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内容提要供给侧结构性改革的提出和落实，将对我国政府干预经济的模式转变产生重要影响。本文通过对供应学派革命发展演化的简要介绍，结合美国政府对汽车行业紧急救助的经验总结，从改善我国汽车产业的组织、技术和质量等供给侧核心要素的效率出发，提出了一个基于“国企改革、产业政策、退出激励和社会规制”的分析框架，并具体分析了这些环节与供给结构优化的关系。这一探索性的分析将为供给侧改革的顶层设计在产业层面的“落地生根”提供有益的参考。
关键词供给侧结构性改革汽车产业政府干预
〔中图分类号〕F269.22〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2016）06-0026-09
一、 问题的提出
针对经济增长速度趋缓、企业效益下滑、多数行业供求失衡和金融市场潜在风险增加等问题，我国政府的决策层在多个场合提出了供给侧改革的设想，并强调要从政府职能重新定位、政府机构削减、税制大幅简化、税负大幅降低等方面保障这一改革目标的实现。供给是一个经济体正常运行的基石，从顶层设计和体制变革的层面影响微观主体的生产决策，并不意味着计划体制的回归，其终极目标是塑造市场和企业在资源配置中的基础地位，也表明决策层将借助这一改革重新划定企业、市场和政府的边界。
2008年金融危机以来，主要经济体的宏观经济政策处于“混合”的状态。一向标榜和追求“自由竞争”的美国政府，在2009年就制订了高达8000亿美元的紧急救助计划，①这其中的大部分变成了美国财政部持有美国国际集团（AIG）、通用汽车（GM）和克莱斯勒（CHRYSLER）等公司股份的资金来源，并选派高级别人士直接从事企业的经营管理。但是，与供给经济学的标准处方不同，奥巴马政府在结构性减税的同时，也突破了财政赤字的天花板，美国经济社会有向“大企业、大政府、高赤字、高福利”演化的趋势。②因此，供给经济学在新的经济形式和政企关系下，也发生了一定的转变。
汽车行业虽未像钢铁、水泥、煤炭等领域那样，陷入产能过剩、经济效益下降或者全行业亏损的境地，反而一直保持较高的增长速度，对2008年我国经济的稳定增长贡献突出。但是，进入2015年以后，随着消费
需求增速的下降和汽车消费环境的变化，一些被掩盖的问题也逐渐浮出水面：数量庞大的“低产能、低产量、低效率”企业的长期存在；大中型企业的核心技术主要来自跨国公司，自主创新的投入和绩效差强人意；行业集中度持续下降，本土企业“小、散、乱、差”的状况并未得到明显的改变。同时，2009年以来行业总量稳居世界第一，但国际竞争力十分有限，每年100万辆左右的出口量，占2300万辆总产量的比例不到5%，中国汽车技术研究中心、中国汽车工业协会：《中国汽车工业年鉴（2013年版）》，2013年，第38～39页。与“一带一路”战略对产能输出的要求还有很大的差距。上汽、东风和一汽集团在全球范围内排名的上升，依托的是下属合资公司的高速发展，自主品牌一直是这些大型国有企业的短板，经营投资化、产业空心化、产品边缘化是这些集团公司的真实写照。
上述问题如果不能得到有效的解决，不仅《中国制造2025》对汽车工业所设定的“形成从关键零部件到整车的完整工业体系和创新体系”的目标难以企及，2009年《汽车行业调整和振兴规划》提及的扩大内需、结构调整、自主创新和产业升级等具体指标也将大打折扣。这些指标或任务在产业组织和企业微观层面都与供给的模式、供给的结构和供给的效率有着直接的关联，因此，对汽车行业供给侧改革模式的深入分析，具有一定的应用参考价值。
目前，学界对供给侧结构改革的讨论主要集中在宏观、税制和产能过剩等方面，本文将以汽车行业为例，在简要回顾供给侧经济学理论和实践演化过程的基础上，从转变产业管理体制入手，提出完善和推进汽车行业供给侧改革的路径。
二、 供给侧改革与政府产业干预的机理分析
1.供给侧经济学“革命”的理论溯源与实践演变
供给经济学或曰“供给经济学革命”的源头可以追溯到著名经济学家蒙代尔的早期研究。蒙代尔在1971年就提出了“通过减税刺激供给和紧缩货币预防通胀”的政策，以解决长期执行凯恩斯经济学导致的滞胀矛盾，Robert A. Mundell， “The Dollar and the Policy Mixed：1971，” Essays in International Finance， no.85， 1971， pp.1～28.实际上，这一政策的理论基础是经典的小型开放经济模型，Robert A. Mundell， “The Appropriate Use of Monetary and Fiscal Policy for Internal and External Stability，” IMF Staff Papers， vol.9， no.1， 1962， pp.70～79. 即在一定的汇率体制下，减税相对于扩张货币，能够同时增加消费者可支配收入和企业家税后利润，通过投资的乘数和加速效应，扩张政府在未来的税基，最终化解赤字型通货膨胀，而不必付出失业率提高的代价。拉弗曲线的提出者Laffer，也曾在上世纪60年代中期作为博士研究生参与了蒙代尔主持的JOHNSON-MUNDELL工作室，Laffer还邀请蒙代尔在1975年前往美国知名的智库“美国企业研究所”发表了关于石油冲击与通货膨胀治理的演讲，在那次的演讲稿中蒙代尔主张美国政府应该减税150～300亿美元以鼓励企业家的投资。也正是在这个意义上，蒙代尔认为是他和Laffer等人共同促进了宏观经济学从凯恩斯主义到供应学派革命的巨大转变。Howard R.V. and Chris Mulhearn， “Interview with Robert A. Mundell，” Journal of Economic Perspectives， vol.20， no.4， 2006， pp.89～110.蒙代尔的贡献还在于他十分强调供给侧经济学不完全在于减税和财政赤字的关系，规制放松也是保障减税的激励作用得以发挥的制度基础。 由于逻辑体系十分清晰和简约，[美]保罗·克雷·罗伯茨：《供应学派革命：华盛顿决策内幕》，杨鲁军、虞虹译，格致出版社、上海人民出版社，2011年。供给侧革命在理论层面并没有引发模型导向的宏观经济学研究的密切关注或兴趣，该学派的意义在于其对各国经济政策的直接影响力。著名经济学家马丁·菲尔德斯坦对供给侧经济学走进白宫的决策层也有着重大的贡献，就宏观经济学而言，他首次对供给经济学的政策含义予以严格的界定：“削减资本收益税有利于税收基础的增加”，并对Laffer等人为代表的极端供给学派提出了尖锐的批评，认为后者的“华丽言词”给学派带来了坏名声。参见[美]马丁·菲尔德斯坦：《20世纪80年代美国经济政策》，王健等译，经济科学出版社，2000年。里根政府换届后，供应经济学并未完全沉寂，而是被垄断产业的规制放松和私有化所取代，后者和减税一起被认为是20世纪90年代信息、通信产业革命的支柱。在总结宏观经济学的发展范式演变时，Dadkhah将供给侧经济学解释为五个相互关联的环节，K. Dadkhah， The Evolution of Macroeconomic Theory and Policy， Springer-Verlag Berlin Heidelberg Press， 2009， pp.213～230.即规制放松、私有化、削弱工会势力（买方垄断）、减税和政府规模压缩，并认为实践层面的代表就是“里根-撒切尔”革命（Reagan-Thatcher Revolution）。2008年金融危机后美国政府对通用、克莱斯勒、AIG公司的直接干预或援助，则使供应侧经济学重新成为学者关注的焦点。鉴于汽车产业在奥巴马的干预政策中居于重要的地位，本文对这一实践的起因、过程和短期后果予以必要的介绍和分析。
