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摘要：本文对财政专户运行过程进行了分析研究，探讨了财政专户存在的问题、产生的原因及对经济运行的影响，对如何规范财政专户管理进行了深入的思考。
关键词：财政资金专户 专项资金 国库单一账户
财政资金专户是财政部门根据有关政策和制度的规定，将资金存放在金融机构，实行专户储存、专项核算、专户管理的一种财政性专项资金账户。实行财政资金专户管理制度，对于加强专项资金管理，确保资金及时足额拨付，避免发生资金挤占、挪用现象，提高资金使用效率，具有重要作用和意义。随着国库集中收付制度改革的不断推进，会计核算制度的变革，财政资金管理要求的提高，财政资金专户管理中的弊端也显现出来，亟待研究解决。
一、基本情况
财政资金实施专户管理，能够提高财政资金的调度能力和保障财政资金的安全。一是保证了资金优先供应，从一般预算资金中分离中来，优先保证社会保障资金的及时到位。二是防止了专项资金倒流用于弥补正常经费的不足以及专项资金横向流动用于其他方面的支出。三是约束了政府和财政部门的不规范行为，促进了争取的项目资金和投向的一致性。据岳阳调查统计，目前，岳阳全辖共开设**个专户，按照种类划分，有社保类（养老、医疗保险专项资金等）、基建类（如城市建设资金、交通设施建设资金、农村基础设施建设资金等）、教育类、农业和农补类（主要是对农、渔、林业的直补资金）等六大类。按财政资金存储地点分类，财政资金专户分别开设在国有商业银行（如工行、建行、农行、中行）、非银行金融机构（农村信用合作联社、邮政储蓄银行）、政策性银行（农业发展银行）、其他商业银行（交通银行等），其中国有商业银行开户数占比为74%。
二、存在的主要问题
（一）专户数量较多，开设不够严谨。从财政专户在金融机构开立情况来看，账户呈现遍地开花的局面。如一个县** 个财政专户，开户行基本囊括县内7家金融机构，分别为工行开立**个、农行**个、中行**个、建行**个、农村信用社**个、邮政**个和农发行**个。同一性质的资金账户在两家或两家以上的商业银行分别开立的现象也多有存在。又如一个县级市财政局社保股在不同银行开设有**个专户，也与有关政策精神和制度要求相违背。
（二）违规调度资金，获取高额收益。由于财政资金在人民银行国库的计息利率是按活期存款利息计付，利息较低，少数财政部门为了获取更多的财政资金收益，将资金转入商业银行进行现金管理运作，违反了有关制度和规定。
表1：华容县金融机构财政专项账户及资金利息分布情况表（略）
（三）分流国库库款，脱离国库监管。开设在商业银行的各种财政专户，期初期末余额都比较大，一般都在1-2亿之间，年度中间由于财政专户资金定期存款，账户上也还经常留有较大的余额，对国库库款影响较大。资金沉淀在商业银行中，一方面其资金沉淀率高，没有充分发挥财政资金的作用，也与财政国库单一账户管理的初衷相悖；另一方面财政专户资金在国库体外循环脱离了人行国库监管的范围，存在一定的风险隐患。据统计，2009年末，岳阳辖内一个县级市财政部门在各商业银行开设专户滞留的资金，占同时点已入库县级预算收入的比率高达26%。
（四）资金使用不规范，随意性大。有些专户使用并无指定用途，只是用于资金调拨，资金来去不甚明了，如暂存预算资金账户的使用，并无指定用途，只是用于资金调拨；有些资金流出国库后进入专户，无法知道资金的流向，也不能确认是否专款专用。
(五)成为违规收费的“避风港”。目前，地方财政部门对行政事业单位的预算外资金收入，采取“核定收支”的管理形式，即以收定支。如果行政事业单位没有收入上缴财政专户，综合财政是不可能安排支出的。这样往往会导致一些行政事业单位鱼目混珠，将乱收费等违规收入也存入了财政专户；有的甚至把一些本来属于预算内的收入，如罚款等变通为服务性收费、赞助费等形式，缴入财政专户，通过财政专户周转后再申请拨款，“摇身一变”成为单位的合法收入。
