论文部分内容阅读
[摘 要]对农业发展新形势下的永久基本农田保护展开探究，概述了永久基本农田保护的重要性与迫切性，分析了永久基本农田保护中存在的问题，包括缺乏管理、保护措施不得当、农田质量得不到保证等现象，并结合这些问题提出了新时期、新形势下永久基本农田保护的措施。
[关键词]永久基本农田；农田保护；粮食安全；解决措施
中图分类号：F323.211 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）01-0196-01
引言
作为农业大国，农业发展是人民生命的根基，保护耕地也就等同于保护人民的生命线，因此加强永久基本农田保护对我国粮食生产安全、农业发展与国民经济发展具有重要意义。永久基本农田是对耕地实行的特殊保护，既不是在原有基本农田中挑选优质农田，也不是永远不占用的基本农田，“永久”二字体现了国家和政府对基本农田保护的高度重视，体现了严格的保护态度。对永久基本农田的划定、管理与保护，必须采取相应的行政、法律、经济、技术等综合手段，加强基础管理，才能够实现永久基本农田的保护，确保粮食生产安全、实现生态保护，促进农业与经济可持续发展。
一、永久基本农田保护的重要意义
1.关系到国家粮食安全
对永久基本农田的保护，不仅仅关系到农业的可持续发展与农民的长远生计，更直接关系到国家的粮食生产安全。所谓“民以食为天”粮食是农民的母亲，而耕地是粮食安全的载体，因此近几年国家不断强调粮食安全与耕地的保护，根本目的就是在于保护中国13亿人口吃饭的问题，这是农业大国发展的一等大事。现阶段我国人均耕地面积为1.42亩左右，远远低于世界平均水平，并且根据预测，中国于2030年人口基数将会达到16亿左右。到那个时候就算有16亿亩基本农田，平均下来也还是远远低于国际水平，这种形势下保障粮食安全已经成为国家安全保障体系的核心内容，在新时期对基本农田的保护直接关系到经济的可持续发展、社会的和谐稳定。
2.关系到国家社会稳定
耕地保护能够实现粮食生产的转危为安，能够防止通货膨胀，保障人民生活，保持社会的稳定发展，为实现宏观调控目标创造有利条件。现阶段我国建设用地还在以每年400万亩的速度占用耕地面积，尤其是占用优质耕地，如此以来粮食播种面积范围将会不断缩小，短期内的人口增长与耕地减少矛盾将会日益突出，对粮食安全的保障就越来越难。因此，要意识到粮食保障与永久基本农田保护的全局性意义，是促进经济平稳发展、社会和谐稳定的关键，必须落实最严格的耕地保护制度，大力推动农田水利建设，推动科技农业发展，不断提高粮食生产能力与安全水平。
3.关系到生态环境质量
从土地生态学来看，土地生态系统是土地各组成的要素之一，以及与生态环境之间的相互联系、相互依存与相互制约所构成的开放的、动态的、分层次的、可反馈的生态系统。破坏耕地等同于破坏自然界原有的土地生态平衡，尽管土地生态系统具有一定的恢复功能，但这种功能终究是有限的，而且恢复时间也是非常漫长的，超过了一个破坏限度，土地生态结构将永远无法恢复。具体来说，永久基本农田构成的土地生态包括了土壤、地形、水文与大气，以及生物、植物群落。如果不能够有效保护永久基本农田，将会导致大量的耕地资源退化，水土流失、土地荒漠化、盐碱化，再加上新时期现代化工业带来的二氧化碳排放，不仅会引起地球表面的土地生态系统退化，甚至引发全球性问题。
二、永久基本农田保护存在问题
1.划定布局不够稳定
根据基本农田保护条例中规定，应当将基本农田保护作为编制土地利用总体规划的一项重要内容，优先将优质农田划为基本农田，明确基本农田保护的布局、数量和质量。然而在编制土地利用总体规划时，划定永久基本农田是以指标的形式下达，并由上级政府向下级层层分解。有些地方政府出于城市建设经济利益的考虑，将一些坡度陡、质量差且短期内不会被建设占用的劣质耕地划为永久基本农田，而没有将的地势平坦、土质肥沃的优质耕地优先划为永久基本农田，出现了永久基本农田“划远不划近”、“划劣不划优”的现象。
