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【摘要】：公共政策绩效评估是政府进行公共管理的有效手段，社会公众在政策绩效评估中扮演着重要角色。绩效评估作为推动政府改革，提高政策执行能力及行政效率的重要手段，日益受到各国政府和学者的关注，而公众参与公共政策绩效评估的过程具有重要研究和现实意义。目前，我国公众参与政策绩效评估还处于初级阶段，评估过程中还存在法律制度滞后、运行机制不完善、参与能力及动力不足等诸多问题。因此，在解决公众参与问题过程中必须健全法律制度和运行机制、提高参与能力，推动政策绩效评估中公众参与的有效进行，促进我国公众参与公共政策绩效评估走上科学化、规范化、制度化的道路。
关键词：公共政策;绩效评估;公众参与
公共政策是现代国家管理社会的主要工具之一，它运行结果的好坏不仅影响着政策本身的质量及其执行的效果，还决定着公共政策是否有其存在的价值。政策执行效果的好坏需要通过有效的绩效评估表现出来，由此可见，公共政策绩效评估在公共政策过程中起着重要的作用。社会公众作为受公共政策影响的重要主体之一，在公共政策绩效评估中扮演着十分重要的角色。公众参与政策绩效评估可以推动政府职能的转变，促进服务型政府的构建，同时也可以提高公共政策的质量，促进民主行政的发展。
一、相关概念界定
公共政策绩效评估是指政策评估主体依照一定的标准，运用特定的方法，对政策实施后的效果、效益与效率进行的分析，比较与综合所做出的一种价值判断，以此作为决定政策继续、调整或终结的依据。公众参与是指社会群众、组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的进行的社会行动，也是指公共权力机构在行使公共权力时，以开放的途径从社会公众获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共政策及其行为产生影响的各种行为。公众作为评估主体参与公共政策绩效评估是对政策系统、政策过程和政策效果进行综合评价的一种政治活动。公众参与公共政策绩效评估就是指受公共政策影响或者与公共政策之间存在密切利益关系的公众，基于对自己的主体性的认知，在现有宪政体制的允许范围内，作为评估主体，按照法律规定的方式、途径、渠道和程序，行使公众的权力并评估公共政策绩效的行动过程。
二、公众参与公共政策绩效评估的重要意义
公共政策绩效评估中的公众参与是政治民主化的突出表现，也是提高政府服务意识和公众政治参与意识的有效方式。公众参与对公共政策运行的效果、效率等进行全面检测和判断，是对公共政策绩效进行科学、民主评估必不可少的环节。
（一）公众参与公共政策绩效评估使评估结果更全面、更客观
公众作为公共政策绩效评估的主体，它在评估活动中占据着举足轻重的地位。在传统的政策绩效评估模式中，官僚体制内的专家无法获得制定政策所需的全部信息，甚至得不到正确的信息。这样的评估结果很容易遭到公众的质疑，只有使公众参与政策绩效评估过程中，才能有效保证评估结果的客观性、全面性。公众通过参与评估公共政策绩效的过程，可直接对政策的决策者表达自己的需求及建议，促使决策者主动去了解公众需求并积极采纳公众意见，以确保评估信息的充分性，维护公众的利益。公众的参与可以为公共政策绩效评估带来更多真实有效的信息，以使评估结果更加全面客观。
（二）公众参与评估影响公共政策执行的走向，实现政策的科学化、民主化
公共政策的走向一般分为：公共政策继续、公共政策调整和公共政策终结，这些都取决于政策绩效评估的结果。公共政策的真正目的是为社会服务，为公众谋利益，因此在政策制定和执行过程中都必须考虑社会公众的利益，在公共政策绩效评估中也必须引进公众的参与。通过公众参与绩效评估，促使人们准确地把握公共政策的优劣，可以有效地提高政策质量，实现公共政策的科学化。公众的参与也可以客观地评价公共政策的绩效，使评估结果符合公共政策的实际情况，进而推进民主决策。
（三）公众参与绩效评估符合构建服务型政府的需要
社会公众通过评价政府公共政策的质量，可以发现政府行政过程中不足，反之可以加快政府改进政策的质量，进而使公共政策得到绝大多数公众的认同和支持。此外，公众可以向政府表达自己的意愿及需求，使政府更准确地把握公众的偏好，从而提供让公众更满意的公共服务。这在一定程度上使得政府意识到社会公众对公共政策运行及建设服务型政府的重要意义。因此，公众参与公共政策绩效评估符合服务型政府的价值取向。
三、公众参与公共政策绩效评估存在的问题