（六）专户管理与国家有关规定不一致。根据国家预算外资金管理规定，行政事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，不属预算外资金，不纳入财政专户管理。由于一些经济欠发达地区的财政预算收支矛盾较大，故而对行政事业单位的服务性收费采取“核定收支基数、收入全额上解、总额分成”的办法，各单位按收入总额的10-20%归政府调控的管理模式，致使行政事业单位一些本不应该纳入财政专户管理的项目缴入财政专户后，既要缴纳地方税费，又要接受地方政府控制。同时，还出现了一些非税收费项目，以实行财政专户收支两条线管理就不再征税为理由，产生了一些少缴应缴地方税收的现象。如行政事业单位的房产收入应缴纳营业税、房产税等。
（七）财政专户管理还存有某些“死角”。一些行政执法机关利用权力成立的行业协会，其收入长期未纳入财政专户管理。如一些管理部门违规收取下属单位的管理费、风险金、责任等皆未存入财政专户；有的单位还采取“以支抵收”的形式，其收入根本未交入财政专户。上述违规收入，不少单位用于发放有关人员的奖金、奖品或在饭店消费等。这些也都应属不正之风，极容易滋生腐败行为。
三、产生问题的原因分析
（一）地方财政预算支出可变性较大，监督制约机制乏力。一方面一些基层财政部门预算编制工作不科学，不合理，执行不严格，随意性大，事后追加预算的现象经常出现，另一方面对中央未明确规定的财政专项资金，地方财政部门操作更加灵活，调度频繁，监督工作难以到位。
（二）地方财政资金逐利性味道较浓，忽视了资金风险。一方面，国库存款按照活期利率计息，一些基层财政部门不愿将财政资金存放在国库部门；另一方面由于财政存款基本没有风险，各个商业银行为了多拉存款，争相给予财政存款各种优惠政策，造成大量财政资金沉淀在商业银行，减少了财政资金使用操作和管理的透明度，同时也加剧了金融机构的不正当竞争，助长了财政资金管理上的“权利寻租”。
四、不合规专户对经济运行的影响
（一）存在干扰货币供应指标的问题，不利于人民银行实施货币政策。首先预算专项资金从中央银行转存到商业银行，在未被迅即使用的情况下，通过减少财政在中央银行的存款相应增大了银行存款准备金和流通中现金，从而增大了基础货币，再通过基础货币的扩张性，促使社会货币供应量增加，不利于宏观经济调控。另外，预算专项资金在国库部门已列入财政有关预算支出，而转存到商业银行相当时期内并未支出，这就使国库会计核算资料和报表信息失真，直接影响到财政政策与货币政策的合理搭配与协调决策。
（二）存在诱发不正当竞争的问题，不利于保持地方金融秩序稳定。存款是商业银行重要的资金来源，各商业银行为了自身利益而开展不正当的业务竞争屡禁难止。由于预算专项资金可以存于商业银行，目前，商业银行纷纷向财政部门争取专项存款，结果造成财政部门在商业银行频繁或多头开户，存款搬家频繁，不利于商业银行资金来源的稳定和运用，不利于金融秩序的稳定。
（三）存在监督权责不对称的问题，不利于央行国库对资金效能进行准确评价。一方面，对于专项资金的使用管理，多数是从数字上的简单汇总，而没有从效益角度加以分析和利用，特别是缺乏对专项资金使用管理情况的综合评价和长期考核机制，挪用项目资金违规现象时有发生，扭曲了专项资金的真实用途，专项资金的效益得不到充分发挥，造成财政专项资金的严重浪费。
（四）存在资金利用率偏低的问题，不利于实现公用事业建设资金的需求。财政部门为了应付各方面的考核和检查，将上级专项或本级预算安排的资金拨付专户。专项资金结余量较大，受益项目未按期完工或未能及时验收，有些项目挂在账上竟然有四五年，造成专项资金长期闲置，不能及时发挥资金使用效率。同时，当前县级财政资金来源相对匮乏，地方税源受到经济落后的限制。各级政府为了保工资、保运转，专户资金被挪用、占用时有发生，当遇到地方公用事业大规模建设时，捉襟见肘的财政资金难以对公用事业进行支撑，致使地方经济可持续发展缺乏后劲。
五、相关建议
（一）改进地方预算管理工作，使财政资金运用透明化。一是改变目前财政资金粗放式管理现状，大力推行部门预算和滚动预算，将有限的财政资金的效益充分发挥出来。二是建立健全现代化公共财政体系，逐步将预算内、外收支以及专项资金的运行状况进行政务公布，使财政资金的运用透明化，全面接受人大、审计等部门真实、可靠的监督。三是全面推行财政集中支付，减少转移支付数量，逐步将所有财政性资金全部纳入国库单一账户体系管理。
