的的惯性也会持续很长时间。
2.2有效监督形式单一，手段单一，整个监督机制运转不顺畅。我国目前的监督制度主要由执行系统监督、权力机关监督、新闻媒体监督和社会监督等许多监督制度构成。但在实际工作中，上述监督制度执行的不彻底，制度间没有形成合力，而是运转不顺畅，这与我国监督形式单一、监督手段单一有关。对地方政府执行政策的监督形式比较单一，上级政府及其部门对地方政府的执行政策的的监督往往是是以发文件的方式要求下级政府提交材料，仅仅依靠地方政府递交来的大量的材料和工作总结等来掌握执行的情况，极少通过实地考察对地方政府执行政策情况进行监督。
2.3各级主体间存在利益博弈。在多元化的利益格局中，由于政府执行主体也是利益的相关者，这就使得政策的执行过程变成为各个主体相互之间在自身利益的之间进行的一种明或暗的博奕活动（陈朝宗，2006）[3]。在政策执行的利益博弈活动中，地方政府执行主体可能会出现对个体利益和地方利益的不恰当的、非理性利益追求，并由此可能会导致对政策执行的抵制、敷衍、拖延执行等现象，它也将会弱化地方政府执行力水平。
3. 治理地方政府执行力弱化的对策选择 3.1提高执行主体的素质。首先，要建立学习型政府组织，要培养整个政府机关的一种学习的氛围，在组织内形成一种学习的压力，促进政府人员形成自觉学习的良好习惯。其次，还要建立多种渠道、多媒体的方便公务员学习的培训体系。目前，我国对公务员的培训类型可以分为初任培训、晋升培训、专业培训、以及知识不断更新的培训等。各地方政府应该根据本地区的实际情况，积极采取有效的措施，切实地开展以上的公务员的培训活动，还要根据时代的变化，不断地改进和完善培训制度和培训方法，逐步深入地拓展业务的范围，使政府行政人员能把行政理想、行政态度、行政义务、行政纪律、行政荣誉等融为一体，形成一种新的行政伦理观。
3.2建立多层次、多功能的监督网络。提升地方政府执行力，必须建立健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络，加强监察监督工作。逐步形成以党的监督为先导、权力监督为主体、舆论监督为动力的多层次、多功能监督网络，做到监督系统具有相对独立性，完善一些相应的法律和法规，在其中明确规定社会独立监督主体的监督内容和形式等等，实行垂直的、单一的领导，这样监督部门的干部任命、人员编制、拨款等就不受政府的限制，进而从根上可以保障监督部门有着独立的地位，对政府政策执行发挥着监督作用。实行信息的公开，将行政执行活动置于阳光之中，让广大公众关注和监督各项政策的执行情况。行政活动除涉及国家机密外，政府行政活动要通过法定的程序和途径向人民公开，而且政策执行活动必须要依据法律和规章制度，并且接受广大群众的监督。
3.3从培育政府执行力文化为切入点，协调各级主体利益。对政府而言，执行力的文化是政府組织内的执行主体他们共享的关于执行的价值观、思想及行为规范的总和。这就要求既要充分、科学利用一切有利于执行力的因素，又要所排一切不利于执行力的所有因素。而且一切组织成员在思想里面认同统一的执行观念和执行形式。通过执行文化建设，提高政府执行人员的思想认识，树立积极向上的执行力观念，要努力培养执行人员的敬业精神、求真务实精神，力戒形式主义、官僚主义、文牍主义。通过有效的执行导致组织的变革，从而推动文化的变革，使执行成为组织文化的核心观念，只有这样，执行力文化才能在政府组织内部得以完成[5]。培育地方政府执行文化建设，以文化引领“政府本位”到“社会本位”的转变。在培育政府执行力文化建设时，辅以绩效考评为手段促进执行力文化建设，最终实现以文化建设，提升执行人员的敬业精神、求真务实精神，力戒形式主义、官僚主义、文牍主义。
结论
从我国第一次明确提出“政府执行力”的概念以来，“政府执行力”正式纳入国家治理范畴，在提升执行力方面取得显著成效。与我国目前经济社会发展相比，地方政府执行力仍然出现弱化趋势，这主要由于地方政府执行人员能力因素、缺乏有效监督机制因素、争取地方利益最大化驱动因素、执行力文化缺乏因素影响。为此，提出通过加强执行主体内生素质、建立多层次、多功能的监督网络、从培育政府执行力文化为切入点，协调各级主体利益，来治理地方政府执行力弱化的趋势。
※项目来源：黑龙江省博士后资助项目：LBH-Z10228
参考文献：
[1] 保罗·托马斯，大卫·伯恩.执行力[M].白山译.北京：中国长安出版社，2003.
