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人民检察机关是国家法律监督机关,立检为公,执法为民是最根本的要求和职责。随着时代的发展,检察机关的执法办案工作难度越来越大,要求也越来越高,公正、公平、公开、廉洁、文明、高效的现代司法理念正在逐渐形成, 对执法办案的监督也是全方位、多方面的,有党委、人大、政府等机关和有社会各界人民群众的外部监督,也有检察机关系统的内部监督。控告申诉检察部门的主要职责是受理群众的信访,办理(或移送、督办)、答复群众反映的控告、举报、申诉案件。同时,通过办案,发现检察机关执法各环节存在的问题,与检察机关内部各业务部门形成互相配合、互相制约的关系。控申检察部门是密切联系群众,直接了解群众对检察执法的反映门户,通過“事后监督”,对检察机关规范自身执法行为的作用是不可取代的。
一、 控申检察工作在检察机关监督制约体系中的必要性
我国宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关,依法独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民检察院有完备的监督体系,才能保障其法律监督工作正确进行,确保检察机关监督的权威性和公信力。
首先是人民代表大会产生的监督,“人民检察院由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”。但仅有权力机关的宏观监督是不够的,检察机关的纪检监察部门还依据《人民检察院监察工作条例》、《人民检察院错案责任追究条例(试行)》和《检察人员纪律处分条例(试行)》对检察机关和检察人员执法行为进行监督。另外,为保证检察工作能够得到人民群众的积极参与和有效监督,检察机关实施开展了人民监督员制度,对“三类案件”即对被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不起诉的案件和“五种情形”即应当立案而不立案的,超期羁押的,违法搜查、扣押、冻结的,应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或不执行刑事赔偿决定的,办案人员徇私舞弊、贪赃枉法的直接进行监督并提出纠正意见。
完善的监督体系应当是内外结合,人民代表大会或人大常委会和人民监督员的监督是外部监督,纪检监察监督是内部监督。但是,规范执法行为,检察机关还应强化自身监督制约,控申检察工作的性质决定了它具有内部监督制约职能。控申部门代表人民检察院开门向群众受案,是检察机关的“窗口”,通过它,最能了解执法不规范及检察人员违法违纪行为对群众利益的侵害、对社会稳定的危害。高检院贾春旺检察长指出,“涉检信访是检察机关执法状况的晴雨表”。控申工作把群众对检察执法效果的反映反馈到各个执法环节,从而改进检察工作,规范执法行为。
二、 控告申诉检察部门在内部监督制约方面的作用
根据有关规定,控申部门对立案、侦查、审判、执行均享有监督权。具体而言,通过办理不服检察机关处理决定案件、刑事赔偿案件、不服法院判决裁定案件和开展举报工作履行检察机关内部执法监督作用。
(一)内部诉讼制约监督。《人民检察院刑事诉讼规则》规定,不服不立案、不服不起诉的复议、不服人民法院已经执行完毕的刑事判决、裁定的申诉和不服人民法院的缓刑决定、假释裁定的申诉以及被害人不服人民法院已经发生法律效力且尚在执行中的刑事判决、裁定的申诉,都由控告申诉部门办理。根据检察院内部分工规定,控申部门还办理刑事赔偿案件,通过赔偿工作,监督并促进包括检察机关、检察人员在内的执法部门和执法人员依法行使职权,保障公民、法人和其他组织的合法权益。由此可见,控告申诉检察部门对检察机关自身的诉讼监督职能很广泛。通过办案,能够发现并纠正各业务部门执法中的不规范甚至徇私舞弊、徇情枉法、滥用职权等违法违纪问题,维护司法公正,保障群众合法权益。
(二)通过举报途径监督。举报中心有管理、移送、督办、催办职务犯罪举报线索并答复实名举报人的职能。《人民检察院刑事诉讼规划》规定,人民检察院举报中心负责统一受理、管理举报线索。本院检察长和其他部门或者人员对所接受的犯罪案件线索,应当及时批交或者移送举报中心。举报中心对于直接受理的要案线索初查结果实行分级备案的管理制度。本院侦查部门对处理结果要向举报中心回复。另外,有关规定还赋予举报中心对性质不明、难以归口,群众多次举报未答复,情况紧急需要立即处理以及检察长交办的举报线索进行初查。据此,控申部门的举报中心与职务犯罪侦查部门形成了监督制约关系,有利于防止办私案、压案不查以及线索积压等弊端。
三、相关司法解释和规定的不完善,制约了内部监督制约作用的发挥
有关的规定虽然赋予控申部门拥有广泛的监督权,但从实践操作看,控申检察部门对检察机关其他业务部门缺乏监督制约的依据,难免监督不到位、责任倒查行使不畅,导致就案办案,不能举一反三,对规范执法行为起不到应有的作用。