2.政府“通用”与奥巴马式的供给侧革命
（1）金融危机与“三大”巨头的衰落
2008年爆发的金融危机揭开了美国汽车工业的“三大”巨头在亏损边缘徘徊的遮羞布，实际上在2007年，通用、福特亏损额分别是70亿和30亿美元，而克莱斯勒正在与戴姆勒分割资产和寻找新的买家，无法出具完整的财务信息。从2007年开始，底特律“三大”巨头在北美市场的占有率首次低于大众、丰田、本田等企业，并一直下滑到2011年的40%。本文关于企业产销量的数据都来自国际汽车联合会的网站（www.oica.net）。问题在于，“三大”企业的衰落并不与汽车行业的周期波动同步，在它们滑落的过程中，全球汽车产量从2000年的5800万辆增加到2007年的7300万辆，美国本土的产量也仅仅从2000年的1280万辆下降到2007年的1078万辆，管理、产品和创新等方面的落伍才是“三大”企业陷入严重危机的根源。2008年前后，通用和克莱斯勒都向法院提出了破产申请，美国政府评估后认为如果让“三大”中的两家破产倒闭，在短期内会使得80～250万职工失业、美国汽车产量下降50%、GDP下降1%以上，并且随着失业人口的增加，美国财政部每年要新增200亿美元的赤字弥补养老金“断档”的缺口。参见美国财政部与通用公司联合制定的“2009–2014 Restructuring Plan”， http：//search.treasury.gov.最终在各类利益集团的游说和相互妥协下，美国政府推出援助汽车行业的AIFP计划。AIFP 全称为Automotive Industry Financing Program，是TARP中专门针对汽车行业的金融援助计划。
（2）援助计划的实施与效果
美国政府对两家汽车巨头的援助始于乔治·布什总统执政的末期，布什政府向汽车行业提供了总额250亿美元的紧急贷款，避免它们陷入破产的泥潭。政府换届后，由于股东、债权人、工会、华尔街、参众两院和政府之间存在较大的分歧，特别是金融危机的深化，使资金的缺口大幅提高，如果不对涉事公司进行资产重组和公司再造，政府的投入有可能血本无归，为此，奥巴马上台后加紧了两家公司重建的步伐和力度，将援助资金的额度提高到500亿美元以上，并通过购买公司资产成为控股股东。2009年底政府入主新通用后，新通用成为Government Motors。美国财政部和通用达成的援助和复兴计划十分详尽，第1版就有115页，涉及资金注入、市场预测、产品线调整、品牌删减、国际化等多个方面，并对每一项计划设定了时间节点，防止各类参与人的道德风险或机会主义行为。在一个私人经济主导的体系中，奥巴马政府成为曾经主导全球汽车行业多年的通用公司的控股股东，2009年底，美国财政部通过TARP计划持有的各类公司的股权总值曾高达9590亿美元，成为仅次于我国“国资委”的全球第二大国家股东。详见http：//search.treasury.gov.无论是对分析汽车行业的演变，还是重新理解政企关系都具有重要的价值。Baird Webel and Bill Canis， “TARP Assistance for the U.S. Motor Vehicle Industry： Unwinding the Government Stake in GMAC，” Journal of Current Issues in Finance， Business and Economics， vol.5， no.3， 2012， pp.361～373.
美国财政部并不是一个保持距离的股东，在通用和克莱斯勒董事会中，财政部委派的代理人要在选举董事、资产重组、聘请审计师和修订章程等方面行使投票权，Benjamin A. Templin， “The Government Shareholder： Regulating Public Ownership of Private Enterprise，” Administrative Law Journal， vol.62， no.4， 2010， pp.1127～1215.还与两家公司共同制定振兴规划，设定工厂关闭、人员调整、品牌删减等具体的计划和任务，这与我国所有权和经营权不分的国有企业没有本质的区别。不仅如此，奥巴马政府还出台了针对性的补贴或税收政策，鼓励消费者以旧换新、购买国产的高效能轿车，同时，借助对丰田、大众等公司在技术缺陷、环保造假和部件价格串通等方面的问题大做文章，极力扶持本土企业和品牌。 截至2014年底，奥巴马政府对汽车行业两家公司的干预和援助取得了巨大的成功。Austan D. Goolsbee and Alan B. Krueger， “A Retrospective Look at Recurring and Restructuring General Motors and Chrysler，” Journal of Economics Perspectives， vol.29， no.2， 2015， pp.3～24.克莱斯勒公司在2011年归还了90%以上的政府借款后，美国财政部也将持有的股份转让给意大利菲亚特公司，新联盟的利润连续三年保持在10亿美元左右，短期内没有破产之虞。美国财政部在2012年将所持通用股份的一半，通过资本市场转让变现，至今还占有30%的比例，预计在2016年奥巴马卸任前，政府将完全退出通用公司。卸掉了养老金和规模庞大的老旧工厂两个包袱后，新通用公司轻装上阵，摆脱了巨额亏损的压力，2013和2014年度连续盈利，产量也恢复到危机前的水平。当然，也有专家学者从政府持续扩张对市场基础地位侵蚀、大企业与政府官员合谋掠夺公共资源的角度，对金融危机中美国政府的干预行为和后果予以严厉的批判，这里不再详述。关于汽车领域的剖析可参见[美]戴维·斯托克曼：《资本主义大变形》，张建敏译，中信出版社，2014年，第565～583页。
美国政府从间接援助到直接干预通用和克莱斯勒的经营，既避免了两家公司破产清算可能引发的社会、经济和政治风险与负担，也在一定范围内维持了美国汽车工业在全球的主导地位。S. Moulton and C. Wise， “Shifting Boundaries between the Public and Private Sectors： Implications from the Economic Crisis，” Public Administration Review， vol.70， no.3， 2010， pp.349～360.这一实践也说明企业、市场和政府的边界是动态的，不能固守自由主义的信条，回避或放任市场机制的缺陷伤害到经济体的基石。L.M. Diaz-Kope， J.R. Lombard and K. Miller-Stevens， “A Shift in Federal Policy Regulation of the Automobile Industry： Policy Brokers and the ACF，” Politics and Policy， vol.41， no.4， 2013， pp.563～587.当然，也要考虑到这一轮政府干预取得成功的特殊原因，即美国政府拥有雄厚的财力和高效的管理团队，也得益于原油价格的快速回落和美国十分宽松的货币政策，这也是美国政府对所持有的被救助企业的股权设定退出时点的因素之一。
