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摘要：从发挥内部审计在企业管理中的参谋和咨询职能出发，以风险导向审计的视角论述了县级供电企业规范化管理与企业风险防范之间的关系，进一步对在县级供电企业实施规范管理的意义进行了深入的分析。通过对中国南方电网下属子公司规范化管理特征的探讨，以管理层为切入点，分析了当前县级供电企业规范管理存在问题的矛盾根源，提出了管理层的规范运作是整个规范化管理体系建设的中心问题。基于这样的分析结论，提出以授权、分权、行权、考评以及它们对应的管理模块，作为构建县级供电企业管理层规范运作框架的核心内容，从框架构建的目的、原则、结构三个方面提出了县级供电企业管理层规范运作的基本框架，并建议以条例或手册的形式作为这一框架的载体。
关键词：风险导向审计；县级供电企业；管理层；规范运作框架
作者简介：符定红（1969-），男，贵州贵阳人，贵州电网公司安顺供电局总会计师，高级经济师；骆华（1971-），女，贵州安顺人，贵州电网公司安顺供电局审计部主任，高级会计师。（贵州 安顺 561000）
中图分类号：F270.7 文献标识码：A 文章编号：1007-0079（2011）03- 0090-03
县级供电企业规范化管理是指在母公司的经营理念下，为实现企业集团一体化管理的战略目标而实施的一种管理模式，具有执行性、格式化的特征。①在县级供电企业规范化管理体系中，如何抓住中心，找准矛盾的焦点，提高管理效能，保障规范化管理体系的正常有效运行是内部审计发挥参谋和咨询职能的重要内容，同时也符合风险导向审计的基本要求和目的。风险导向审计是在传统审计上发展起来的一种审计模式，是通过分析、判断被审单位的风险及其程度，把审计资源集中于高风险的审计领域，针对不同的风险因素状况、程度而采取相应的审计策略，将内部审计的剩余风险降至最低水平。
2003年10月新发布的《国际设计准则200：财务报表审计的目标和一般原则》中，将审计风险定义为“重大错报风险×检查风险”。在这一风险导向审计模型中包含了三个风险内容，其一是企业固有风险，主要指管理人员综合素质、行业环境、易受损失等导致的风险；其二是企业内部控制风险，即企业各类交易存在错报，内部控制又未能防止、发现或纠正的风险；其三是审计过程中应该发现而未能发现的检查风险。
县级供电企业开展规范化管理可以降低企业固有风险和控制风险，同时，风险导向审计又为实施规范化管理提供了保障和监督机制，进一步引导县级供电企业的规范化管理走向深化，并强化规范化管理的流程和措施，因此，规范化管理与风险导向审计属于并行不悖的一对管理范畴。努力发现县级供电企业管理中存在的主要风险点和风险源，是风险导向审计的基本工作出发点。
从哲学的观点看，人是事物中最积极和能动的因素，企业规范化管理要承认被管理者的主体地位，因而，县级供电企业管理人员特别是主要责任人的认识、行为和制度框架等要素的规范程度即是规范化管理体系中重要的一个环节。对于县级供电企业管理层来说，也就是承认其具有一定的“自由裁量权”，但必须从属于母公司管理体系，其目标要服从和服务于母公司的战略目标和经营理念。为此，“自由裁量权”是否规范运行，不仅是整个规范化管理体系的重要内容，也是审计监督的重要对象。
权力的授予、分配、运行和考评构成了管理层规范运作的主线索即权限结构，②与其相对应的关系对象是目标、权责关系、内部控制以及绩效评估这四大基本事项，是风险导向审计最重要的关注点。因此，本文从风险导向审计的角度，审视和探讨县级供电企业管理层规范化框架的建设问题。
一、开展县级供电企业规范化管理的意义
对县级供电企业开展规范化管理意义的认识高度和深度，就县级供电企业的内部审计过程而言，一定程度上决定了审计工作规划的起点高度和审计动力要求。
1.县级供电企业规范化管理是实现经济发展与社会和谐的一项基础工作