（二）完善财政专户管理规定。进一步完善《预算法》、《国家金库条例》及其实施细则等相关法律法规，明确人行国库部门依法经理国库的法律地位，强化国库监管权利，丰富国库监管内容。在法律层面上，对财政专户的设立、使用、监督、罚则等予以明确规定，同时将预算内、外资金全部纳入国库管理，努力提高财政资金使用效益，不断推进财政国库管理制度改革深化。
（三）提高金融服务质量和水平。一是加快财税库行横向联网建设，将财政专户资金纳入联网之列。逐步取消财政部门在商业银行开设的各种财政资金专户，实现专户资金收入直达人民银行国库。二是充分利用现代化结算手段，积极推广人民银行国库直接办理财政集中支付业务，实现工程采购、商品、劳务款项、个人工资“直达”指定账户。
（四）建立健全监督、检查约束机制，确保资金的安全。财政、国库、银行等部门应在按照规定明确相关责、权、利，发挥各自监管作用的同时，加强部门间沟通联系，通过采取联合检查或建立定期、不定期检查机制，有效防范财政专户资金风险，切实提高财政专户监管水平。各级财政部门要加强对本级财政资金的管理，上级财政部门要对下级财政资金专户的开立、使用加强督促检查和指导。财政部门可会同人民银行、审计、纪检监察等部门对专户资金进行不定期检查监督，对账户的开立、使用过程中出现的违规违纪问题，依照有关规定区别不同情况给予严肃查处，及时排除资金管理安全隐患。
（五）完善单一账户体系。将各专户统一归口管理。一方面：财政国库已开始实行国库单一账户核算，财政预算专项资金应统一存放人民银行国库部门管理，以确保国库资金的高效、安全调度。另一方面：实行财政专户统一管理。财政部门应当将所有的财政专户统一归口财政部门的一个部门管理，即由财政部门设立的国库集中支付局统一管理。这样有利于财政部门加强对财政专户的账户管理，进行资金的统一调度，便于监督管理检查。可以做到管钱和管事分开，各负其责，互相牵制。
参考文献：
（1）财综字（1999）87号财政部监察部国家发展计划委员会审计署中国人民银行关于印发《行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》的通知
（2）财综字（1999）88号财政部监察部中国人民银行关于印发《行政事业单位预算外资金账户管理的规定》的通知
（3）财预（2000）127号财政部关于将部分行政事业收费和政府性基金纳入预算管理的通知
（作者单位：国家金库岳阳市中心支库）
关键词：财政资金专户 专项资金 国库单一账户
财政资金专户是财政部门根据有关政策和制度的规定，将资金存放在金融机构，实行专户储存、专项核算、专户管理的一种财政性专项资金账户。实行财政资金专户管理制度，对于加强专项资金管理，确保资金及时足额拨付，避免发生资金挤占、挪用现象，提高资金使用效率，具有重要作用和意义。随着国库集中收付制度改革的不断推进，会计核算制度的变革，财政资金管理要求的提高，财政资金专户管理中的弊端也显现出来，亟待研究解决。
一、基本情况
财政资金实施专户管理，能够提高财政资金的调度能力和保障财政资金的安全。一是保证了资金优先供应，从一般预算资金中分离中来，优先保证社会保障资金的及时到位。二是防止了专项资金倒流用于弥补正常经费的不足以及专项资金横向流动用于其他方面的支出。三是约束了政府和财政部门的不规范行为，促进了争取的项目资金和投向的一致性。据岳阳调查统计，目前，岳阳全辖共开设**个专户，按照种类划分，有社保类（养老、医疗保险专项资金等）、基建类（如城市建设资金、交通设施建设资金、农村基础设施建设资金等）、教育类、农业和农补类（主要是对农、渔、林业的直补资金）等六大类。按财政资金存储地点分类，财政资金专户分别开设在国有商业银行（如工行、建行、农行、中行）、非银行金融机构（农村信用合作联社、邮政储蓄银行）、政策性银行（农业发展银行）、其他商业银行（交通银行等），其中国有商业银行开户数占比为74%。
二、存在的主要问题
（一）专户数量较多，开设不够严谨。从财政专户在金融机构开立情况来看，账户呈现遍地开花的局面。如一个县** 个财政专户，开户行基本囊括县内7家金融机构，分别为工行开立**个、农行**个、中行**个、建行**个、农村信用社**个、邮政**个和农发行**个。同一性质的资金账户在两家或两家以上的商业银行分别开立的现象也多有存在。又如一个县级市财政局社保股在不同银行开设有**个专户，也与有关政策精神和制度要求相违背。
