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摘要：信访制度是我国本土产生的独有政治制度，没有前者能够提供经验教训，本文通过对当下我国信访制度现状分析，剖析其在实际操作中存在的问题并提出相应的解决途径。
关键词：信访制度；社区治理；责任追究
一、信访制度及其功能
“信访”特指人们依照一定的权利和义务，运用写信或上访等形式，向社会组织及其管理者反映个人或集体的某种愿望和要求，并由有关组织处理的活动。具体地说，我国的信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级党的机关、立法机关、行政机关、司法机关、人民团体、企事业单位及其领导人和工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由这些组织处理的活动。
信访制度建立之初，它是作为国家自上而下贯彻、处理与群众关系的一种工作方式，后来发展成为民众寻求救助的一种渠道，它是作为法律的补给机制而存在的。信访制度是连接民众和国家机关的重要桥梁，它的主要功能可以从两个主体来考虑：
（一）国家机关、单位及各部门
就国家和社会这两种塑造信访制度的基本力量而言，国家起着主导作用。党和国家通过信访制度，联系群众，加强与人民群众的沟通，充分及时的了解民意，有效的给群众提供救助，调节群众的纠纷，树立政府威信，建立与群众良好的关系基础。同时，使得国家机关等部门时刻保持警醒状态，提高其执政办公之效率，塑造有效政府以及良好的政府形象。
（二）人民群众
信访制度对于人民群众而言，其功能主要体现在三个方面：
1.政治参与
信访制度是民众政治参与的重要方式，能被动地促进中国公民社会的形成。民众可通过各种合法的方式向国家机关等部门提供建议和意见，提高民众的政治归属感，提高民政参政的积极性。这是人民群众表达意愿、参政议政的最直接、最常用、最平民化的表达渠道。
2.行政监督
信访是民众对政府等公权力的监督，是监督行政权利和司法权力的有效手段。信访制度也是反映党员干部违法违纪情况的一种主要渠道，是反腐倡廉的重要信息源，发动人民群众监督地方基层干部。
3.权利救济
当前信访制度表现最为突出的功能，是维护和实现人民群众经济利益和民主权利的重要手段。其作为行政性的补充救济制度，对于解决社会主体之外产生的一些社会冲突发挥着不可或缺的作用。
二、信访制度发展现状中存在的问题
（一）信访机构的职能不明确
信访是个万能部门，职能宽泛不明。信访制度中也对于“什么问题可以进行信访活动？”没有一个准确的描述，最终多种社会矛盾都将诉诸于信访制度，导致信访机构接受的案件量剧增，根据信访制度的科层性，逐级上升到中央部门，最终引起社会的广泛关注，增加了社会不稳定性因素，影响政府对公众的公信力，引发民众的不满。信访制度本该是正常司法救济程序的补充程序，但是在实践中，其有时候代替了司法的功能。
（二）信访机构的权力有限
信访机构的权利较弱，信访机构的权利只是协调领导和行政机关处理信访事项，起一个桥梁的作用，联系国家机关部门与人民群众，它本身并没有实际直接处理信访事件的权力，信访事件最终的处理权和决定权仍在各行政机关及其主管领导手中。而民众对于这样的实际情况缺乏一定的理解，讓信访机构承担着与其职能不相配的责任。人民群众把信访看成了优于其他救济的一种特权，人民群众把信访部门当做古代的衙门，申诉其所遇到的权利维护问题。由于信访部门并不具有解决信访问题的实际权力，其只是一个协调者。信访者却又在很大程度上把信访部门当成了解决问题的主体，形成了现实的矛盾。
（三）信访机构中人为的因素影响较大，依法行政力度不够