电力企业是国民经济的基础产业，同时还承担着重大社会责任和政治功能。县级供电企业作为母公司的基层企业，直接面向社会公众，它是母公司或者说是党和国家意志实现的平台和载体之一，并通过这个平台为社会提供最广泛的终端服务。这种服务的质量直接关系到经济发展和社会民生，于是它就承载了重要的社会责任乃至政治责任，这是由电网企业的性质决定的。从这个意义上看，搞好县级供电企业的规范化管理，更好地服务经济和社会发展，对中央负起切实的责任，为地方经济建设和社会发展搞好服务，无论站在何种高度去认识都不过分。
2.规范化管理是大型企业集团一体化管理的重要手段
现代大型企业集团，管理组织结构复杂、控制方式多样，各家子公司、分公司在地理位置上又相隔甚远，直接监督已不可能，行政命令已不再适宜，导致决策权力下放，各种形式的分权管理应运而生。在这种情况下，传统的经验管理和科学管理需要上升到文化管理阶段。如何维持庞大企业的统一，把不同地区、不同文化背景的职工队伍凝聚起来，实现企业最高决策的快速性、准确性要求，不仅依靠共同的价值观、共同的企业目标，还要依靠共同的企业制度、企业传统以及共同的仪式和建筑式样等，这是文化管理的基本内涵，而规范化管理体系的建立是实现企业向文化管理提升的重要手段。
以规范化管理建设为载体，搭建专业管理和母公司经营理念向县级供电企业延伸的平台，加快县级供电企业管理与母公司标准和理念接轨，加强和规范县级供电企业基础管理，全面提升基础管理水平，实现母公司对县级供电企业基础管理标准工作的要求，这是开展县级供电企业规范化管理的重要出发点和落脚点。
3.县级供电企业管理层的规范居于整个管理体系中核心的地位，符合风险导向审计的内在要求和审计目标
首先，在大型企业的分权管理模式下，对管理层的有效授权成为整个管理链条中最重要的一环；其次，在文化管理层次还未达到，经验管理和科学管理方式在权力配置系统占有相当地位的情形下，企业理念、制度还没有成为企业员工最普遍的自觉行为和工作习惯，企业经营发展很大程度上要依靠管理层的知识、经验、能力来推动，在这一点上，管理层是否规范运作决定了县级供电企业的发展是否与南方电网公司的发展目标一致。
县级供电企业的规范化管理是整个南方电网公司管理体系中最基础、最重要的组成部分，而其中管理层的规范运作又居于整个规范管理体系中核心的地位。从风险导向审计的角度看，当管理层成为企业管理的焦点和核心时，管理层是否规范运作自然成为重要的风险关注点，其“风险导向”作用是很明显的。另外，虽然对规范化管理体系有不同的理解和认识，但它的一个基本点是使监督更加有效和便捷，并使企业的固有风险特别是控制风险能够大大降低，从而也使审计检查风险降低。
二、县级供电企业管理层规范化管理的特征
从风险导向审计的角度构建县级供电企业管理层规范化框架，首先必须对它的基本内涵和内在特征有一个正确的认识，这个认识是基于特定的对象形成的，即针对的对象第一是大型企业集团的子公司，第二是电力企业的经营理念，③第三是企业管理层。
尽管对企业规范化管理一词的理解是见仁见智，或把它等同于制度化管理，或叫标准化管理，但有一点是共同的，即它是相对于由情感主导的随意性管理行为而言的，是与能人强权管理相对立的一种管理，强调的是事事有章可循的“法制”化管理。
规范就是大家共同遵守和承认的东西，也就是制度、章程、操作标准、工作要求、仪表等。因此，规范化管理就是要按照规矩来办事，换句话就是有章可循、有规可依、人人守纪、服从共同发展的企业管理理念。规范化管理的本质在于为企业构建一个具有自我免疫、自动修复的机能。
县级供电企业的规范化管理是在母公司经营理念的规制下，为实现企业集团一体化管理的战略目标而实施的一种管理模式。所以，县级供电企业规范化管理就具有以下一些特征。
首先，它是一种执行性管理。即县级供电企业的管理模式从属于南方电网的管理体系，其目标要服从和服务于南方电网的战略目标和经营理念，即规范化是南网方略的表单化、制度化和流程化。
其次，它是一种格式化管理。格式化的管理特征要从两方面来看，一是意味着县级电力公司只能在南方电网的制度框架内活动，这个框架设置了某些不可跨越的红线，这是刚性管理的一面。二是这种管理具有一定的“格式”，即管理的统一性，统一的企业标识和管理范式，上下一致的目标和经营理念等。
执行性和格式化是大型企业保持一致的基本要求。