相关规定和司法解释关于责任追究程序方面规定的不完善,导致控申部门内部监督制约职能发挥不够。主要表现在以下几个方面。一是没有司法解释或规定明确赋予控申部门内部监督制约地位。二是虽赋予控申部门对违法违纪行为的建议处分权,但向监察部门建议责任倒查程序未明确规定。根据今年颁发的《人民检察院信访工作规定》,在信访工作中发现检察人员有违法违纪行为的,及时移送有关部门调查处理;控申检察部门在处理信访事项工作中,发现检察人员有违法违纪行为的,应当提出建议,连同有关材料移送政工部门或者纪检监察部门处理。还规定,超越或者滥用职权,应当作为而不作为,因故意或者重大过失而造成案件定性处理错误,侵害信访人合法权益、导致信访事项发生、造成严重后果的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照《人民检察院错案责任追究条例(试行)》和《检察人员纪律处分条例(试行)》等有关规定给予纪律处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。这里,提出处分建议移送后,并未规定要向控申部门反馈,使控申部门建议责任倒查的权力缺乏刚性;对要予以纪律处分和刑事责任追究的,缺乏具体程序方面的规定。三是对执法不规范引起当事人反复申诉、控告,但不构成错案、有关办案人员也无明显违法违纪行为的情形如何处理并无规定。一般情况下,通过办案发现的执法不规范问题及对策建议只是向主管检察长汇报,只有引起领导重视批转其他执法部门才能起到改进工作的作用,而未能有更加规范化、制度化的程序和措施。实践中造成对执法不规范行为的追究力度不够,往往构成错案才追究责任。四是《人民检察院刑事诉讼规则》只是对检察院办案程序作了规定,没有责任追究的内容。
四、完善相关司法解释和规定的建议
“规范执法行为,促进执法公正”,是维护公平正义、构建和谐社会的必然要求。执法不规范,小则造成案件瑕疵,大则酿成错案,给当事人权利、利益带来损害,给社会带来不稳定因素,不同程度会影响检察机关的公信力。执法办案要“最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素”,因此,在如今开展的“恪守检察职业道德、促进公正廉洁执法”的主题实践活动中,形势对我们提出了更高的要求,检察机关要更加完善自身监督体系,更加注重发挥控申部门促进规范执法行为的作用,赋予控申检察部门与纪检监察部门同样的内部监督制约地位。相关司法解释和规定有必要明确赋予控申部门内部监督制约职能,并完善有关监督程序的规定。笔者认为,可从以下几方面推进,一是比照《人民检察院信访工作规定》关于信访部门有改进工作、完善政策、行政处分三项建议权。二是修改《人民检察院错案责任追究条例(试行)》和《检察人员纪律处分条例(试行)》,与《人民检察院信访条例》呼应衔接,明确控申检察部门向监察部门提起责任倒查的程序,并在《人民检察院刑事诉讼规则》里面增加责任倒查追究条款。有关规定要明确控申部门内部监督制约职能,使之和纪检监察部门互相配合、共同发挥检察机关内部监督职能。
(作者通讯地址:浙江省建德市人民检察院,浙江建德311600)
一、 控申检察工作在检察机关监督制约体系中的必要性
我国宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关,依法独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民检察院有完备的监督体系,才能保障其法律监督工作正确进行,确保检察机关监督的权威性和公信力。
首先是人民代表大会产生的监督,“人民检察院由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”。但仅有权力机关的宏观监督是不够的,检察机关的纪检监察部门还依据《人民检察院监察工作条例》、《人民检察院错案责任追究条例(试行)》和《检察人员纪律处分条例(试行)》对检察机关和检察人员执法行为进行监督。另外,为保证检察工作能够得到人民群众的积极参与和有效监督,检察机关实施开展了人民监督员制度,对“三类案件”即对被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不起诉的案件和“五种情形”即应当立案而不立案的,超期羁押的,违法搜查、扣押、冻结的,应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或不执行刑事赔偿决定的,办案人员徇私舞弊、贪赃枉法的直接进行监督并提出纠正意见。
完善的监督体系应当是内外结合,人民代表大会或人大常委会和人民监督员的监督是外部监督,纪检监察监督是内部监督。但是,规范执法行为,检察机关还应强化自身监督制约,控申检察工作的性质决定了它具有内部监督制约职能。控申部门代表人民检察院开门向群众受案,是检察机关的“窗口”,通过它,最能了解执法不规范及检察人员违法违纪行为对群众利益的侵害、对社会稳定的危害。高检院贾春旺检察长指出,“涉检信访是检察机关执法状况的晴雨表”。控申工作把群众对检察执法效果的反映反馈到各个执法环节,从而改进检察工作,规范执法行为。
二、 控告申诉检察部门在内部监督制约方面的作用