随着社会的进步，公众参与公共政策绩效评估已得到越来越多人的支持，形成了全新的民主政治格局，但我国公众在参与公共政策绩效评估中还存在很多问题，需要加以重视和改进。
（一）公众参与公共政策绩效评估缺乏有力的法律和制度保障
虽然在现有的法律和制度的下，我国公众参与政策绩效评估取得了良好的效果，但总的来说，公众参与的法律化和制度化支撑欠缺。首先，目前我国没有专门的立法和法律程序来规范社会公众参与绩效评估的活动，这就无法保证公众有效地参与评估。其次，由于畅通参与渠道、保证参与实施的制度不完善，公众在评估活动中的主体地位得不到重视，影响了公众参与的积极性。最后，制度和评估管理规范体系的不完善，使公众在参与评估时既不了解自身所拥有的权利和义务，也不清楚参与公共政策绩效评估活动的相关程序，这严重减弱了公众参与的主动性。缺乏立法保障和合理的制度设计，限制了公众参与绩效评估的范围与深度，影响了公众参与的实际效果，导致公众的责任意识在现实面前受挫。
（二）公众参与政策绩效评估缺乏完善的运行机制
由于缺乏适当的运行机制，使得公众很难对公共政策绩效评估结果做出正确的判断，从而影响公共政策的社会效益，减弱公众的参与作用。运行机制是管理机制一种主要表现，包括组织基本职能的活动方式、系统功能和运行原理。由于政策绩效评估的主客体及其相互关系没有明确的制度规定，评估内容范围、评估指标较模糊，使得管理机制的相关要素不能有机地组合在一起，也无法形成政策绩效评估的良性运行机制，这阻碍着公众作为政策绩效评估的参与主体发挥其重要作用。 （三）公众参与绩效评估的技术方法不完善
目前，我国政策绩效评估方法局限于经济成本效益的分析，对价值、道德、个人偏好等主观因素的评价还没有有效的评估技术和方法。政策绩效评估是一项具有较高技术要求的管理活动，不仅要有专业能力的评估机构组织实施，还要求作为参与绩效评估的评估主体掌握一定的评估方法和技术。我国大多数政策绩效评估者由于缺少评估方面的专业知识，在进行评估时既偏好用价值判断标准代替事实分析，又偏好采用经验总结、工作汇报等形式进行定性分析，这造成公众不能理性科学地评估，也无法深入地评估政策绩效对评估结果产生实质性的影响。
（四）公众参与政策绩效评估的能力不强，动力不足
虽然公众的参与意识被唤起，也具有一定的参与愿望，但公众在政策绩效评估中受自身因素制约而出现心有余而力不足的现象。首先，我国公众知识结构、文化水平、专业知识不一，这使得公众参与评估具有一定的难度。其次，由于公众对绩效评估的理解不深入，对政府各种行为的理解能力不足等，使现实中公众参与能力与参与要求不符，致使参与效率较低。最后，社会公众参与公共政策绩效评估是在利益驱动的之下，向政府表达自己的利益诉求与期望，关注自己的利益是否能够实现。然而现阶段我国缺乏这样的利益驱动机制，公众参与的行为与其利益获得不对称，对政策改善的影响力较小，以此削弱了公众参与的积极性。
四、完善公众参与公共政策绩效评估的对策
公共政策绩效评估决定和影响着整个政府的绩效，公众参与绩效评估对改进政策绩效，提高政府公共管理的水平起到的重要作用。这就需要结在认清不足基础上，采取相应措施保障公众参与评估的有效实施。
（一）加强公众参与公共政策绩效评估的法律化、制度化建设
法律化与制度化建设是公共政策绩效评估的基础，因此应尽快出台规范公众参与绩效评估的相关法律法规。通过制定法规确定公众参与评估的主体地位，明确规定公众参与的内容、方式、程序和机制等，规范评估主客体的权力与责任及其评估活动，使公众的参与在一套明确的法律制度框架下进行。通过法制也能够有效改善阻碍公众参与绩效评估的不利因素，并依法对妨碍公众参与评估活动，剥夺公众参与权力的个人或部门予以严厉处罚。总之，法制化建设从法律上保证了公众参与绩效评估的地位，促进公共政策绩效评估中公众参与的广泛推行，从而提高政策绩效评估的权威性，促进绩效评估的规范化。
（二）建立完善的公众参与绩效评估的运行机制
完善的运行机制的形成是保障公众参与政策绩效评估有效性的前提，也是解决公众参与绩效评估面临的管理机制问题的重要措施。首先，根据相关法律制度明确公众参与政策绩效评估的主体资格及主客体之间的相互关系，保障公众参与绩效评估的权利和义务;其次，清晰界定公众参与的内容范围，明确规定公众可以参与到绩效评估的整个过程，并规定各级政府应积极支持和配合公众参与政策绩效评估;最后，明确政策绩效评估指标及公众参与的方式，形成科学规范的绩效评估标准，使政策绩效评估的运行机制同步于公众参与的愿望与现实需求，进而影响政策绩效评估的进展和成效。