最后，它是一种人性化管理。企业规范化管理要承认管理者和被管理者的主体地位，对于每一个人的意志动因条件、能力素质条件和热情耐心条件的满足和承认，表现为岗位角色管理的规范化，它反映了规范化管理柔性的一面。规范化不是无差异管理，它需要适应不同地域、不同文化、不同的社会与经济状况，允许在管理的具体方式方法上有一定的差异，这也是以人为本的另一种反映。
执行性、格式化、人性化是县级供电企业管理层规范管理的三大特征，执行性和格式化反映了一体化的管理理念，而格式化与人性化特征则反映了“刚柔相济抓管理”的管理思想。
三、县级供电企业管理中存在问题的原因分析
我国企业当前存在一些普遍的问题，④这些问题在县级供电企业管理中并不鲜见。针对县级供电企业存在的问题，从审计监督的角度，归纳起来主要是企业管理层的权限结构存在不同的困境，而其他问题是这一问题的不同表现形式。
决策权下放，实行授权模式下的分权管理是大型企业管理的常态，随着现代企业制度的推进，目标责任式授权逐渐代替了命令式和层级式授权，这种授权方式无疑是十分优越的。但是如果没有有效的内部控制体系和规范的行为理念，这种授权就有可能走向只重结果不管过程的另一个极端。电网企业与中小型企业不同，甚至与其他大型企业不同的地方是，它是中央企业，承担着重大的社会责任和政治责任。这样的企业，只看重结果是不行的，工作过程也必须合规合法，过程和结果同样重要。
对于县级供电企业来说，由于直接面对客户、面对市场，各种问题层出不穷，责任授权不可能涵盖所有的现象和问题，制度有空白，权力有盲区，这种情况下，管理层缺乏规范的运作框架，出问题是必然的。
从近年来内部审计发现的问题来看，县级供电企业管理层出现问题的原因是多方面的，主要是由下列几对矛盾造成的。
第一，新旧权力交替的矛盾。由于各管理人员在专业背景、经验模式、知识结构等方面的差异，因此他们对同一岗位的授权内容和方式理解和执行上也表现出不同的差异，导致同样的授权产生不同的执行结果。这种情况在干部岗位轮换或新提拔的公司管理层上任的新老交替时反映更为明显。
第二，内部控制封闭运行与开放式监督的矛盾。内部控制的有效运行不仅表现在内部存在着相互制约的机制，而且还表现在内部与外部的相互制约上。开放是监督有效的重要条件，如果内部控制是封闭运行的，实际上容易造成少数人控制的局面，发生集体舞弊的风险相当大。
第三，“知”与“行”的矛盾。这一矛盾表现为知行不一，它反映的是理解与执行的不一致。当企业的经营管理出现新的问题时，管理层人员如果不能吃透企业的经营理念和发展战略，很难保证对问题的处理结果是合规合法的，这种现象有其产生的客观基础。由于县级供电企业直接面对市场和客户，经营环境十分复杂，加之电网企业生产经营有着较高的技术要求，现实中行政管理和技术管理很难截然分开，而授权主要是以行政授权为主，在这种背景下，新问题层出不穷，严厉地考问着管理层能否做到知行合一。
第四，有界权力与无界管理的矛盾。内部控制要求管理层成员的权力是有限的，但是现代企业的高效运行提倡无边界的管理，于是这两者就必然出现矛盾。这种矛盾的结果导致出现“各扫门前雪”的现象，或者造成管理层“等、靠、要”的局面，甚至可能导致管理层滥用权力的风险。
第五，目标的确定性与过程的复杂性的矛盾。实现目标的过程其实充满了各种复杂的问题和局面，而目标责任授权又不可能穷尽所有的问题和局面，于是管理层就会拥有一定的“自由裁量权”或“空白权力”。“空白权力”这里指的是没有明确目标任务，也没有可资借鉴的工作案例，甚至没有具体的工作对象而形成的权力空白。这时如果没有对管理层形成一定的约束条件，由于个体的差异和客观条件的限制，企业目标就可能走样变形。
第六，无形的文化与有形的载体的矛盾。企业文化是企业的价值观，企业文化的推广和深入需要适当的形式；组织授权的内容也需要适当的载体，但是这种形式和载体不同程度的缺失会造成形式主义泛滥，或者使授权无效。缺乏适当的载体，企业文化将难以发挥其应有的作用。
这六个方面的矛盾或者反映了管理层人员在文化认识上的个体差异所导致的不规范问题，或者反映了管理层运作不规范的问题。
四、县级供电企业管理层规范运作框架的建议