3.供给侧改革的中国蓝图：背景、构建与要旨
2012年以来，我国经济的增长速度从以往的10%下降到2015年的7%左右，投资和外贸对经济的拉动作用明显下降，诸多产业的总体经营状况不佳，煤炭、钢铁和水泥等行业陷入持续亏损的局面。供给侧改革并不是对上述问题的简单回应，深层的背景在于随着“高投入、高速度”的增长模式向“高效益、高质量”的新常态转化，不仅总供给与总需求出现了周期性的不均衡，在特定产业也出现了供给与需求的结构性矛盾，依靠积极的财政政策和宽松的货币政策，只能在短期内改善总量均衡问题，微观层面的结构问题反而会更加扭曲。所以，我国政府提出供给侧改革的设想和实施路线，与美国政府基于“减税”和“救急”的供应侧革命有着明显的差异：
（1）供给侧改革的核心在于“结构优化”
在经济学意义上，供给是指在给定的市场价格之下，企业愿意且能够提供的产品或服务的数量，这也是有效供给的概念。经过30余年的高速增长，我国很多产业的总产量都居于世界的首位，但是由于在质量、成本、品牌和效益等方面的缺陷，这些数量庞大的产品并没有获得消费者的完全认可，形成了“低端产品自产自销、高端产品进口”的产业内贸易格局，随着消费者收入和质量意识的提高，低端产品生产领域必然出现供给大于需求的局面。
结构性供给改革也是在回应产业组织结构弊端对有效供给的影响。所谓产业组织结构是指生产同一类产品或相近替代品的企业集合，这一集合体现的是企业之间竞争、合作的关系。由于各种原因，一些企业并未体现出规模经济、集约经济或范围经济的生产技术特征，虽然在局部形成了“大企业主导、中小企业跟随”的市场结构，但中小企业的“散、乱、差”，大企业缺乏国际竞争力的问题依旧没有大的改观。唯有深刻的结构性变革，才能形成规模、结构和行为的良性互动。
（2）供给侧改革的主旨在于政府“放权”
供给侧结构性矛盾的成因之一就是政府干预过多，特别是在县域竞争和诸侯经济的模式下，地方政府对属地企业的补贴、保护，使得有效竞争无法展开。供给侧改革的新构建也是对十八大以来政府“放权”“缩权”和“削权”等措施的延续和深化，这些政策在具体执行时的最大障碍不是来自企业或市场，而是来自地方政府和既得利益集团，它们在一些关键领域或垄断环节，通过政企合谋获得和积累了巨额的利益，因此，对那些会影响垄断利润、管制租金的改革举措，采取抵制或无为的态度，使得大量增加社会福利、提高市场效率的顶层设计无法“落地开花”。
“放权就是减税”，这是供给侧改革在我国特有的含义。供应学派宏观经济学的核心就是减税，而在我国目前的国民收入分配结构下，通过大规模的减税刺激企业家的投资并不具可行性。我国企业经营活动中的隐性成本主要与政府行政行为和产业管制相关，从企业设立、经营到银行信贷、资本市场融资，乃至参与国际市场竞争，都会与各类政府机关、部门发生诸多“非税费”的交易，如果能够取消对企业不必要的限制，或者减少审批的环节和程序，就等于减少了企业经营活动中的制度成本或费用。 （3）供给侧改革具有长期性，不是短期的应急之举
“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”等五大重点任务只是供给侧改革的短期目标，长期的任务是使市场成为调节企业生产什么、如何生产、为谁生产的基础性制度安排，也就是让市场在生产体系中完成“信息、激励和分配”的功能。经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降、经济风险发生概率上升等“四降一升”问题，也只有在供给结构发生实质性的改善后，才能得以解决或弱化。因此，供给侧改革必须与财税、金融、行业管理体制等领域协同推进，才有可能取得预期的成效。
我国政府已经在30年的实践中积累了若干供给侧改革的经验和教训。上世纪90年代的“债转股”“抓大放小”，新世纪以来垄断行业的结构重组、各类行业振兴规划等举措的实施，都是在强化市场机制在资源配置中的基础作用。当然，在实施这些政策时，也伴随着国有企业大量人员下岗失业、国有资产流失、垄断企业内部人控制等问题。此轮供给侧改革具有全局性和整体性，必将碰到更多的障碍和困境，需要设计可行的微观机制，逐一化解或削弱供给侧改革的负外部性。下面本文以汽车行业为例，详尽解释供给侧改革的实现途径。
三、 汽车行业供给侧改革的实现路径分析
选择汽车而非钢铁、煤炭、水泥等产能严重过剩的产业作为研究的对象，主要是基于两方面的考虑：一是在供求基本均衡的背后，汽车行业存在严重的结构性产能过剩，大量“低效低能”企业借助地方政府保护获得了运营资质，增加了大企业通过兼并重组扩张规模的成本和机会；二是汽车行业一直是政府管制和干预的重点领域之一，行业主管部门从2012年开始就力推“特殊公告制”“兼并重组”等方式，鼓励小企业的退出，并取得了一定的成效，这些政策的目的都在于调整和优化供给结构，其间的经验和教训对其他领域也是一种借鉴或参考。
如前所述，供给侧结构性改革的终极目标是塑造企业和市场在资源配置中的基础性地位，对汽车产业而言，这一目标的实现必须依托结构的优化与重构，这里的结构可以分解为所有制调整、产出集中度优化、产品升级等多个维度，这些维度在政府与企业的关系层面就体现为“混合所有制、产业政策、政府规制和反垄断执法”等领域的改革，为此本文按照图1所示的分析框架，逐一分析汽车行业供给侧改革的实施路径。
1.“抓大放小”与汽车行业的混合所有制
汽车工业是我国较早进行所有制改革和对外开放的领域之一，经过30多年的发展和变革后，国有经济依旧是这个竞争性行业的主体。这种结构安排显然不能用垄断势力、公共产品、信息不对称和外部性等传统标准予以解释。与其他较早实行所有制改革的行业不同，“国有企业的效率低于非公有制”的普遍规律在汽车领域并不明显存在。这一现象产生的一个重要原因在于国有大企业具有合资经营的政策优势，合资企业在中国的特殊竞争优势，掩盖了全行业其他中小国企经营不佳的问题。例如，2013年在行业保持10%增速的同时，汽车中小企业的亏损率为18%，其中整车类小企业亏损面高达75%（见表2）。在大型集团内部，绩效的排序是从合资企业、上市车企到中小分公司依次递减，这也意味着，如果扣除合资企业对一汽、上汽、广汽等中央或地方国资委属下公司的贡献后，国有企业的绩效无论是按照增加值率、资产负债率，还是工业资金利税率衡量，一定会低于吉利、比亚迪和长城汽车等民营企业。
汽车行业中小型国有企业的真实状况还没有十分准确的统计数据，根据国家统计局发布的《工业企业产品数据库》（2008年）的汇总数据可知，在110家国有和国有控股的汽车企业中，年销售收入低于1000万元的企业还有17家。如果说在大型汽车企业集团中保持必要的国有资本，可以防止跨国公司的大规模进入威胁产业安全的话，那么国家资本参与没有战略价值的中小型车企，就完全背离了国有资本战略性重组的宗旨，所以，在汽车领域还应继续执行“抓大放小”的举措，只在关键领域、关键环节通过混合所有制的模式，保持具有一定控制力的国有成分。推进国有资本从中小车企的退出，也会使地方政府对低效企业的保护缺乏来自所有制歧视的激励或动因。
2.产业技术政策与自主创新
供给侧结构性改革的一个重要任务是“补短板”，我国汽车产业最大的短板就是本土企业创新激励和投入的严重不足。不可否认，自从2004年颁布的《汽车产业发展政策》设置对自主创新的硬性要求后，各类本土企业的自主品牌投放力度和市场绩效也在不断强化，逐渐打破了合资品牌长期垄断的格局。但是随着跨国公司的不断渗透和竞争的加剧，尤其是大型国有企业将发展的重心始终放在合资经营上，自主品牌的成长空间被挤压在规模有限的细分市场中。2012年以来，乘用车领域自主品牌的占有率下滑到30%以内，作者根据《中国汽车工业年鉴》（2012-2015年）“同类产品比较数据”计算而得。如果不是2015年底国家出台了小排量汽车的减税政策，下滑的趋势将引发本土汽车企业更加严重的产能过剩。