信访制度中核心的一环是领导的批示，领导对于信访问题的关注度决定了民众信访案件的解决可能性。同时，领导自身的责任心以及个人的能力素质对信访结果的影响也较大。信访在某种程度上反映了国家机关等部门的工作狀态，会计入对国家机关的考评之中，因此，甚至会出现寻租现象，下级机关为减少信访量而贿赂上级机关。如2013年引起广泛关注的“浙江张氏叔侄奸杀冤案”中，受害人张高平的父亲为替二子平冤昭雪，多次到检察院、法院等信访办走访、写信等等，近10年的时间，没有得到相应的回复。因此，叔侄二人无故遭受了牢狱之灾，这就是人为因素在左右着信访工作的正常进行。
（四）信访制度本身机制存在问题
信访机制不完善，程序不规范。在我国现行信访体制下，各信访机构的职能和运作方式各异，各机构问又无本质上的隶属关系，面对信访事件时，相互推诿，难尽其责。信访制度本身属于条例，缺乏强制性与约束力，只能起到调节作用，无法真正有效化解矛盾，而不规范的信访程序面对上访者极端的信访手段，往往束手无策，只有能堵就堵，能截就截，从而激发了更大的社会矛盾，甚至严重影响了正常的社会秩序。
三、信访制度现存问题的解决途径
我国的信访制度是党和国家联系群众的一种工作方法，进而演化而来的行政制度，其在执行过程中灵活性较强其在运行过程中产生的负面问题，首先得从其制度本身寻找原因，再结合外部原因来寻求问题的解决途径。
（一）从我国信访制度本身出发
1.信访机构林立，各信访机构互不隶属且甚少交流。这必然导政令执行不一，各部门相互推诿踢皮球等问题，降低了信访效率，增加了信访成本。因此，必须理顺信访机构的关系，明确各自的职责。
2.明确信访功能的定位。从广大信访的民众来看，信访在大多数情况下实际上源于他们自发的一种救济习惯，这是从我国传统的政治文化中遗留下来的，法律无法对此予以禁止。因此，准确地界定信访制度所应具有的功能以便积极地引导民众的信访行为显得尤为重要，也是构建信访制度首先必须考虑的问题。法治道路是信访制度最根本的出路。笔者认为，应将信访功能止于行政范畴，将权利救济功能从中释放出来，成为单独的一个整体，将会缓解现有信访制度带来的种种弊端。将民众引导到更为合理有效的救济途径上来，最终通过司法救济这个途径解决民众的困难，维护群众的利益。
3.增强信访机构的权利。没有充分的权利，也就无法充分地履行本职的职责。给予信访机构充分的调查权，以及在调查过程中需要的保障性权利。保证信访机关在进行信访工作时能够作出及时的反馈，而不是无奈的等待相关部门的回应，可以督促国家机关积极配合信访工作的执行。
（二）从信访制度周围的环境出发
1.发挥人民代表大会的作用。信访制度本身建立的目的是为了联系群众，解决群众生活中的困难。从这个角度来思考，我国实行的人民代表大会制度似乎与信访制度的功能重合，人民代表大会不能少，则可以考虑对信访机构的设置进行改革。将信访工作转移至各级人民代表大会，统一对信访工作进行处理，以加强整个系统的协调性。
2.加强基层社区治理的能力。尽管我国政府及各部门鼓励民众多多通过信访制度参与国家政治建设，但绝不是事无巨细的向国家或各部门反映，要有取舍，能在基层解决的、能用司法解决的问题绝不通过信访解决。加强基层部门对矛盾的解决能力。
3.规范信访工作人员的行为，完善责任追究机制。信访部门工作人员是信访部门的的门面，他们的工作态度、方式也影响着信访部门以及信访的结果。我国《信访条例》中有明确规定，对于信访工作人员在工作中有失职、渎职行为的应予以处罚，但没有确规定具体的处罚措施，这显然与法治社会的要求是不相适应的，完善信访工作人员的责任追究制度已势在必行。在要求上访人遵守法律的同时，信访机构工作人员也必须遵守法律，保证信访权利人的权利。对于肆意侵害权利人权利的行为，必须依照相应的追究机制予以处罚，使信访工作真正发挥化解社会矛盾、维护社会稳定的作用。