在发挥审计“眼睛”作用的同时，立足于内部审计的咨询功能从风险导向审计的角度出发，笔者认为，规范管理层的运作是建立健全县级供电企业规范化管理体系的中心问题，是县级供电企业管理的主要矛盾，应抓住这个主要矛盾，全面深入地推进县级供电企业规范化管理。
通过前面的分析，笔者认为，县级供电企业管理层规范应以管理层的权限结构为主线，即以授权、分权、行权及考评为主线，围绕这条主线形成目标、权责关系、内部控制及绩效评估四个模块，这四个模块构成管理层规范化运作的基本内容。并以条例或手册的形式作为对县级供电企业管理层实施规范化管理的载体。
1.框架构建的目的与原则
（1）构建县级供电企业管理层规范化运作框架使管理人员做到“有权可用、有权会用，有例可援”，对企业现有的各种管理制度进行归纳和提炼，使之能够易读易懂，进一步推动和发展企业文化，丰富文化的内涵和形式。
（2）为干部交流、晋升提供基本操作导向，防止重要管理人员“摸黑”上岗，使管理人员能够“明晰权责、守法经营、知行合一”。
（3）成为绩效考评的重要依据和管理人员提高个人素养的重要工具，促进县级供电企业的主要管理人员做到“勇于创新、勇担重任、违规必究”。
（4）框架构建应当遵循以下几条原则：决策科学、运转高效、监督有效；权力有界，管理无界；权力有监督，责任无真空；以人为本，鼓励创新。
2.框架的基本内容结构
框架主要围绕目标、权责关系、内部控制、绩效与考评四个方面进行构建，四个方面全面地反映了管理层的权限结构。
从图1可以清楚地看出，四个基本模块又各自形成不同数量的次级项目，共同构成了框架的完整结构。
目标模块下分设战略规划、年度计划和年度预算三个子项，形成对管理层的目标责任授权方式。
权责关系模块下分设决策、执行、监督和职业守则四个子项，形成对管理层的分权关系，并产生了权力结构的内部控制。
内部控制模块下分设业务管理、机构管理和职能管理三个子项，业务子项包括市场营销、电网建设等主导业务，机构子项主要包括供电所、营业大厅等部门，职能子项包括财务、安全等重要管理职能。业务、机构与职能形成程序上的内部控制。
五、结语
在内部审计实践中，县级供电企业出现的很多问题都能在管理层身上找到根源，因此，管理层的规范化运作也就成为各种问题的主要矛盾。抓住管理层的问题也就找到了管理企业风险的钥匙，降低了企业控制风险。而企业管理层的规范运作与否，包括经济责任审计在内的其他审计项目，以此作为审计的切入点，也极大地降低了审计风险，这是本文从风险导向审计的视角开展本项研究的出发点。研究的目的一是论证企业管理层规范化管理与风险导向审计的逻辑关系，二是论证目标、权责关系、内部控制以及绩效与考评作为企业经营关键风险点存在的合理性，三是为编写县级供电企业管理层规范化管理条例或手册提供理论支撑的框架，并用于指导实践。
本文秉持了从实践到理论再回到实践的方法论思想，从意义、特征、矛盾分析、建议等环节构成了这一思想体系的一根逻辑链条，从而使本文具有相当程度的指导意义和应用价值。
作为本文成果的一项应用，县级供电企业管理层规范化管理条例或手册的编写应当具有明显的行业特征和实用价值，要将规范化管理的理念、原则、方法，通过条例或手册的形式以图文并茂、直观明了、通俗易懂的方法表现出来，以便于管理人员在阅读和学习时能够快速而准确地理解。能将规范化管理的观念贯彻到管理人员的头脑中，并落实在行动上，进一步建立健全县级供电企业规范化管理制度体系和流程体系，最终有效提高县级供电企业领导者规范化管理的知识水平和能力，推动县级供电企业规范化管理走向深入。
注释：
①格式化这里是一个引用概念,它是基于子公司管理模式下,强调上下统一而引申出来的。
②权限结构是企业管理层运行的核心内容,目前理论界对权限结构是从授权、分权、行权等几个方面来认识的。
③中国南方电网公司的经营管理理念包含了一体化、人性化等思想要素,各省级公司及地区供电局在此基础上又延伸出“刚柔相济抓管理”的管理思想。
④周坤在《企业规范化管理实务》（北京大学出版社)一书中,对当前企业存在的问题总结了12个问题案例，包括“摸着石头过河”、缺乏处理问题的一贯立场、不能有效授权问题、信息沟通问题等。
参考文献：
[1]周坤.企业规范化管理实务[M].北京:北京大学出版社,2006.