我国政府为发展自主品牌汽车曾颁布了诸多鼓励、保护和扶持的政策，但成效却差强人意，一个主要原因是国有大型企业集团创新惰性的长期存在，行业专家李庆文将这类企业的创新缺失表述为“自觉性、坚定性、持续性、广泛性和互利性”等内在动因的严重不足，参见李庆文：《自主创新内在动力的特征》，《中国汽车报》2015年8月24日。这些不足的背后或多或少也与以往产业政策对合资企业、大企业的倾斜性保护相关联。高额的关税使合资品牌可以规避激烈的国际竞争，地方政府的引资竞赛又为合资公司提供了十分低廉的土地、资金和人力资源，依托跨国公司提供的成熟产品和品牌，中方参与者就可以获得高额的回报，而自主开发既需要巨大的前期投资，还会面临失败的风险，也使得国有企业的自主品牌开发大多成为应景之作。十余年来，这类企业所投放的诸多品牌和型号，除了长安汽车之外，没有在竞争中获取必要的市场份额地位就是一个直接的证明。
依靠政府产业技术政策的鞭策和保护并不能产生有市场竞争力的自主品牌，但在自主品牌的爬坡期，放任自主品牌与合资品牌的恶性竞争，也会使自主产品失去自生机会和能力，为此，需要调整产业技术政策的导向，激励本土企业一同寻找汽车生产技术的突破方向。例如，新能源汽车发展的制约环节是动力电池的产能不足，一旦国家和地区对自主电动车的税收优化政策取消，跨国公司反而有可能实现超越。为此，国家应力促在新能源汽车的技术路径、行业标准和商业模式等层面构建战略同盟，而不是画地为牢或区域分割，避免中国汽车行业错失参与、主导这一前沿技术的时机。 高技术含量、高附加值零部件的缺失也是汽车行业的短板之一。跨国公司一直控制着核心部件的生产和供应，零部件产业的主体是合资或独资企业，它们在创造了60%以上的出口额的同时，自主品牌生产所需部件的50%以上也都来自跨国公司控制的配件企业，如果考虑到发动机、变速箱等总成，这一比例还会增加，参见国务院发展研究中心产业经济研究部等编：《中国汽车产业发展报告（2010）》，社会科学文献出版社，2010年，第211～213页。例如，在发动机电控系统领域，本土部件企业的市场份额不足1%，而合资企业“联合电子”一家的占有率就接近40%。这种状况导致本土零部件企业主要集中在劳动密集型的机械加工端，难以融入跨国公司主导的纵向价值链，只能为自主品牌提供一些低廉的投入品。
总之，汽车行业规模的扩张并不能掩盖在关键部件制造、新技术使用以及管理水平等方面的“短板”，要下大力气通过产业技术政策，逐步扭转自主品牌生产企业技术空心化、制造低端化的态势。
3.激励性退出规制政策的实施
目前，我国汽车行业前十位汽车企业集团的产出集中度为95%左右，根据中国汽车工业协会的最新统计，2015年前十位企业集团的产量合计为2200万辆，占比为89.47%，参见http：//www.caam.org.cn/zhengche/20160118/1005184043.html.但若按照单个企业衡量，行业的赫芬达尔指数（HHI）则在500以下，呈现出激烈竞争的态势。在欧美日韩等其他汽车工业大国，依据集中度CR4、CR8或者HHI指数判断，都属于寡头垄断的结构。进一步看，如果按照品牌技术来源的归属计算，只有长安汽车的自主品牌产量超过了100万辆的门槛，而一汽、上汽和东风的自主品牌产量，只能排在全球车企的15位以后，这一结果与我国汽车总产量和总销量连续6年位列世界第一的状况形成巨大的反差，究其原因还在于自主品牌“不大不强”、中小型企业数量庞大、规模缺失（见表3）。
在“工信部”注册备案的整车生产企业有120家，其中60家具有乘用车的生产资格，这一数量是其他国家和地区规模以上企业总数的3～5倍，参见“世界汽车工业协会”分公司的产出数据，http：//www.oica.net/category/production-statistics/.如果将改装车和专业车也一并计算，我国汽车工业“散、乱、差”的特征就更加明显，因此，汽车行业的结构优化除了对国有企业实施“抓大放小”外，必须激励无规模、无能力企业的逐步退出。
2009年，为了应对金融危机对汽车行业的不利冲击，国家颁布了《汽车行业调整与振兴规划》，提出了通过兼并重组优化组织结构的目标和要求，随后发生的长安汽车与哈飞汽车、昌河汽车，广汽集团与湖南长丰汽车、浙江吉奥汽车等兼并收购活动，使汽车企业集团的控制力得以极大的提升，但中小企业的数量并未明显下降，为此工信部在2012年出台了“关于建立汽车行业退出机制的通知”，设立了“特别公告制”以警示那些具有资质但产量、收入和盈利能力长期在低水平徘徊的企业。在2015年工信部发布的第一批特别公示企业执行情况的通报中，已经有14家企业被终止生产资质，其他企业则采取并购、转让或者增加产能的方式暂时保住了资质。可见，唯有政府采取有威慑力的方式，才能使这些低效低能企业彻底退出市场。
退出机制的设立，并不意味者政府对企业相关的人力资源、社会负担也一推了之。“双低”企业的退出面临着破产倒闭资金缺口大，企业债务多、历史欠账多，资产变现难、社会移交难、职工安置难等现实的问题和困境，这些障碍主要源自地方政府对当地企业的过度保护，例如，在工信部发布的两次“特别公告企业”名单中，60%以上都是三线城市的国有或集体所有制企业，参见“工信部”关于“特别公示车辆企业”的文件，http：//www.miit.gov.cn/n1146285.这些企业一旦按照正常程序破产倒闭，会给地方政府带来十分沉重的财政和社会负担，因此，在设计新的退出机制时，要不断弱化地方政府行政干预的利益诱惑，更多地采取资产转让、重组的模式，减少供给侧改革对社会经济生活的负面冲击。
应该指出的是，这一轮的供给侧改革与上世纪90年代末的国有企业改革相比，有更多的财政实力，较为完善的产权、资本市场做后盾，经过过去十余年多轮竞争的淘汰后，中小企业的数量和规模也十分有限，因此，完全可以借助供给侧改革的大背景，淘汰、关停、兼并一批无效企业，为大企业的发展扫除行政壁垒。
4.公共政策与有效供给
价格激烈竞争与主流企业滥用垄断势力并存是我国汽车产业组织的一个明显特征。在关税高企、税费“搭便车”和局部领域垄断等因素的共同作用下，消费者在支付了高于国际平均水平的价格后，并未获得应有的质量和服务。2013年至今，我国的反垄断机关已经对跨国公司或合资企业主导下的多起配件价格歧视、区域分割、零售价格限制等案件进行了严厉处罚，以维持公平竞争的市场秩序。
汽车消费和使用过程的负外部性也与供给侧的质量和效率有直接的关系。已有研究表明，即使是合资企业也没有从跨国公司那里获得燃油效率最高的技术，出于专利保护和不断获取技术使用费的目的，跨国公司不会将最先进的工艺技术转让给参与的合资企业，这导致我国汽车产品的污染物排放量远远高于其他国家。类似的问题在汽车附属品配置、保险费核定、维修服务等方面也很普遍，因此，需要对以生产者利益为导向的各类法规政策进行调整，即从生产性规制向消费者保护、环境保护的社会性规制转化。这一转化必将鼓励企业增加高质量产品的产出，也会间接满足消费者的有效需求，最终实现供需结构的协同与优化。
四、结束语