关键词：信访制度；社区治理；责任追究
一、信访制度及其功能
“信访”特指人们依照一定的权利和义务，运用写信或上访等形式，向社会组织及其管理者反映个人或集体的某种愿望和要求，并由有关组织处理的活动。具体地说，我国的信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级党的机关、立法机关、行政机关、司法机关、人民团体、企事业单位及其领导人和工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由这些组织处理的活动。
信访制度建立之初，它是作为国家自上而下贯彻、处理与群众关系的一种工作方式，后来发展成为民众寻求救助的一种渠道，它是作为法律的补给机制而存在的。信访制度是连接民众和国家机关的重要桥梁，它的主要功能可以从两个主体来考虑：
（一）国家机关、单位及各部门
就国家和社会这两种塑造信访制度的基本力量而言，国家起着主导作用。党和国家通过信访制度，联系群众，加强与人民群众的沟通，充分及时的了解民意，有效的给群众提供救助，调节群众的纠纷，树立政府威信，建立与群众良好的关系基础。同时，使得国家机关等部门时刻保持警醒状态，提高其执政办公之效率，塑造有效政府以及良好的政府形象。
（二）人民群众
信访制度对于人民群众而言，其功能主要体现在三个方面：
1.政治参与
信访制度是民众政治参与的重要方式，能被动地促进中国公民社会的形成。民众可通过各种合法的方式向国家机关等部门提供建议和意见，提高民众的政治归属感，提高民政参政的积极性。这是人民群众表达意愿、参政议政的最直接、最常用、最平民化的表达渠道。
2.行政监督
信访是民众对政府等公权力的监督，是监督行政权利和司法权力的有效手段。信访制度也是反映党员干部违法违纪情况的一种主要渠道，是反腐倡廉的重要信息源，发动人民群众监督地方基层干部。
3.权利救济
当前信访制度表现最为突出的功能，是维护和实现人民群众经济利益和民主权利的重要手段。其作为行政性的补充救济制度，对于解决社会主体之外产生的一些社会冲突发挥着不可或缺的作用。
二、信访制度发展现状中存在的问题
（一）信访机构的职能不明确
信访是个万能部门，职能宽泛不明。信访制度中也对于“什么问题可以进行信访活动？”没有一个准确的描述，最终多种社会矛盾都将诉诸于信访制度，导致信访机构接受的案件量剧增，根据信访制度的科层性，逐级上升到中央部门，最终引起社会的广泛关注，增加了社会不稳定性因素，影响政府对公众的公信力，引发民众的不满。信访制度本该是正常司法救济程序的补充程序，但是在实践中，其有时候代替了司法的功能。
（二）信访机构的权力有限
信访机构的权利较弱，信访机构的权利只是协调领导和行政机关处理信访事项，起一个桥梁的作用，联系国家机关部门与人民群众，它本身并没有实际直接处理信访事件的权力，信访事件最终的处理权和决定权仍在各行政机关及其主管领导手中。而民众对于这样的实际情况缺乏一定的理解，讓信访机构承担着与其职能不相配的责任。人民群众把信访看成了优于其他救济的一种特权，人民群众把信访部门当做古代的衙门，申诉其所遇到的权利维护问题。由于信访部门并不具有解决信访问题的实际权力，其只是一个协调者。信访者却又在很大程度上把信访部门当成了解决问题的主体，形成了现实的矛盾。
（三）信访机构中人为的因素影响较大，依法行政力度不够