[2]张德.人力资源开发与管理[M].北京:清华大学出版社,2001:13.
[3]程淑丽.电力企业规范化管理操作范本[M].北京:人民邮电出版社,2007.
[4]中国南方电网有限责任公司,贵州电网公司.电网企业风险审计管理[M].北京:中国电力出版社,2010.
[5]王方华,吕魏.企业战略管理[M].上海:复旦大学出版社,1997.
[6]罗长海.企业文化学[M].北京:中国人民大学出版社,1991.
[7]钟新华.县级供电企业规范化管理及对策[A].第三届浙江中西部科技论坛论文集(第四卷:电力分卷)[C].2006.
（责任编辑：麻剑飞）
关键词：风险导向审计；县级供电企业；管理层；规范运作框架
作者简介：符定红（1969-），男，贵州贵阳人，贵州电网公司安顺供电局总会计师，高级经济师；骆华（1971-），女，贵州安顺人，贵州电网公司安顺供电局审计部主任，高级会计师。（贵州 安顺 561000）
中图分类号：F270.7 文献标识码：A 文章编号：1007-0079（2011）03- 0090-03
县级供电企业规范化管理是指在母公司的经营理念下，为实现企业集团一体化管理的战略目标而实施的一种管理模式，具有执行性、格式化的特征。①在县级供电企业规范化管理体系中，如何抓住中心，找准矛盾的焦点，提高管理效能，保障规范化管理体系的正常有效运行是内部审计发挥参谋和咨询职能的重要内容，同时也符合风险导向审计的基本要求和目的。风险导向审计是在传统审计上发展起来的一种审计模式，是通过分析、判断被审单位的风险及其程度，把审计资源集中于高风险的审计领域，针对不同的风险因素状况、程度而采取相应的审计策略，将内部审计的剩余风险降至最低水平。
2003年10月新发布的《国际设计准则200：财务报表审计的目标和一般原则》中，将审计风险定义为“重大错报风险×检查风险”。在这一风险导向审计模型中包含了三个风险内容，其一是企业固有风险，主要指管理人员综合素质、行业环境、易受损失等导致的风险；其二是企业内部控制风险，即企业各类交易存在错报，内部控制又未能防止、发现或纠正的风险；其三是审计过程中应该发现而未能发现的检查风险。
县级供电企业开展规范化管理可以降低企业固有风险和控制风险，同时，风险导向审计又为实施规范化管理提供了保障和监督机制，进一步引导县级供电企业的规范化管理走向深化，并强化规范化管理的流程和措施，因此，规范化管理与风险导向审计属于并行不悖的一对管理范畴。努力发现县级供电企业管理中存在的主要风险点和风险源，是风险导向审计的基本工作出发点。
从哲学的观点看，人是事物中最积极和能动的因素，企业规范化管理要承认被管理者的主体地位，因而，县级供电企业管理人员特别是主要责任人的认识、行为和制度框架等要素的规范程度即是规范化管理体系中重要的一个环节。对于县级供电企业管理层来说，也就是承认其具有一定的“自由裁量权”，但必须从属于母公司管理体系，其目标要服从和服务于母公司的战略目标和经营理念。为此，“自由裁量权”是否规范运行，不仅是整个规范化管理体系的重要内容，也是审计监督的重要对象。
权力的授予、分配、运行和考评构成了管理层规范运作的主线索即权限结构，②与其相对应的关系对象是目标、权责关系、内部控制以及绩效评估这四大基本事项，是风险导向审计最重要的关注点。因此，本文从风险导向审计的角度，审视和探讨县级供电企业管理层规范化框架的建设问题。
一、开展县级供电企业规范化管理的意义
对县级供电企业开展规范化管理意义的认识高度和深度，就县级供电企业的内部审计过程而言，一定程度上决定了审计工作规划的起点高度和审计动力要求。
1.县级供电企业规范化管理是实现经济发展与社会和谐的一项基础工作
电力企业是国民经济的基础产业，同时还承担着重大社会责任和政治功能。县级供电企业作为母公司的基层企业，直接面向社会公众，它是母公司或者说是党和国家意志实现的平台和载体之一，并通过这个平台为社会提供最广泛的终端服务。这种服务的质量直接关系到经济发展和社会民生，于是它就承载了重要的社会责任乃至政治责任，这是由电网企业的性质决定的。从这个意义上看，搞好县级供电企业的规范化管理，更好地服务经济和社会发展，对中央负起切实的责任，为地方经济建设和社会发展搞好服务，无论站在何种高度去认识都不过分。