供给侧结构性改革的理论和实践构想在我国方兴未艾，必将成为很长时期内社会经济发展的主要路径。本文通过对供应学派革命发展演化的简要介绍，结合美国政府对汽车行业紧急救助的经验，从改善我国汽车生产的组织、技术和质量等供给侧核心要素的效率出发，提出了一个基于“国企改革、产业政策、退出激励和社会规制”的分析框架，并具体分析了这些环节与结构性供给改革的关系，这一探索性的分析将为供给侧改革在产业层面的“落地生根”提供有益的参考。
作者单位：复旦大学管理学院
责任编辑：牛泽东
关键词供给侧结构性改革汽车产业政府干预
〔中图分类号〕F269.22〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2016）06-0026-09
一、 问题的提出
针对经济增长速度趋缓、企业效益下滑、多数行业供求失衡和金融市场潜在风险增加等问题，我国政府的决策层在多个场合提出了供给侧改革的设想，并强调要从政府职能重新定位、政府机构削减、税制大幅简化、税负大幅降低等方面保障这一改革目标的实现。供给是一个经济体正常运行的基石，从顶层设计和体制变革的层面影响微观主体的生产决策，并不意味着计划体制的回归，其终极目标是塑造市场和企业在资源配置中的基础地位，也表明决策层将借助这一改革重新划定企业、市场和政府的边界。
2008年金融危机以来，主要经济体的宏观经济政策处于“混合”的状态。一向标榜和追求“自由竞争”的美国政府，在2009年就制订了高达8000亿美元的紧急救助计划，①这其中的大部分变成了美国财政部持有美国国际集团（AIG）、通用汽车（GM）和克莱斯勒（CHRYSLER）等公司股份的资金来源，并选派高级别人士直接从事企业的经营管理。但是，与供给经济学的标准处方不同，奥巴马政府在结构性减税的同时，也突破了财政赤字的天花板，美国经济社会有向“大企业、大政府、高赤字、高福利”演化的趋势。②因此，供给经济学在新的经济形式和政企关系下，也发生了一定的转变。
汽车行业虽未像钢铁、水泥、煤炭等领域那样，陷入产能过剩、经济效益下降或者全行业亏损的境地，反而一直保持较高的增长速度，对2008年我国经济的稳定增长贡献突出。但是，进入2015年以后，随着消费
需求增速的下降和汽车消费环境的变化，一些被掩盖的问题也逐渐浮出水面：数量庞大的“低产能、低产量、低效率”企业的长期存在；大中型企业的核心技术主要来自跨国公司，自主创新的投入和绩效差强人意；行业集中度持续下降，本土企业“小、散、乱、差”的状况并未得到明显的改变。同时，2009年以来行业总量稳居世界第一，但国际竞争力十分有限，每年100万辆左右的出口量，占2300万辆总产量的比例不到5%，中国汽车技术研究中心、中国汽车工业协会：《中国汽车工业年鉴（2013年版）》，2013年，第38～39页。与“一带一路”战略对产能输出的要求还有很大的差距。上汽、东风和一汽集团在全球范围内排名的上升，依托的是下属合资公司的高速发展，自主品牌一直是这些大型国有企业的短板，经营投资化、产业空心化、产品边缘化是这些集团公司的真实写照。
上述问题如果不能得到有效的解决，不仅《中国制造2025》对汽车工业所设定的“形成从关键零部件到整车的完整工业体系和创新体系”的目标难以企及，2009年《汽车行业调整和振兴规划》提及的扩大内需、结构调整、自主创新和产业升级等具体指标也将大打折扣。这些指标或任务在产业组织和企业微观层面都与供给的模式、供给的结构和供给的效率有着直接的关联，因此，对汽车行业供给侧改革模式的深入分析，具有一定的应用参考价值。
目前，学界对供给侧结构改革的讨论主要集中在宏观、税制和产能过剩等方面，本文将以汽车行业为例，在简要回顾供给侧经济学理论和实践演化过程的基础上，从转变产业管理体制入手，提出完善和推进汽车行业供给侧改革的路径。
二、 供给侧改革与政府产业干预的机理分析
1.供给侧经济学“革命”的理论溯源与实践演变
供给经济学或曰“供给经济学革命”的源头可以追溯到著名经济学家蒙代尔的早期研究。蒙代尔在1971年就提出了“通过减税刺激供给和紧缩货币预防通胀”的政策，以解决长期执行凯恩斯经济学导致的滞胀矛盾，Robert A. Mundell， “The Dollar and the Policy Mixed：1971，” Essays in International Finance， no.85， 1971， pp.1～28.实际上，这一政策的理论基础是经典的小型开放经济模型，Robert A. Mundell， “The Appropriate Use of Monetary and Fiscal Policy for Internal and External Stability，” IMF Staff Papers， vol.9， no.1， 1962， pp.70～79. 即在一定的汇率体制下，减税相对于扩张货币，能够同时增加消费者可支配收入和企业家税后利润，通过投资的乘数和加速效应，扩张政府在未来的税基，最终化解赤字型通货膨胀，而不必付出失业率提高的代价。拉弗曲线的提出者Laffer，也曾在上世纪60年代中期作为博士研究生参与了蒙代尔主持的JOHNSON-MUNDELL工作室，Laffer还邀请蒙代尔在1975年前往美国知名的智库“美国企业研究所”发表了关于石油冲击与通货膨胀治理的演讲，在那次的演讲稿中蒙代尔主张美国政府应该减税150～300亿美元以鼓励企业家的投资。也正是在这个意义上，蒙代尔认为是他和Laffer等人共同促进了宏观经济学从凯恩斯主义到供应学派革命的巨大转变。Howard R.V. and Chris Mulhearn， “Interview with Robert A. Mundell，” Journal of Economic Perspectives， vol.20， no.4， 2006， pp.89～110.蒙代尔的贡献还在于他十分强调供给侧经济学不完全在于减税和财政赤字的关系，规制放松也是保障减税的激励作用得以发挥的制度基础。 由于逻辑体系十分清晰和简约，[美]保罗·克雷·罗伯茨：《供应学派革命：华盛顿决策内幕》，杨鲁军、虞虹译，格致出版社、上海人民出版社，2011年。供给侧革命在理论层面并没有引发模型导向的宏观经济学研究的密切关注或兴趣，该学派的意义在于其对各国经济政策的直接影响力。著名经济学家马丁·菲尔德斯坦对供给侧经济学走进白宫的决策层也有着重大的贡献，就宏观经济学而言，他首次对供给经济学的政策含义予以严格的界定：“削减资本收益税有利于税收基础的增加”，并对Laffer等人为代表的极端供给学派提出了尖锐的批评，认为后者的“华丽言词”给学派带来了坏名声。参见[美]马丁·菲尔德斯坦：《20世纪80年代美国经济政策》，王健等译，经济科学出版社，2000年。里根政府换届后，供应经济学并未完全沉寂，而是被垄断产业的规制放松和私有化所取代，后者和减税一起被认为是20世纪90年代信息、通信产业革命的支柱。在总结宏观经济学的发展范式演变时，Dadkhah将供给侧经济学解释为五个相互关联的环节，K. Dadkhah， The Evolution of Macroeconomic Theory and Policy， Springer-Verlag Berlin Heidelberg Press， 2009， pp.213～230.即规制放松、私有化、削弱工会势力（买方垄断）、减税和政府规模压缩，并认为实践层面的代表就是“里根-撒切尔”革命（Reagan-Thatcher Revolution）。2008年金融危机后美国政府对通用、克莱斯勒、AIG公司的直接干预或援助，则使供应侧经济学重新成为学者关注的焦点。鉴于汽车产业在奥巴马的干预政策中居于重要的地位，本文对这一实践的起因、过程和短期后果予以必要的介绍和分析。