（二）违规调度资金，获取高额收益。由于财政资金在人民银行国库的计息利率是按活期存款利息计付，利息较低，少数财政部门为了获取更多的财政资金收益，将资金转入商业银行进行现金管理运作，违反了有关制度和规定。
表1：华容县金融机构财政专项账户及资金利息分布情况表（略）
（三）分流国库库款，脱离国库监管。开设在商业银行的各种财政专户，期初期末余额都比较大，一般都在1-2亿之间，年度中间由于财政专户资金定期存款，账户上也还经常留有较大的余额，对国库库款影响较大。资金沉淀在商业银行中，一方面其资金沉淀率高，没有充分发挥财政资金的作用，也与财政国库单一账户管理的初衷相悖；另一方面财政专户资金在国库体外循环脱离了人行国库监管的范围，存在一定的风险隐患。据统计，2009年末，岳阳辖内一个县级市财政部门在各商业银行开设专户滞留的资金，占同时点已入库县级预算收入的比率高达26%。
（四）资金使用不规范，随意性大。有些专户使用并无指定用途，只是用于资金调拨，资金来去不甚明了，如暂存预算资金账户的使用，并无指定用途，只是用于资金调拨；有些资金流出国库后进入专户，无法知道资金的流向，也不能确认是否专款专用。
(五)成为违规收费的“避风港”。目前，地方财政部门对行政事业单位的预算外资金收入，采取“核定收支”的管理形式，即以收定支。如果行政事业单位没有收入上缴财政专户，综合财政是不可能安排支出的。这样往往会导致一些行政事业单位鱼目混珠，将乱收费等违规收入也存入了财政专户；有的甚至把一些本来属于预算内的收入，如罚款等变通为服务性收费、赞助费等形式，缴入财政专户，通过财政专户周转后再申请拨款，“摇身一变”成为单位的合法收入。
（六）专户管理与国家有关规定不一致。根据国家预算外资金管理规定，行政事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，不属预算外资金，不纳入财政专户管理。由于一些经济欠发达地区的财政预算收支矛盾较大，故而对行政事业单位的服务性收费采取“核定收支基数、收入全额上解、总额分成”的办法，各单位按收入总额的10-20%归政府调控的管理模式，致使行政事业单位一些本不应该纳入财政专户管理的项目缴入财政专户后，既要缴纳地方税费，又要接受地方政府控制。同时，还出现了一些非税收费项目，以实行财政专户收支两条线管理就不再征税为理由，产生了一些少缴应缴地方税收的现象。如行政事业单位的房产收入应缴纳营业税、房产税等。
（七）财政专户管理还存有某些“死角”。一些行政执法机关利用权力成立的行业协会，其收入长期未纳入财政专户管理。如一些管理部门违规收取下属单位的管理费、风险金、责任等皆未存入财政专户；有的单位还采取“以支抵收”的形式，其收入根本未交入财政专户。上述违规收入，不少单位用于发放有关人员的奖金、奖品或在饭店消费等。这些也都应属不正之风，极容易滋生腐败行为。
三、产生问题的原因分析
（一）地方财政预算支出可变性较大，监督制约机制乏力。一方面一些基层财政部门预算编制工作不科学，不合理，执行不严格，随意性大，事后追加预算的现象经常出现，另一方面对中央未明确规定的财政专项资金，地方财政部门操作更加灵活，调度频繁，监督工作难以到位。
（二）地方财政资金逐利性味道较浓，忽视了资金风险。一方面，国库存款按照活期利率计息，一些基层财政部门不愿将财政资金存放在国库部门；另一方面由于财政存款基本没有风险，各个商业银行为了多拉存款，争相给予财政存款各种优惠政策，造成大量财政资金沉淀在商业银行，减少了财政资金使用操作和管理的透明度，同时也加剧了金融机构的不正当竞争，助长了财政资金管理上的“权利寻租”。
四、不合规专户对经济运行的影响
（一）存在干扰货币供应指标的问题，不利于人民银行实施货币政策。首先预算专项资金从中央银行转存到商业银行，在未被迅即使用的情况下，通过减少财政在中央银行的存款相应增大了银行存款准备金和流通中现金，从而增大了基础货币，再通过基础货币的扩张性，促使社会货币供应量增加，不利于宏观经济调控。另外，预算专项资金在国库部门已列入财政有关预算支出，而转存到商业银行相当时期内并未支出，这就使国库会计核算资料和报表信息失真，直接影响到财政政策与货币政策的合理搭配与协调决策。