2.规范化管理是大型企业集团一体化管理的重要手段
现代大型企业集团，管理组织结构复杂、控制方式多样，各家子公司、分公司在地理位置上又相隔甚远，直接监督已不可能，行政命令已不再适宜，导致决策权力下放，各种形式的分权管理应运而生。在这种情况下，传统的经验管理和科学管理需要上升到文化管理阶段。如何维持庞大企业的统一，把不同地区、不同文化背景的职工队伍凝聚起来，实现企业最高决策的快速性、准确性要求，不仅依靠共同的价值观、共同的企业目标，还要依靠共同的企业制度、企业传统以及共同的仪式和建筑式样等，这是文化管理的基本内涵，而规范化管理体系的建立是实现企业向文化管理提升的重要手段。
以规范化管理建设为载体，搭建专业管理和母公司经营理念向县级供电企业延伸的平台，加快县级供电企业管理与母公司标准和理念接轨，加强和规范县级供电企业基础管理，全面提升基础管理水平，实现母公司对县级供电企业基础管理标准工作的要求，这是开展县级供电企业规范化管理的重要出发点和落脚点。
3.县级供电企业管理层的规范居于整个管理体系中核心的地位，符合风险导向审计的内在要求和审计目标
首先，在大型企业的分权管理模式下，对管理层的有效授权成为整个管理链条中最重要的一环；其次，在文化管理层次还未达到，经验管理和科学管理方式在权力配置系统占有相当地位的情形下，企业理念、制度还没有成为企业员工最普遍的自觉行为和工作习惯，企业经营发展很大程度上要依靠管理层的知识、经验、能力来推动，在这一点上，管理层是否规范运作决定了县级供电企业的发展是否与南方电网公司的发展目标一致。
县级供电企业的规范化管理是整个南方电网公司管理体系中最基础、最重要的组成部分，而其中管理层的规范运作又居于整个规范管理体系中核心的地位。从风险导向审计的角度看，当管理层成为企业管理的焦点和核心时，管理层是否规范运作自然成为重要的风险关注点，其“风险导向”作用是很明显的。另外，虽然对规范化管理体系有不同的理解和认识，但它的一个基本点是使监督更加有效和便捷，并使企业的固有风险特别是控制风险能够大大降低，从而也使审计检查风险降低。
二、县级供电企业管理层规范化管理的特征
从风险导向审计的角度构建县级供电企业管理层规范化框架，首先必须对它的基本内涵和内在特征有一个正确的认识，这个认识是基于特定的对象形成的，即针对的对象第一是大型企业集团的子公司，第二是电力企业的经营理念，③第三是企业管理层。
尽管对企业规范化管理一词的理解是见仁见智，或把它等同于制度化管理，或叫标准化管理，但有一点是共同的，即它是相对于由情感主导的随意性管理行为而言的，是与能人强权管理相对立的一种管理，强调的是事事有章可循的“法制”化管理。
规范就是大家共同遵守和承认的东西，也就是制度、章程、操作标准、工作要求、仪表等。因此，规范化管理就是要按照规矩来办事，换句话就是有章可循、有规可依、人人守纪、服从共同发展的企业管理理念。规范化管理的本质在于为企业构建一个具有自我免疫、自动修复的机能。
县级供电企业的规范化管理是在母公司经营理念的规制下，为实现企业集团一体化管理的战略目标而实施的一种管理模式。所以，县级供电企业规范化管理就具有以下一些特征。
首先，它是一种执行性管理。即县级供电企业的管理模式从属于南方电网的管理体系，其目标要服从和服务于南方电网的战略目标和经营理念，即规范化是南网方略的表单化、制度化和流程化。
其次，它是一种格式化管理。格式化的管理特征要从两方面来看，一是意味着县级电力公司只能在南方电网的制度框架内活动，这个框架设置了某些不可跨越的红线，这是刚性管理的一面。二是这种管理具有一定的“格式”，即管理的统一性，统一的企业标识和管理范式，上下一致的目标和经营理念等。
执行性和格式化是大型企业保持一致的基本要求。
最后，它是一种人性化管理。企业规范化管理要承认管理者和被管理者的主体地位，对于每一个人的意志动因条件、能力素质条件和热情耐心条件的满足和承认，表现为岗位角色管理的规范化，它反映了规范化管理柔性的一面。规范化不是无差异管理，它需要适应不同地域、不同文化、不同的社会与经济状况，允许在管理的具体方式方法上有一定的差异，这也是以人为本的另一种反映。