2.政府“通用”与奥巴马式的供给侧革命
（1）金融危机与“三大”巨头的衰落
2008年爆发的金融危机揭开了美国汽车工业的“三大”巨头在亏损边缘徘徊的遮羞布，实际上在2007年，通用、福特亏损额分别是70亿和30亿美元，而克莱斯勒正在与戴姆勒分割资产和寻找新的买家，无法出具完整的财务信息。从2007年开始，底特律“三大”巨头在北美市场的占有率首次低于大众、丰田、本田等企业，并一直下滑到2011年的40%。本文关于企业产销量的数据都来自国际汽车联合会的网站（www.oica.net）。问题在于，“三大”企业的衰落并不与汽车行业的周期波动同步，在它们滑落的过程中，全球汽车产量从2000年的5800万辆增加到2007年的7300万辆，美国本土的产量也仅仅从2000年的1280万辆下降到2007年的1078万辆，管理、产品和创新等方面的落伍才是“三大”企业陷入严重危机的根源。2008年前后，通用和克莱斯勒都向法院提出了破产申请，美国政府评估后认为如果让“三大”中的两家破产倒闭，在短期内会使得80～250万职工失业、美国汽车产量下降50%、GDP下降1%以上，并且随着失业人口的增加，美国财政部每年要新增200亿美元的赤字弥补养老金“断档”的缺口。参见美国财政部与通用公司联合制定的“2009–2014 Restructuring Plan”， http：//search.treasury.gov.最终在各类利益集团的游说和相互妥协下，美国政府推出援助汽车行业的AIFP计划。AIFP 全称为Automotive Industry Financing Program，是TARP中专门针对汽车行业的金融援助计划。
（2）援助计划的实施与效果
美国政府对两家汽车巨头的援助始于乔治·布什总统执政的末期，布什政府向汽车行业提供了总额250亿美元的紧急贷款，避免它们陷入破产的泥潭。政府换届后，由于股东、债权人、工会、华尔街、参众两院和政府之间存在较大的分歧，特别是金融危机的深化，使资金的缺口大幅提高，如果不对涉事公司进行资产重组和公司再造，政府的投入有可能血本无归，为此，奥巴马上台后加紧了两家公司重建的步伐和力度，将援助资金的额度提高到500亿美元以上，并通过购买公司资产成为控股股东。2009年底政府入主新通用后，新通用成为Government Motors。美国财政部和通用达成的援助和复兴计划十分详尽，第1版就有115页，涉及资金注入、市场预测、产品线调整、品牌删减、国际化等多个方面，并对每一项计划设定了时间节点，防止各类参与人的道德风险或机会主义行为。在一个私人经济主导的体系中，奥巴马政府成为曾经主导全球汽车行业多年的通用公司的控股股东，2009年底，美国财政部通过TARP计划持有的各类公司的股权总值曾高达9590亿美元，成为仅次于我国“国资委”的全球第二大国家股东。详见http：//search.treasury.gov.无论是对分析汽车行业的演变，还是重新理解政企关系都具有重要的价值。Baird Webel and Bill Canis， “TARP Assistance for the U.S. Motor Vehicle Industry： Unwinding the Government Stake in GMAC，” Journal of Current Issues in Finance， Business and Economics， vol.5， no.3， 2012， pp.361～373.
美国财政部并不是一个保持距离的股东，在通用和克莱斯勒董事会中，财政部委派的代理人要在选举董事、资产重组、聘请审计师和修订章程等方面行使投票权，Benjamin A. Templin， “The Government Shareholder： Regulating Public Ownership of Private Enterprise，” Administrative Law Journal， vol.62， no.4， 2010， pp.1127～1215.还与两家公司共同制定振兴规划，设定工厂关闭、人员调整、品牌删减等具体的计划和任务，这与我国所有权和经营权不分的国有企业没有本质的区别。不仅如此，奥巴马政府还出台了针对性的补贴或税收政策，鼓励消费者以旧换新、购买国产的高效能轿车，同时，借助对丰田、大众等公司在技术缺陷、环保造假和部件价格串通等方面的问题大做文章，极力扶持本土企业和品牌。 截至2014年底，奥巴马政府对汽车行业两家公司的干预和援助取得了巨大的成功。Austan D. Goolsbee and Alan B. Krueger， “A Retrospective Look at Recurring and Restructuring General Motors and Chrysler，” Journal of Economics Perspectives， vol.29， no.2， 2015， pp.3～24.克莱斯勒公司在2011年归还了90%以上的政府借款后，美国财政部也将持有的股份转让给意大利菲亚特公司，新联盟的利润连续三年保持在10亿美元左右，短期内没有破产之虞。美国财政部在2012年将所持通用股份的一半，通过资本市场转让变现，至今还占有30%的比例，预计在2016年奥巴马卸任前，政府将完全退出通用公司。卸掉了养老金和规模庞大的老旧工厂两个包袱后，新通用公司轻装上阵，摆脱了巨额亏损的压力，2013和2014年度连续盈利，产量也恢复到危机前的水平。当然，也有专家学者从政府持续扩张对市场基础地位侵蚀、大企业与政府官员合谋掠夺公共资源的角度，对金融危机中美国政府的干预行为和后果予以严厉的批判，这里不再详述。关于汽车领域的剖析可参见[美]戴维·斯托克曼：《资本主义大变形》，张建敏译，中信出版社，2014年，第565～583页。
美国政府从间接援助到直接干预通用和克莱斯勒的经营，既避免了两家公司破产清算可能引发的社会、经济和政治风险与负担，也在一定范围内维持了美国汽车工业在全球的主导地位。S. Moulton and C. Wise， “Shifting Boundaries between the Public and Private Sectors： Implications from the Economic Crisis，” Public Administration Review， vol.70， no.3， 2010， pp.349～360.这一实践也说明企业、市场和政府的边界是动态的，不能固守自由主义的信条，回避或放任市场机制的缺陷伤害到经济体的基石。L.M. Diaz-Kope， J.R. Lombard and K. Miller-Stevens， “A Shift in Federal Policy Regulation of the Automobile Industry： Policy Brokers and the ACF，” Politics and Policy， vol.41， no.4， 2013， pp.563～587.当然，也要考虑到这一轮政府干预取得成功的特殊原因，即美国政府拥有雄厚的财力和高效的管理团队，也得益于原油价格的快速回落和美国十分宽松的货币政策，这也是美国政府对所持有的被救助企业的股权设定退出时点的因素之一。
3.供给侧改革的中国蓝图：背景、构建与要旨