根据有关规定,控申部门对立案、侦查、审判、执行均享有监督权。具体而言,通过办理不服检察机关处理决定案件、刑事赔偿案件、不服法院判决裁定案件和开展举报工作履行检察机关内部执法监督作用。
(一)内部诉讼制约监督。《人民检察院刑事诉讼规则》规定,不服不立案、不服不起诉的复议、不服人民法院已经执行完毕的刑事判决、裁定的申诉和不服人民法院的缓刑决定、假释裁定的申诉以及被害人不服人民法院已经发生法律效力且尚在执行中的刑事判决、裁定的申诉,都由控告申诉部门办理。根据检察院内部分工规定,控申部门还办理刑事赔偿案件,通过赔偿工作,监督并促进包括检察机关、检察人员在内的执法部门和执法人员依法行使职权,保障公民、法人和其他组织的合法权益。由此可见,控告申诉检察部门对检察机关自身的诉讼监督职能很广泛。通过办案,能够发现并纠正各业务部门执法中的不规范甚至徇私舞弊、徇情枉法、滥用职权等违法违纪问题,维护司法公正,保障群众合法权益。
(二)通过举报途径监督。举报中心有管理、移送、督办、催办职务犯罪举报线索并答复实名举报人的职能。《人民检察院刑事诉讼规划》规定,人民检察院举报中心负责统一受理、管理举报线索。本院检察长和其他部门或者人员对所接受的犯罪案件线索,应当及时批交或者移送举报中心。举报中心对于直接受理的要案线索初查结果实行分级备案的管理制度。本院侦查部门对处理结果要向举报中心回复。另外,有关规定还赋予举报中心对性质不明、难以归口,群众多次举报未答复,情况紧急需要立即处理以及检察长交办的举报线索进行初查。据此,控申部门的举报中心与职务犯罪侦查部门形成了监督制约关系,有利于防止办私案、压案不查以及线索积压等弊端。
三、相关司法解释和规定的不完善,制约了内部监督制约作用的发挥
有关的规定虽然赋予控申部门拥有广泛的监督权,但从实践操作看,控申检察部门对检察机关其他业务部门缺乏监督制约的依据,难免监督不到位、责任倒查行使不畅,导致就案办案,不能举一反三,对规范执法行为起不到应有的作用。
相关规定和司法解释关于责任追究程序方面规定的不完善,导致控申部门内部监督制约职能发挥不够。主要表现在以下几个方面。一是没有司法解释或规定明确赋予控申部门内部监督制约地位。二是虽赋予控申部门对违法违纪行为的建议处分权,但向监察部门建议责任倒查程序未明确规定。根据今年颁发的《人民检察院信访工作规定》,在信访工作中发现检察人员有违法违纪行为的,及时移送有关部门调查处理;控申检察部门在处理信访事项工作中,发现检察人员有违法违纪行为的,应当提出建议,连同有关材料移送政工部门或者纪检监察部门处理。还规定,超越或者滥用职权,应当作为而不作为,因故意或者重大过失而造成案件定性处理错误,侵害信访人合法权益、导致信访事项发生、造成严重后果的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照《人民检察院错案责任追究条例(试行)》和《检察人员纪律处分条例(试行)》等有关规定给予纪律处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。这里,提出处分建议移送后,并未规定要向控申部门反馈,使控申部门建议责任倒查的权力缺乏刚性;对要予以纪律处分和刑事责任追究的,缺乏具体程序方面的规定。三是对执法不规范引起当事人反复申诉、控告,但不构成错案、有关办案人员也无明显违法违纪行为的情形如何处理并无规定。一般情况下,通过办案发现的执法不规范问题及对策建议只是向主管检察长汇报,只有引起领导重视批转其他执法部门才能起到改进工作的作用,而未能有更加规范化、制度化的程序和措施。实践中造成对执法不规范行为的追究力度不够,往往构成错案才追究责任。四是《人民检察院刑事诉讼规则》只是对检察院办案程序作了规定,没有责任追究的内容。
四、完善相关司法解释和规定的建议
“规范执法行为,促进执法公正”,是维护公平正义、构建和谐社会的必然要求。执法不规范,小则造成案件瑕疵,大则酿成错案,给当事人权利、利益带来损害,给社会带来不稳定因素,不同程度会影响检察机关的公信力。执法办案要“最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素”,因此,在如今开展的“恪守检察职业道德、促进公正廉洁执法”的主题实践活动中,形势对我们提出了更高的要求,检察机关要更加完善自身监督体系,更加注重发挥控申部门促进规范执法行为的作用,赋予控申检察部门与纪检监察部门同样的内部监督制约地位。相关司法解释和规定有必要明确赋予控申部门内部监督制约职能,并完善有关监督程序的规定。笔者认为,可从以下几方面推进,一是比照《人民检察院信访工作规定》关于信访部门有改进工作、完善政策、行政处分三项建议权。二是修改《人民检察院错案责任追究条例(试行)》和《检察人员纪律处分条例(试行)》,与《人民检察院信访条例》呼应衔接,明确控申检察部门向监察部门提起责任倒查的程序,并在《人民检察院刑事诉讼规则》里面增加责任倒查追究条款。有关规定要明确控申部门内部监督制约职能,使之和纪检监察部门互相配合、共同发挥检察机关内部监督职能。
(作者通讯地址:浙江省建德市人民检察院,浙江建德311600)