执行性、格式化、人性化是县级供电企业管理层规范管理的三大特征，执行性和格式化反映了一体化的管理理念，而格式化与人性化特征则反映了“刚柔相济抓管理”的管理思想。
三、县级供电企业管理中存在问题的原因分析
我国企业当前存在一些普遍的问题，④这些问题在县级供电企业管理中并不鲜见。针对县级供电企业存在的问题，从审计监督的角度，归纳起来主要是企业管理层的权限结构存在不同的困境，而其他问题是这一问题的不同表现形式。
决策权下放，实行授权模式下的分权管理是大型企业管理的常态，随着现代企业制度的推进，目标责任式授权逐渐代替了命令式和层级式授权，这种授权方式无疑是十分优越的。但是如果没有有效的内部控制体系和规范的行为理念，这种授权就有可能走向只重结果不管过程的另一个极端。电网企业与中小型企业不同，甚至与其他大型企业不同的地方是，它是中央企业，承担着重大的社会责任和政治责任。这样的企业，只看重结果是不行的，工作过程也必须合规合法，过程和结果同样重要。
对于县级供电企业来说，由于直接面对客户、面对市场，各种问题层出不穷，责任授权不可能涵盖所有的现象和问题，制度有空白，权力有盲区，这种情况下，管理层缺乏规范的运作框架，出问题是必然的。
从近年来内部审计发现的问题来看，县级供电企业管理层出现问题的原因是多方面的，主要是由下列几对矛盾造成的。
第一，新旧权力交替的矛盾。由于各管理人员在专业背景、经验模式、知识结构等方面的差异，因此他们对同一岗位的授权内容和方式理解和执行上也表现出不同的差异，导致同样的授权产生不同的执行结果。这种情况在干部岗位轮换或新提拔的公司管理层上任的新老交替时反映更为明显。
第二，内部控制封闭运行与开放式监督的矛盾。内部控制的有效运行不仅表现在内部存在着相互制约的机制，而且还表现在内部与外部的相互制约上。开放是监督有效的重要条件，如果内部控制是封闭运行的，实际上容易造成少数人控制的局面，发生集体舞弊的风险相当大。
第三，“知”与“行”的矛盾。这一矛盾表现为知行不一，它反映的是理解与执行的不一致。当企业的经营管理出现新的问题时，管理层人员如果不能吃透企业的经营理念和发展战略，很难保证对问题的处理结果是合规合法的，这种现象有其产生的客观基础。由于县级供电企业直接面对市场和客户，经营环境十分复杂，加之电网企业生产经营有着较高的技术要求，现实中行政管理和技术管理很难截然分开，而授权主要是以行政授权为主，在这种背景下，新问题层出不穷，严厉地考问着管理层能否做到知行合一。
第四，有界权力与无界管理的矛盾。内部控制要求管理层成员的权力是有限的，但是现代企业的高效运行提倡无边界的管理，于是这两者就必然出现矛盾。这种矛盾的结果导致出现“各扫门前雪”的现象，或者造成管理层“等、靠、要”的局面，甚至可能导致管理层滥用权力的风险。
第五，目标的确定性与过程的复杂性的矛盾。实现目标的过程其实充满了各种复杂的问题和局面，而目标责任授权又不可能穷尽所有的问题和局面，于是管理层就会拥有一定的“自由裁量权”或“空白权力”。“空白权力”这里指的是没有明确目标任务，也没有可资借鉴的工作案例，甚至没有具体的工作对象而形成的权力空白。这时如果没有对管理层形成一定的约束条件，由于个体的差异和客观条件的限制，企业目标就可能走样变形。
第六，无形的文化与有形的载体的矛盾。企业文化是企业的价值观，企业文化的推广和深入需要适当的形式；组织授权的内容也需要适当的载体，但是这种形式和载体不同程度的缺失会造成形式主义泛滥，或者使授权无效。缺乏适当的载体，企业文化将难以发挥其应有的作用。
这六个方面的矛盾或者反映了管理层人员在文化认识上的个体差异所导致的不规范问题，或者反映了管理层运作不规范的问题。
四、县级供电企业管理层规范运作框架的建议
在发挥审计“眼睛”作用的同时，立足于内部审计的咨询功能从风险导向审计的角度出发，笔者认为，规范管理层的运作是建立健全县级供电企业规范化管理体系的中心问题，是县级供电企业管理的主要矛盾，应抓住这个主要矛盾，全面深入地推进县级供电企业规范化管理。