2012年以来，我国经济的增长速度从以往的10%下降到2015年的7%左右，投资和外贸对经济的拉动作用明显下降，诸多产业的总体经营状况不佳，煤炭、钢铁和水泥等行业陷入持续亏损的局面。供给侧改革并不是对上述问题的简单回应，深层的背景在于随着“高投入、高速度”的增长模式向“高效益、高质量”的新常态转化，不仅总供给与总需求出现了周期性的不均衡，在特定产业也出现了供给与需求的结构性矛盾，依靠积极的财政政策和宽松的货币政策，只能在短期内改善总量均衡问题，微观层面的结构问题反而会更加扭曲。所以，我国政府提出供给侧改革的设想和实施路线，与美国政府基于“减税”和“救急”的供应侧革命有着明显的差异：
（1）供给侧改革的核心在于“结构优化”
在经济学意义上，供给是指在给定的市场价格之下，企业愿意且能够提供的产品或服务的数量，这也是有效供给的概念。经过30余年的高速增长，我国很多产业的总产量都居于世界的首位，但是由于在质量、成本、品牌和效益等方面的缺陷，这些数量庞大的产品并没有获得消费者的完全认可，形成了“低端产品自产自销、高端产品进口”的产业内贸易格局，随着消费者收入和质量意识的提高，低端产品生产领域必然出现供给大于需求的局面。
结构性供给改革也是在回应产业组织结构弊端对有效供给的影响。所谓产业组织结构是指生产同一类产品或相近替代品的企业集合，这一集合体现的是企业之间竞争、合作的关系。由于各种原因，一些企业并未体现出规模经济、集约经济或范围经济的生产技术特征，虽然在局部形成了“大企业主导、中小企业跟随”的市场结构，但中小企业的“散、乱、差”，大企业缺乏国际竞争力的问题依旧没有大的改观。唯有深刻的结构性变革，才能形成规模、结构和行为的良性互动。
（2）供给侧改革的主旨在于政府“放权”
供给侧结构性矛盾的成因之一就是政府干预过多，特别是在县域竞争和诸侯经济的模式下，地方政府对属地企业的补贴、保护，使得有效竞争无法展开。供给侧改革的新构建也是对十八大以来政府“放权”“缩权”和“削权”等措施的延续和深化，这些政策在具体执行时的最大障碍不是来自企业或市场，而是来自地方政府和既得利益集团，它们在一些关键领域或垄断环节，通过政企合谋获得和积累了巨额的利益，因此，对那些会影响垄断利润、管制租金的改革举措，采取抵制或无为的态度，使得大量增加社会福利、提高市场效率的顶层设计无法“落地开花”。
“放权就是减税”，这是供给侧改革在我国特有的含义。供应学派宏观经济学的核心就是减税，而在我国目前的国民收入分配结构下，通过大规模的减税刺激企业家的投资并不具可行性。我国企业经营活动中的隐性成本主要与政府行政行为和产业管制相关，从企业设立、经营到银行信贷、资本市场融资，乃至参与国际市场竞争，都会与各类政府机关、部门发生诸多“非税费”的交易，如果能够取消对企业不必要的限制，或者减少审批的环节和程序，就等于减少了企业经营活动中的制度成本或费用。 （3）供给侧改革具有长期性，不是短期的应急之举
“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”等五大重点任务只是供给侧改革的短期目标，长期的任务是使市场成为调节企业生产什么、如何生产、为谁生产的基础性制度安排，也就是让市场在生产体系中完成“信息、激励和分配”的功能。经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降、经济风险发生概率上升等“四降一升”问题，也只有在供给结构发生实质性的改善后，才能得以解决或弱化。因此，供给侧改革必须与财税、金融、行业管理体制等领域协同推进，才有可能取得预期的成效。
我国政府已经在30年的实践中积累了若干供给侧改革的经验和教训。上世纪90年代的“债转股”“抓大放小”，新世纪以来垄断行业的结构重组、各类行业振兴规划等举措的实施，都是在强化市场机制在资源配置中的基础作用。当然，在实施这些政策时，也伴随着国有企业大量人员下岗失业、国有资产流失、垄断企业内部人控制等问题。此轮供给侧改革具有全局性和整体性，必将碰到更多的障碍和困境，需要设计可行的微观机制，逐一化解或削弱供给侧改革的负外部性。下面本文以汽车行业为例，详尽解释供给侧改革的实现途径。
三、 汽车行业供给侧改革的实现路径分析
选择汽车而非钢铁、煤炭、水泥等产能严重过剩的产业作为研究的对象，主要是基于两方面的考虑：一是在供求基本均衡的背后，汽车行业存在严重的结构性产能过剩，大量“低效低能”企业借助地方政府保护获得了运营资质，增加了大企业通过兼并重组扩张规模的成本和机会；二是汽车行业一直是政府管制和干预的重点领域之一，行业主管部门从2012年开始就力推“特殊公告制”“兼并重组”等方式，鼓励小企业的退出，并取得了一定的成效，这些政策的目的都在于调整和优化供给结构，其间的经验和教训对其他领域也是一种借鉴或参考。
如前所述，供给侧结构性改革的终极目标是塑造企业和市场在资源配置中的基础性地位，对汽车产业而言，这一目标的实现必须依托结构的优化与重构，这里的结构可以分解为所有制调整、产出集中度优化、产品升级等多个维度，这些维度在政府与企业的关系层面就体现为“混合所有制、产业政策、政府规制和反垄断执法”等领域的改革，为此本文按照图1所示的分析框架，逐一分析汽车行业供给侧改革的实施路径。
1.“抓大放小”与汽车行业的混合所有制
汽车工业是我国较早进行所有制改革和对外开放的领域之一，经过30多年的发展和变革后，国有经济依旧是这个竞争性行业的主体。这种结构安排显然不能用垄断势力、公共产品、信息不对称和外部性等传统标准予以解释。与其他较早实行所有制改革的行业不同，“国有企业的效率低于非公有制”的普遍规律在汽车领域并不明显存在。这一现象产生的一个重要原因在于国有大企业具有合资经营的政策优势，合资企业在中国的特殊竞争优势，掩盖了全行业其他中小国企经营不佳的问题。例如，2013年在行业保持10%增速的同时，汽车中小企业的亏损率为18%，其中整车类小企业亏损面高达75%（见表2）。在大型集团内部，绩效的排序是从合资企业、上市车企到中小分公司依次递减，这也意味着，如果扣除合资企业对一汽、上汽、广汽等中央或地方国资委属下公司的贡献后，国有企业的绩效无论是按照增加值率、资产负债率，还是工业资金利税率衡量，一定会低于吉利、比亚迪和长城汽车等民营企业。
汽车行业中小型国有企业的真实状况还没有十分准确的统计数据，根据国家统计局发布的《工业企业产品数据库》（2008年）的汇总数据可知，在110家国有和国有控股的汽车企业中，年销售收入低于1000万元的企业还有17家。如果说在大型汽车企业集团中保持必要的国有资本，可以防止跨国公司的大规模进入威胁产业安全的话，那么国家资本参与没有战略价值的中小型车企，就完全背离了国有资本战略性重组的宗旨，所以，在汽车领域还应继续执行“抓大放小”的举措，只在关键领域、关键环节通过混合所有制的模式，保持具有一定控制力的国有成分。推进国有资本从中小车企的退出，也会使地方政府对低效企业的保护缺乏来自所有制歧视的激励或动因。
2.产业技术政策与自主创新
供给侧结构性改革的一个重要任务是“补短板”，我国汽车产业最大的短板就是本土企业创新激励和投入的严重不足。不可否认，自从2004年颁布的《汽车产业发展政策》设置对自主创新的硬性要求后，各类本土企业的自主品牌投放力度和市场绩效也在不断强化，逐渐打破了合资品牌长期垄断的格局。但是随着跨国公司的不断渗透和竞争的加剧，尤其是大型国有企业将发展的重心始终放在合资经营上，自主品牌的成长空间被挤压在规模有限的细分市场中。2012年以来，乘用车领域自主品牌的占有率下滑到30%以内，作者根据《中国汽车工业年鉴》（2012-2015年）“同类产品比较数据”计算而得。如果不是2015年底国家出台了小排量汽车的减税政策，下滑的趋势将引发本土汽车企业更加严重的产能过剩。