2.基础保护工作不到位
永久基本农田基础保护工作不健全的现象比较普遍，比如许多农村与基本农田保护相关的档案资料非常稀缺，缺乏完善，责任状也没有落实到户，对于基本农田保护的基础保护建设不到位，缺少保护措施，许多保护工作都流于形式，渐渐形成一种形式主义，阻碍了基本农田保护。基本农田的基础保护工作不到位，将会导致农田粮食生产质量无法得到保障，达不到农作物高产，影响了农民种植的积极性。此外，基本农田的非粮化种植现象也越来越普遍，许多农民更愿意种植能够带来高收益的花卉植物，间接影响粮食生产。
3.占补平衡落实不够到位
根据占补平衡制度的要求，非农建设占用耕地，需要补划数量和质量相当的耕地，以确保耕地不减少，质量有保障。由于受到自然条件制约、后备资源有限，城镇发展往往需要占用城镇周边、交通沿线的优质耕地，为实现数量上的占补平衡，只能在基础设施条件差的偏远地区进行补划，或者以低丘缓坡、海域围涂的方式垦造耕地，这些补划、垦造的耕地质量往往比建设占用的耕地质量要差。
三、新时期永久基本农田保护的关键措施
1.严格耕地保护制度
应当落实最严格的耕地保护制度：1）必须依照法律与规划实行最严格的用途管制制度；2）必须严格划定永久基本农田保护区；3）必须严格执行“占一补一、占优补优”规定；4）必须严格控制农业结构调整对耕地的破坏。
2、优化永久基本农田划定布局
优化与调整永久基本农田划定布局，首先将城（镇）周边、交通沿线易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田，其次对一些高标准农田、粮食生产功能区、标准农田以及现代农业园区等优质耕地划定为永久基本农田，最后按照城镇由大到小、空间由近到远、耕地质量和地力等级由高到低的顺序，依次将核定的划定任务及时落实到地块。同时，结合土地利用总体规划，在确实无法避让优质耕地的前提下，对于一些急需落地的基础设施或重点项目建设，适当予以保障。之后加强永久基本农田的基础保护工作，建立“五级”信息报备制度，健全保护台账、将信息纳入数据管理库、加快信息化与网络化管理、加强永久基本农田保护基础标识与标志牌的建设。
3、建立健全永久基本农田保护补偿机制
应当加强建立与完善永久基本农田的保护补偿机制，根据乡镇不同情况来建立不同等级、不同用途的保护补偿制度，要求补偿标准应当具有合理性，补偿方式与补偿政策具有可实施性。对于补偿机制的受益者，主要包括两个方面，第一是政府方面，通过耕地保护替代经济开发提高生态效益的补偿；第二是村集体和农户方面，对永久基本农田保护的补偿，应适当加大补贴力度，激励其保护积极性。具体标准依据当地经济发展水平，并协调国土、农业、水利与财政部的各项惠农资金来加大补贴力度，最大化提高农户的经济收益。此外，还应当建立用地节约集约激励机制，对于主动避让耕地的建设项目予以适当的补贴。
4、加強永久基本农田质量建设
通过开展土地综合整治工程，不断提高永久基本农田耕地质量，改善质量较差的耕地面貌，特别是对零星分散、规模过小、不易耕作、质量较差的耕地，建议纳入永久基本农田整备区，对整备区中的耕地加大质量建设，从而提高永久基本农田整体耕地质量。同时，加强农田水利设施的建设，财政预算应适当安排一定资金用于水利设施的建设，并安排相关部门加强管理，确保硬件措施。
参考文献
[1] 王敬伟.新时期如何更好地进行基本农田保护工作[J].建筑工程技术与设计，2016（26）.