[2] 魏红英，李慧卿.我国地方政府执行力测评指标体系研究，《国家行政学院学报》，2008（1）：23-26
[3] 陈朝宗.关于提升政府执行力的思考[J].东南学术，2006，（6）：37-40
[4] 刘晓峰；陈建萍，我国地方政府执行力存在的问题及对策浅析，《哈尔滨商业大学学报（社会科学版）》，2011（4）：67-71
[5] 莫勇波.地方政府执行力评价体系的构建于测度[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2009（5）：69-76
（作者单位：哈尔滨商业大学）
【关键词】 地方政府 执行力弱化 影响因素 对策选择
Abstract ： China is in a period of economic and social transformation， the local government's ability to perform high-level decision affects the effect of policy implementation directly. But at present， the executive power of the local government appears weakening in administrative execution， authority and initiative， which is mainly shown as the low quality of the staff， the lack of effective communication and coordination， the lack of standardized policy implementation， inefficient implementation and so on. For this reason， the paper puts forward that strengthening the quality of executive endogenous and establishing external strengthening supervision mechanism and other countermeasures can be implemented to solve the problem of executive power weakening.
Keywords ： local government； executive power weakening； influencing factors； countermeasure choice
1. 问题提出与文献回顾
近年来，我国在经济社会发展过程中取得了很大的成绩，这与各级地方政府执行党和国家政府部门制定的一系列科学决策的执行力密不可分，但也出现地方政府执行力在行政执行性、权威性和能动性弱化的现象，主要表现为：一是部分政策执行者的执行动力弱化，对事务执行缺乏决心，再由于执行主体个人素质产差不齐，对上级的方针和政策认识不足，导致执行偏差；二是政府组织机构存在职能交叉、多头管理、条块分割，导致部门之间协调不畅，造成地方政府执行力弱化局面；三是在执行国家政策过程中，一些地方政府会将局部利益放在整体利益之上，对政策进行有选择的过滤，也进一步弱化政府执行力；四是执行效率低下，执行效果不理想。由于地方政府的运行程序复杂，也在一定程度弱化行政效率。如何不及时加以治理弱化趋势，将会影响到我国经济社会可持续健康。为此，国内外一些学者都对政府执行力进行了深入研究，主要观点有：美国学者托马斯和伯恩（2003）提出执行力是一整套行为和技术体系，它能使组织具有独特的竞争优势[1]。随著新公共管理运动的发展，在企业界颇为流行“执行力”一词与行政主体相结合，形成所谓的政府执行力（政府工作报告，2006）[2]。但地方政府执行能力的强与弱直接影响到我国经济社会发展效率和效果（刘晓峰、陈建萍，2011）[4]。如何提升地方政府执行力，有的学者通过层次分析法，建立我国地方政府执行力测评指标体系（魏红英、李慧卿，2008；莫勇波，2009）。上述学者对地方政府执行力提升的研究，对目前我国正处于经济社会转型期，提升地方政府克服各种矛盾，坚决执行上级科学决策的能力有所帮助。
2. 地方政府执行力弱化的主要影响因素
2.1执行主体内生素质问题。执行主体自身素质的良莠不齐是造成地方政府执行力弱化的主要影响因素之一，主要表现在一些执行者在执行时缺乏激情，对政策的教条、僵化理解，以及在执行政策中的使用纯粹的行政手段和政治手段，缺乏创造性、灵活性和创新性，与到问题时常常照抄照搬其它地方政府执行的经验，使得好的政策执行效率、效果大打折扣，但随着我国公务员选拔制度的完善，执行主体整体素质日益好转，但原有旧的的惯性也会持续很长时间。