我国政府为发展自主品牌汽车曾颁布了诸多鼓励、保护和扶持的政策，但成效却差强人意，一个主要原因是国有大型企业集团创新惰性的长期存在，行业专家李庆文将这类企业的创新缺失表述为“自觉性、坚定性、持续性、广泛性和互利性”等内在动因的严重不足，参见李庆文：《自主创新内在动力的特征》，《中国汽车报》2015年8月24日。这些不足的背后或多或少也与以往产业政策对合资企业、大企业的倾斜性保护相关联。高额的关税使合资品牌可以规避激烈的国际竞争，地方政府的引资竞赛又为合资公司提供了十分低廉的土地、资金和人力资源，依托跨国公司提供的成熟产品和品牌，中方参与者就可以获得高额的回报，而自主开发既需要巨大的前期投资，还会面临失败的风险，也使得国有企业的自主品牌开发大多成为应景之作。十余年来，这类企业所投放的诸多品牌和型号，除了长安汽车之外，没有在竞争中获取必要的市场份额地位就是一个直接的证明。
依靠政府产业技术政策的鞭策和保护并不能产生有市场竞争力的自主品牌，但在自主品牌的爬坡期，放任自主品牌与合资品牌的恶性竞争，也会使自主产品失去自生机会和能力，为此，需要调整产业技术政策的导向，激励本土企业一同寻找汽车生产技术的突破方向。例如，新能源汽车发展的制约环节是动力电池的产能不足，一旦国家和地区对自主电动车的税收优化政策取消，跨国公司反而有可能实现超越。为此，国家应力促在新能源汽车的技术路径、行业标准和商业模式等层面构建战略同盟，而不是画地为牢或区域分割，避免中国汽车行业错失参与、主导这一前沿技术的时机。 高技术含量、高附加值零部件的缺失也是汽车行业的短板之一。跨国公司一直控制着核心部件的生产和供应，零部件产业的主体是合资或独资企业，它们在创造了60%以上的出口额的同时，自主品牌生产所需部件的50%以上也都来自跨国公司控制的配件企业，如果考虑到发动机、变速箱等总成，这一比例还会增加，参见国务院发展研究中心产业经济研究部等编：《中国汽车产业发展报告（2010）》，社会科学文献出版社，2010年，第211～213页。例如，在发动机电控系统领域，本土部件企业的市场份额不足1%，而合资企业“联合电子”一家的占有率就接近40%。这种状况导致本土零部件企业主要集中在劳动密集型的机械加工端，难以融入跨国公司主导的纵向价值链，只能为自主品牌提供一些低廉的投入品。
总之，汽车行业规模的扩张并不能掩盖在关键部件制造、新技术使用以及管理水平等方面的“短板”，要下大力气通过产业技术政策，逐步扭转自主品牌生产企业技术空心化、制造低端化的态势。
3.激励性退出规制政策的实施
目前，我国汽车行业前十位汽车企业集团的产出集中度为95%左右，根据中国汽车工业协会的最新统计，2015年前十位企业集团的产量合计为2200万辆，占比为89.47%，参见http：//www.caam.org.cn/zhengche/20160118/1005184043.html.但若按照单个企业衡量，行业的赫芬达尔指数（HHI）则在500以下，呈现出激烈竞争的态势。在欧美日韩等其他汽车工业大国，依据集中度CR4、CR8或者HHI指数判断，都属于寡头垄断的结构。进一步看，如果按照品牌技术来源的归属计算，只有长安汽车的自主品牌产量超过了100万辆的门槛，而一汽、上汽和东风的自主品牌产量，只能排在全球车企的15位以后，这一结果与我国汽车总产量和总销量连续6年位列世界第一的状况形成巨大的反差，究其原因还在于自主品牌“不大不强”、中小型企业数量庞大、规模缺失（见表3）。
在“工信部”注册备案的整车生产企业有120家，其中60家具有乘用车的生产资格，这一数量是其他国家和地区规模以上企业总数的3～5倍，参见“世界汽车工业协会”分公司的产出数据，http：//www.oica.net/category/production-statistics/.如果将改装车和专业车也一并计算，我国汽车工业“散、乱、差”的特征就更加明显，因此，汽车行业的结构优化除了对国有企业实施“抓大放小”外，必须激励无规模、无能力企业的逐步退出。
2009年，为了应对金融危机对汽车行业的不利冲击，国家颁布了《汽车行业调整与振兴规划》，提出了通过兼并重组优化组织结构的目标和要求，随后发生的长安汽车与哈飞汽车、昌河汽车，广汽集团与湖南长丰汽车、浙江吉奥汽车等兼并收购活动，使汽车企业集团的控制力得以极大的提升，但中小企业的数量并未明显下降，为此工信部在2012年出台了“关于建立汽车行业退出机制的通知”，设立了“特别公告制”以警示那些具有资质但产量、收入和盈利能力长期在低水平徘徊的企业。在2015年工信部发布的第一批特别公示企业执行情况的通报中，已经有14家企业被终止生产资质，其他企业则采取并购、转让或者增加产能的方式暂时保住了资质。可见，唯有政府采取有威慑力的方式，才能使这些低效低能企业彻底退出市场。
退出机制的设立，并不意味者政府对企业相关的人力资源、社会负担也一推了之。“双低”企业的退出面临着破产倒闭资金缺口大，企业债务多、历史欠账多，资产变现难、社会移交难、职工安置难等现实的问题和困境，这些障碍主要源自地方政府对当地企业的过度保护，例如，在工信部发布的两次“特别公告企业”名单中，60%以上都是三线城市的国有或集体所有制企业，参见“工信部”关于“特别公示车辆企业”的文件，http：//www.miit.gov.cn/n1146285.这些企业一旦按照正常程序破产倒闭，会给地方政府带来十分沉重的财政和社会负担，因此，在设计新的退出机制时，要不断弱化地方政府行政干预的利益诱惑，更多地采取资产转让、重组的模式，减少供给侧改革对社会经济生活的负面冲击。
应该指出的是，这一轮的供给侧改革与上世纪90年代末的国有企业改革相比，有更多的财政实力，较为完善的产权、资本市场做后盾，经过过去十余年多轮竞争的淘汰后，中小企业的数量和规模也十分有限，因此，完全可以借助供给侧改革的大背景，淘汰、关停、兼并一批无效企业，为大企业的发展扫除行政壁垒。
4.公共政策与有效供给
价格激烈竞争与主流企业滥用垄断势力并存是我国汽车产业组织的一个明显特征。在关税高企、税费“搭便车”和局部领域垄断等因素的共同作用下，消费者在支付了高于国际平均水平的价格后，并未获得应有的质量和服务。2013年至今，我国的反垄断机关已经对跨国公司或合资企业主导下的多起配件价格歧视、区域分割、零售价格限制等案件进行了严厉处罚，以维持公平竞争的市场秩序。
汽车消费和使用过程的负外部性也与供给侧的质量和效率有直接的关系。已有研究表明，即使是合资企业也没有从跨国公司那里获得燃油效率最高的技术，出于专利保护和不断获取技术使用费的目的，跨国公司不会将最先进的工艺技术转让给参与的合资企业，这导致我国汽车产品的污染物排放量远远高于其他国家。类似的问题在汽车附属品配置、保险费核定、维修服务等方面也很普遍，因此，需要对以生产者利益为导向的各类法规政策进行调整，即从生产性规制向消费者保护、环境保护的社会性规制转化。这一转化必将鼓励企业增加高质量产品的产出，也会间接满足消费者的有效需求，最终实现供需结构的协同与优化。
四、结束语
供给侧结构性改革的理论和实践构想在我国方兴未艾，必将成为很长时期内社会经济发展的主要路径。本文通过对供应学派革命发展演化的简要介绍，结合美国政府对汽车行业紧急救助的经验，从改善我国汽车生产的组织、技术和质量等供给侧核心要素的效率出发，提出了一个基于“国企改革、产业政策、退出激励和社会规制”的分析框架，并具体分析了这些环节与结构性供给改革的关系，这一探索性的分析将为供给侧改革在产业层面的“落地生根”提供有益的参考。
作者单位：复旦大学管理学院
责任编辑：牛泽东