[2] 张进军.浅谈新时期基本农田保护[J].农业与技术，2017，37（4）.
[关键词]永久基本农田；农田保护；粮食安全；解决措施
中图分类号：F323.211 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）01-0196-01
引言
作为农业大国，农业发展是人民生命的根基，保护耕地也就等同于保护人民的生命线，因此加强永久基本农田保护对我国粮食生产安全、农业发展与国民经济发展具有重要意义。永久基本农田是对耕地实行的特殊保护，既不是在原有基本农田中挑选优质农田，也不是永远不占用的基本农田，“永久”二字体现了国家和政府对基本农田保护的高度重视，体现了严格的保护态度。对永久基本农田的划定、管理与保护，必须采取相应的行政、法律、经济、技术等综合手段，加强基础管理，才能够实现永久基本农田的保护，确保粮食生产安全、实现生态保护，促进农业与经济可持续发展。
一、永久基本农田保护的重要意义
1.关系到国家粮食安全
对永久基本农田的保护，不仅仅关系到农业的可持续发展与农民的长远生计，更直接关系到国家的粮食生产安全。所谓“民以食为天”粮食是农民的母亲，而耕地是粮食安全的载体，因此近几年国家不断强调粮食安全与耕地的保护，根本目的就是在于保护中国13亿人口吃饭的问题，这是农业大国发展的一等大事。现阶段我国人均耕地面积为1.42亩左右，远远低于世界平均水平，并且根据预测，中国于2030年人口基数将会达到16亿左右。到那个时候就算有16亿亩基本农田，平均下来也还是远远低于国际水平，这种形势下保障粮食安全已经成为国家安全保障体系的核心内容，在新时期对基本农田的保护直接关系到经济的可持续发展、社会的和谐稳定。
2.关系到国家社会稳定
耕地保护能够实现粮食生产的转危为安，能够防止通货膨胀，保障人民生活，保持社会的稳定发展，为实现宏观调控目标创造有利条件。现阶段我国建设用地还在以每年400万亩的速度占用耕地面积，尤其是占用优质耕地，如此以来粮食播种面积范围将会不断缩小，短期内的人口增长与耕地减少矛盾将会日益突出，对粮食安全的保障就越来越难。因此，要意识到粮食保障与永久基本农田保护的全局性意义，是促进经济平稳发展、社会和谐稳定的关键，必须落实最严格的耕地保护制度，大力推动农田水利建设，推动科技农业发展，不断提高粮食生产能力与安全水平。
3.关系到生态环境质量
从土地生态学来看，土地生态系统是土地各组成的要素之一，以及与生态环境之间的相互联系、相互依存与相互制约所构成的开放的、动态的、分层次的、可反馈的生态系统。破坏耕地等同于破坏自然界原有的土地生态平衡，尽管土地生态系统具有一定的恢复功能，但这种功能终究是有限的，而且恢复时间也是非常漫长的，超过了一个破坏限度，土地生态结构将永远无法恢复。具体来说，永久基本农田构成的土地生态包括了土壤、地形、水文与大气，以及生物、植物群落。如果不能够有效保护永久基本农田，将会导致大量的耕地资源退化，水土流失、土地荒漠化、盐碱化，再加上新时期现代化工业带来的二氧化碳排放，不仅会引起地球表面的土地生态系统退化，甚至引发全球性问题。
二、永久基本农田保护存在问题
1.划定布局不够稳定
根据基本农田保护条例中规定，应当将基本农田保护作为编制土地利用总体规划的一项重要内容，优先将优质农田划为基本农田，明确基本农田保护的布局、数量和质量。然而在编制土地利用总体规划时，划定永久基本农田是以指标的形式下达，并由上级政府向下级层层分解。有些地方政府出于城市建设经济利益的考虑，将一些坡度陡、质量差且短期内不会被建设占用的劣质耕地划为永久基本农田，而没有将的地势平坦、土质肥沃的优质耕地优先划为永久基本农田，出现了永久基本农田“划远不划近”、“划劣不划优”的现象。