2.2有效监督形式单一，手段单一，整个监督机制运转不顺畅。我国目前的监督制度主要由执行系统监督、权力机关监督、新闻媒体监督和社会监督等许多监督制度构成。但在实际工作中，上述监督制度执行的不彻底，制度间没有形成合力，而是运转不顺畅，这与我国监督形式单一、监督手段单一有关。对地方政府执行政策的监督形式比较单一，上级政府及其部门对地方政府的执行政策的的监督往往是是以发文件的方式要求下级政府提交材料，仅仅依靠地方政府递交来的大量的材料和工作总结等来掌握执行的情况，极少通过实地考察对地方政府执行政策情况进行监督。
2.3各级主体间存在利益博弈。在多元化的利益格局中，由于政府执行主体也是利益的相关者，这就使得政策的执行过程变成为各个主体相互之间在自身利益的之间进行的一种明或暗的博奕活动（陈朝宗，2006）[3]。在政策执行的利益博弈活动中，地方政府执行主体可能会出现对个体利益和地方利益的不恰当的、非理性利益追求，并由此可能会导致对政策执行的抵制、敷衍、拖延执行等现象，它也将会弱化地方政府执行力水平。
3. 治理地方政府执行力弱化的对策选择 3.1提高执行主体的素质。首先，要建立学习型政府组织，要培养整个政府机关的一种学习的氛围，在组织内形成一种学习的压力，促进政府人员形成自觉学习的良好习惯。其次，还要建立多种渠道、多媒体的方便公务员学习的培训体系。目前，我国对公务员的培训类型可以分为初任培训、晋升培训、专业培训、以及知识不断更新的培训等。各地方政府应该根据本地区的实际情况，积极采取有效的措施，切实地开展以上的公务员的培训活动，还要根据时代的变化，不断地改进和完善培训制度和培训方法，逐步深入地拓展业务的范围，使政府行政人员能把行政理想、行政态度、行政义务、行政纪律、行政荣誉等融为一体，形成一种新的行政伦理观。
3.2建立多层次、多功能的监督网络。提升地方政府执行力，必须建立健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络，加强监察监督工作。逐步形成以党的监督为先导、权力监督为主体、舆论监督为动力的多层次、多功能监督网络，做到监督系统具有相对独立性，完善一些相应的法律和法规，在其中明确规定社会独立监督主体的监督内容和形式等等，实行垂直的、单一的领导，这样监督部门的干部任命、人员编制、拨款等就不受政府的限制，进而从根上可以保障监督部门有着独立的地位，对政府政策执行发挥着监督作用。实行信息的公开，将行政执行活动置于阳光之中，让广大公众关注和监督各项政策的执行情况。行政活动除涉及国家机密外，政府行政活动要通过法定的程序和途径向人民公开，而且政策执行活动必须要依据法律和规章制度，并且接受广大群众的监督。
3.3从培育政府执行力文化为切入点，协调各级主体利益。对政府而言，执行力的文化是政府組织内的执行主体他们共享的关于执行的价值观、思想及行为规范的总和。这就要求既要充分、科学利用一切有利于执行力的因素，又要所排一切不利于执行力的所有因素。而且一切组织成员在思想里面认同统一的执行观念和执行形式。通过执行文化建设，提高政府执行人员的思想认识，树立积极向上的执行力观念，要努力培养执行人员的敬业精神、求真务实精神，力戒形式主义、官僚主义、文牍主义。通过有效的执行导致组织的变革，从而推动文化的变革，使执行成为组织文化的核心观念，只有这样，执行力文化才能在政府组织内部得以完成[5]。培育地方政府执行文化建设，以文化引领“政府本位”到“社会本位”的转变。在培育政府执行力文化建设时，辅以绩效考评为手段促进执行力文化建设，最终实现以文化建设，提升执行人员的敬业精神、求真务实精神，力戒形式主义、官僚主义、文牍主义。
结论
从我国第一次明确提出“政府执行力”的概念以来，“政府执行力”正式纳入国家治理范畴，在提升执行力方面取得显著成效。与我国目前经济社会发展相比，地方政府执行力仍然出现弱化趋势，这主要由于地方政府执行人员能力因素、缺乏有效监督机制因素、争取地方利益最大化驱动因素、执行力文化缺乏因素影响。为此，提出通过加强执行主体内生素质、建立多层次、多功能的监督网络、从培育政府执行力文化为切入点，协调各级主体利益，来治理地方政府执行力弱化的趋势。
※项目来源：黑龙江省博士后资助项目：LBH-Z10228
参考文献：
[1] 保罗·托马斯，大卫·伯恩.执行力[M].白山译.北京：中国长安出版社，2003.
[2] 魏红英，李慧卿.我国地方政府执行力测评指标体系研究，《国家行政学院学报》，2008（1）：23-26
[3] 陈朝宗.关于提升政府执行力的思考[J].东南学术，2006，（6）：37-40
[4] 刘晓峰；陈建萍，我国地方政府执行力存在的问题及对策浅析，《哈尔滨商业大学学报（社会科学版）》，2011（4）：67-71
[5] 莫勇波.地方政府执行力评价体系的构建于测度[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2009（5）：69-76
（作者单位：哈尔滨商业大学）