（二）存在诱发不正当竞争的问题，不利于保持地方金融秩序稳定。存款是商业银行重要的资金来源，各商业银行为了自身利益而开展不正当的业务竞争屡禁难止。由于预算专项资金可以存于商业银行，目前，商业银行纷纷向财政部门争取专项存款，结果造成财政部门在商业银行频繁或多头开户，存款搬家频繁，不利于商业银行资金来源的稳定和运用，不利于金融秩序的稳定。
（三）存在监督权责不对称的问题，不利于央行国库对资金效能进行准确评价。一方面，对于专项资金的使用管理，多数是从数字上的简单汇总，而没有从效益角度加以分析和利用，特别是缺乏对专项资金使用管理情况的综合评价和长期考核机制，挪用项目资金违规现象时有发生，扭曲了专项资金的真实用途，专项资金的效益得不到充分发挥，造成财政专项资金的严重浪费。
（四）存在资金利用率偏低的问题，不利于实现公用事业建设资金的需求。财政部门为了应付各方面的考核和检查，将上级专项或本级预算安排的资金拨付专户。专项资金结余量较大，受益项目未按期完工或未能及时验收，有些项目挂在账上竟然有四五年，造成专项资金长期闲置，不能及时发挥资金使用效率。同时，当前县级财政资金来源相对匮乏，地方税源受到经济落后的限制。各级政府为了保工资、保运转，专户资金被挪用、占用时有发生，当遇到地方公用事业大规模建设时，捉襟见肘的财政资金难以对公用事业进行支撑，致使地方经济可持续发展缺乏后劲。
五、相关建议
（一）改进地方预算管理工作，使财政资金运用透明化。一是改变目前财政资金粗放式管理现状，大力推行部门预算和滚动预算，将有限的财政资金的效益充分发挥出来。二是建立健全现代化公共财政体系，逐步将预算内、外收支以及专项资金的运行状况进行政务公布，使财政资金的运用透明化，全面接受人大、审计等部门真实、可靠的监督。三是全面推行财政集中支付，减少转移支付数量，逐步将所有财政性资金全部纳入国库单一账户体系管理。
（二）完善财政专户管理规定。进一步完善《预算法》、《国家金库条例》及其实施细则等相关法律法规，明确人行国库部门依法经理国库的法律地位，强化国库监管权利，丰富国库监管内容。在法律层面上，对财政专户的设立、使用、监督、罚则等予以明确规定，同时将预算内、外资金全部纳入国库管理，努力提高财政资金使用效益，不断推进财政国库管理制度改革深化。
（三）提高金融服务质量和水平。一是加快财税库行横向联网建设，将财政专户资金纳入联网之列。逐步取消财政部门在商业银行开设的各种财政资金专户，实现专户资金收入直达人民银行国库。二是充分利用现代化结算手段，积极推广人民银行国库直接办理财政集中支付业务，实现工程采购、商品、劳务款项、个人工资“直达”指定账户。
（四）建立健全监督、检查约束机制，确保资金的安全。财政、国库、银行等部门应在按照规定明确相关责、权、利，发挥各自监管作用的同时，加强部门间沟通联系，通过采取联合检查或建立定期、不定期检查机制，有效防范财政专户资金风险，切实提高财政专户监管水平。各级财政部门要加强对本级财政资金的管理，上级财政部门要对下级财政资金专户的开立、使用加强督促检查和指导。财政部门可会同人民银行、审计、纪检监察等部门对专户资金进行不定期检查监督，对账户的开立、使用过程中出现的违规违纪问题，依照有关规定区别不同情况给予严肃查处，及时排除资金管理安全隐患。
（五）完善单一账户体系。将各专户统一归口管理。一方面：财政国库已开始实行国库单一账户核算，财政预算专项资金应统一存放人民银行国库部门管理，以确保国库资金的高效、安全调度。另一方面：实行财政专户统一管理。财政部门应当将所有的财政专户统一归口财政部门的一个部门管理，即由财政部门设立的国库集中支付局统一管理。这样有利于财政部门加强对财政专户的账户管理，进行资金的统一调度，便于监督管理检查。可以做到管钱和管事分开，各负其责，互相牵制。
参考文献：
（1）财综字（1999）87号财政部监察部国家发展计划委员会审计署中国人民银行关于印发《行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》的通知
（2）财综字（1999）88号财政部监察部中国人民银行关于印发《行政事业单位预算外资金账户管理的规定》的通知
（3）财预（2000）127号财政部关于将部分行政事业收费和政府性基金纳入预算管理的通知
（作者单位：国家金库岳阳市中心支库）