信访制度中核心的一环是领导的批示，领导对于信访问题的关注度决定了民众信访案件的解决可能性。同时，领导自身的责任心以及个人的能力素质对信访结果的影响也较大。信访在某种程度上反映了国家机关等部门的工作狀态，会计入对国家机关的考评之中，因此，甚至会出现寻租现象，下级机关为减少信访量而贿赂上级机关。如2013年引起广泛关注的“浙江张氏叔侄奸杀冤案”中，受害人张高平的父亲为替二子平冤昭雪，多次到检察院、法院等信访办走访、写信等等，近10年的时间，没有得到相应的回复。因此，叔侄二人无故遭受了牢狱之灾，这就是人为因素在左右着信访工作的正常进行。
（四）信访制度本身机制存在问题
信访机制不完善，程序不规范。在我国现行信访体制下，各信访机构的职能和运作方式各异，各机构问又无本质上的隶属关系，面对信访事件时，相互推诿，难尽其责。信访制度本身属于条例，缺乏强制性与约束力，只能起到调节作用，无法真正有效化解矛盾，而不规范的信访程序面对上访者极端的信访手段，往往束手无策，只有能堵就堵，能截就截，从而激发了更大的社会矛盾，甚至严重影响了正常的社会秩序。
三、信访制度现存问题的解决途径
我国的信访制度是党和国家联系群众的一种工作方法，进而演化而来的行政制度，其在执行过程中灵活性较强其在运行过程中产生的负面问题，首先得从其制度本身寻找原因，再结合外部原因来寻求问题的解决途径。
（一）从我国信访制度本身出发
1.信访机构林立，各信访机构互不隶属且甚少交流。这必然导政令执行不一，各部门相互推诿踢皮球等问题，降低了信访效率，增加了信访成本。因此，必须理顺信访机构的关系，明确各自的职责。
2.明确信访功能的定位。从广大信访的民众来看，信访在大多数情况下实际上源于他们自发的一种救济习惯，这是从我国传统的政治文化中遗留下来的，法律无法对此予以禁止。因此，准确地界定信访制度所应具有的功能以便积极地引导民众的信访行为显得尤为重要，也是构建信访制度首先必须考虑的问题。法治道路是信访制度最根本的出路。笔者认为，应将信访功能止于行政范畴，将权利救济功能从中释放出来，成为单独的一个整体，将会缓解现有信访制度带来的种种弊端。将民众引导到更为合理有效的救济途径上来，最终通过司法救济这个途径解决民众的困难，维护群众的利益。
3.增强信访机构的权利。没有充分的权利，也就无法充分地履行本职的职责。给予信访机构充分的调查权，以及在调查过程中需要的保障性权利。保证信访机关在进行信访工作时能够作出及时的反馈，而不是无奈的等待相关部门的回应，可以督促国家机关积极配合信访工作的执行。
（二）从信访制度周围的环境出发
1.发挥人民代表大会的作用。信访制度本身建立的目的是为了联系群众，解决群众生活中的困难。从这个角度来思考，我国实行的人民代表大会制度似乎与信访制度的功能重合，人民代表大会不能少，则可以考虑对信访机构的设置进行改革。将信访工作转移至各级人民代表大会，统一对信访工作进行处理，以加强整个系统的协调性。
2.加强基层社区治理的能力。尽管我国政府及各部门鼓励民众多多通过信访制度参与国家政治建设，但绝不是事无巨细的向国家或各部门反映，要有取舍，能在基层解决的、能用司法解决的问题绝不通过信访解决。加强基层部门对矛盾的解决能力。
3.规范信访工作人员的行为，完善责任追究机制。信访部门工作人员是信访部门的的门面，他们的工作态度、方式也影响着信访部门以及信访的结果。我国《信访条例》中有明确规定，对于信访工作人员在工作中有失职、渎职行为的应予以处罚，但没有确规定具体的处罚措施，这显然与法治社会的要求是不相适应的，完善信访工作人员的责任追究制度已势在必行。在要求上访人遵守法律的同时，信访机构工作人员也必须遵守法律，保证信访权利人的权利。对于肆意侵害权利人权利的行为，必须依照相应的追究机制予以处罚，使信访工作真正发挥化解社会矛盾、维护社会稳定的作用。