2.基础保护工作不到位
永久基本农田基础保护工作不健全的现象比较普遍，比如许多农村与基本农田保护相关的档案资料非常稀缺，缺乏完善，责任状也没有落实到户，对于基本农田保护的基础保护建设不到位，缺少保护措施，许多保护工作都流于形式，渐渐形成一种形式主义，阻碍了基本农田保护。基本农田的基础保护工作不到位，将会导致农田粮食生产质量无法得到保障，达不到农作物高产，影响了农民种植的积极性。此外，基本农田的非粮化种植现象也越来越普遍，许多农民更愿意种植能够带来高收益的花卉植物，间接影响粮食生产。
3.占补平衡落实不够到位
根据占补平衡制度的要求，非农建设占用耕地，需要补划数量和质量相当的耕地，以确保耕地不减少，质量有保障。由于受到自然条件制约、后备资源有限，城镇发展往往需要占用城镇周边、交通沿线的优质耕地，为实现数量上的占补平衡，只能在基础设施条件差的偏远地区进行补划，或者以低丘缓坡、海域围涂的方式垦造耕地，这些补划、垦造的耕地质量往往比建设占用的耕地质量要差。
三、新时期永久基本农田保护的关键措施
1.严格耕地保护制度
应当落实最严格的耕地保护制度：1）必须依照法律与规划实行最严格的用途管制制度；2）必须严格划定永久基本农田保护区；3）必须严格执行“占一补一、占优补优”规定；4）必须严格控制农业结构调整对耕地的破坏。
2、优化永久基本农田划定布局
优化与调整永久基本农田划定布局，首先将城（镇）周边、交通沿线易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田，其次对一些高标准农田、粮食生产功能区、标准农田以及现代农业园区等优质耕地划定为永久基本农田，最后按照城镇由大到小、空间由近到远、耕地质量和地力等级由高到低的顺序，依次将核定的划定任务及时落实到地块。同时，结合土地利用总体规划，在确实无法避让优质耕地的前提下，对于一些急需落地的基础设施或重点项目建设，适当予以保障。之后加强永久基本农田的基础保护工作，建立“五级”信息报备制度，健全保护台账、将信息纳入数据管理库、加快信息化与网络化管理、加强永久基本农田保护基础标识与标志牌的建设。
3、建立健全永久基本农田保护补偿机制
应当加强建立与完善永久基本农田的保护补偿机制，根据乡镇不同情况来建立不同等级、不同用途的保护补偿制度，要求补偿标准应当具有合理性，补偿方式与补偿政策具有可实施性。对于补偿机制的受益者，主要包括两个方面，第一是政府方面，通过耕地保护替代经济开发提高生态效益的补偿；第二是村集体和农户方面，对永久基本农田保护的补偿，应适当加大补贴力度，激励其保护积极性。具体标准依据当地经济发展水平，并协调国土、农业、水利与财政部的各项惠农资金来加大补贴力度，最大化提高农户的经济收益。此外，还应当建立用地节约集约激励机制，对于主动避让耕地的建设项目予以适当的补贴。
4、加強永久基本农田质量建设
通过开展土地综合整治工程，不断提高永久基本农田耕地质量，改善质量较差的耕地面貌，特别是对零星分散、规模过小、不易耕作、质量较差的耕地，建议纳入永久基本农田整备区，对整备区中的耕地加大质量建设，从而提高永久基本农田整体耕地质量。同时，加强农田水利设施的建设，财政预算应适当安排一定资金用于水利设施的建设，并安排相关部门加强管理，确保硬件措施。
参考文献
[1] 王敬伟.新时期如何更好地进行基本农田保护工作[J].建筑工程技术与设计，2016（26）.
[2] 张进军.浅谈新时期基本农田保护[J].农业与技术，2017，37（4）.