通过前面的分析，笔者认为，县级供电企业管理层规范应以管理层的权限结构为主线，即以授权、分权、行权及考评为主线，围绕这条主线形成目标、权责关系、内部控制及绩效评估四个模块，这四个模块构成管理层规范化运作的基本内容。并以条例或手册的形式作为对县级供电企业管理层实施规范化管理的载体。
1.框架构建的目的与原则
（1）构建县级供电企业管理层规范化运作框架使管理人员做到“有权可用、有权会用，有例可援”，对企业现有的各种管理制度进行归纳和提炼，使之能够易读易懂，进一步推动和发展企业文化，丰富文化的内涵和形式。
（2）为干部交流、晋升提供基本操作导向，防止重要管理人员“摸黑”上岗，使管理人员能够“明晰权责、守法经营、知行合一”。
（3）成为绩效考评的重要依据和管理人员提高个人素养的重要工具，促进县级供电企业的主要管理人员做到“勇于创新、勇担重任、违规必究”。
（4）框架构建应当遵循以下几条原则：决策科学、运转高效、监督有效；权力有界，管理无界；权力有监督，责任无真空；以人为本，鼓励创新。
2.框架的基本内容结构
框架主要围绕目标、权责关系、内部控制、绩效与考评四个方面进行构建，四个方面全面地反映了管理层的权限结构。
从图1可以清楚地看出，四个基本模块又各自形成不同数量的次级项目，共同构成了框架的完整结构。
目标模块下分设战略规划、年度计划和年度预算三个子项，形成对管理层的目标责任授权方式。
权责关系模块下分设决策、执行、监督和职业守则四个子项，形成对管理层的分权关系，并产生了权力结构的内部控制。
内部控制模块下分设业务管理、机构管理和职能管理三个子项，业务子项包括市场营销、电网建设等主导业务，机构子项主要包括供电所、营业大厅等部门，职能子项包括财务、安全等重要管理职能。业务、机构与职能形成程序上的内部控制。
五、结语
在内部审计实践中，县级供电企业出现的很多问题都能在管理层身上找到根源，因此，管理层的规范化运作也就成为各种问题的主要矛盾。抓住管理层的问题也就找到了管理企业风险的钥匙，降低了企业控制风险。而企业管理层的规范运作与否，包括经济责任审计在内的其他审计项目，以此作为审计的切入点，也极大地降低了审计风险，这是本文从风险导向审计的视角开展本项研究的出发点。研究的目的一是论证企业管理层规范化管理与风险导向审计的逻辑关系，二是论证目标、权责关系、内部控制以及绩效与考评作为企业经营关键风险点存在的合理性，三是为编写县级供电企业管理层规范化管理条例或手册提供理论支撑的框架，并用于指导实践。
本文秉持了从实践到理论再回到实践的方法论思想，从意义、特征、矛盾分析、建议等环节构成了这一思想体系的一根逻辑链条，从而使本文具有相当程度的指导意义和应用价值。
作为本文成果的一项应用，县级供电企业管理层规范化管理条例或手册的编写应当具有明显的行业特征和实用价值，要将规范化管理的理念、原则、方法，通过条例或手册的形式以图文并茂、直观明了、通俗易懂的方法表现出来，以便于管理人员在阅读和学习时能够快速而准确地理解。能将规范化管理的观念贯彻到管理人员的头脑中，并落实在行动上，进一步建立健全县级供电企业规范化管理制度体系和流程体系，最终有效提高县级供电企业领导者规范化管理的知识水平和能力，推动县级供电企业规范化管理走向深入。
注释：
①格式化这里是一个引用概念,它是基于子公司管理模式下,强调上下统一而引申出来的。
②权限结构是企业管理层运行的核心内容,目前理论界对权限结构是从授权、分权、行权等几个方面来认识的。
③中国南方电网公司的经营管理理念包含了一体化、人性化等思想要素,各省级公司及地区供电局在此基础上又延伸出“刚柔相济抓管理”的管理思想。
④周坤在《企业规范化管理实务》（北京大学出版社)一书中,对当前企业存在的问题总结了12个问题案例，包括“摸着石头过河”、缺乏处理问题的一贯立场、不能有效授权问题、信息沟通问题等。
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（责任编辑：麻剑飞）