（三）科学运用绩效评估技术与方法，提高评估的有效性
有效地政策绩效评估离不开科学的评估技术和方法，完善的评估技术体系激励评估主体依据自身需求参与评估活动，使绩效评估达到其真实效果。绩效评估要采用合适有效的评估方法，如统计抽样分析法、对比分析法、案例研究法等，也就是要在实践中根据具体情况选择一种主要的分析方法并结合其它方法综合地做出评估结论，以弥补评估过程中存在的不足及缺陷。在政策绩效评估活动中，选择适当的方法与技术，坚持内部与外部评估相结合、定量与定性分析相结合、专家评估与民众参与相结合，广泛听取民众意见，跳出以往“经验推理多、实证研究少、定性分析多、定量评估少”的局限，以提高评估的针对性和有效性
（四）提高公众参与政策绩效评估的能力，增强公众参与动力
公众参与能力决定着绩效评估的质量和效率，公众参与途径的多样化以及科学技术的发展对公众的参与素质提出了更高的要求。首先，要保证公众参与政策绩效评估取得实效，必须加强对公众的教育和培训，提高公众参与能力，有效发挥其参与角色的作用。其次，通过宣传、教育等手段使公众认识到自身角色对政策绩效评估的价值，使其从社会公众的角度出发，做出自己的评价，提出自身的利益诉求。最后，建立公众参与的利益驱动机制，增强政府的推动作用，使公众积极主动地参与绩效评估，激发公众参与的愿望要求，促使人们自觉地维护自身合法的民主权利，强化其主体意识。
公共政策绩效评估是一个复杂的过程，受政策影响的社会公众是其重要评估主体。公众参与政策绩效评估开辟了民主政治的新局面，是现代公众参与政府公共管理的有效途径。公共政策绩效评估中公众的参与使评估更加客观全面，保证了绩效评估结果的可靠性，为政策调整提供了科学的依据，是实现公共政策的效率和效益，维护社会的和谐稳定的重要保障。因此，我们必须切实依据我国公众参与的现状加强公共政策绩效评估中的公众参与，拓宽公众参与渠道，健全政策绩效评估机制，以实现政策绩效评估的科学化、民主化。
参考文献：
[1]陶学荣.公共政策学[M].大连：东北财经大学出版社，2006：222.
[2]丁兆明，王育杰.论政策绩效评估中公民参与的必要性[J].中共银川市委党校学报，第4卷第4期，2006（8）.
[3][美]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M]，吴爱明，夏宏图译.北京：中国人民大学出版社，2001：68.
[4]何文盛，廖玲玲，孙露文，张恒.中国地方政府绩效评估中公民参与的障碍分析及对策[J].兰州大学学报，第39卷第1期，2011（1）.
[5]卓越.公共部门绩效评估[M].北京：中国人民大学出版社，2004：210，231.
[6]蔡立辉.公共行政发展的民主价值取向与政府行政模式的转换[G].公共管理研究.广州：中山大学出版社，2004：131.
[7]卢倩.政府绩效评估中的公民参与：价值预期、内在困境与制度性建构[J].行政与法，2010（12）.
[8]魏建森.论公众参与视角下的公共政策绩效评估[J].黄河水利职业技术学院学报，第24卷第3期，2012（7）.
[9]姚刚.国内外公共政策绩效评估研究与借鉴[J].深圳大学学报，第25卷第4期，2008（7）.
关键词：公共政策;绩效评估;公众参与
公共政策是现代国家管理社会的主要工具之一，它运行结果的好坏不仅影响着政策本身的质量及其执行的效果，还决定着公共政策是否有其存在的价值。政策执行效果的好坏需要通过有效的绩效评估表现出来，由此可见，公共政策绩效评估在公共政策过程中起着重要的作用。社会公众作为受公共政策影响的重要主体之一，在公共政策绩效评估中扮演着十分重要的角色。公众参与政策绩效评估可以推动政府职能的转变，促进服务型政府的构建，同时也可以提高公共政策的质量，促进民主行政的发展。
一、相关概念界定
公共政策绩效评估是指政策评估主体依照一定的标准，运用特定的方法，对政策实施后的效果、效益与效率进行的分析，比较与综合所做出的一种价值判断，以此作为决定政策继续、调整或终结的依据。公众参与是指社会群众、组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的进行的社会行动，也是指公共权力机构在行使公共权力时，以开放的途径从社会公众获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共政策及其行为产生影响的各种行为。公众作为评估主体参与公共政策绩效评估是对政策系统、政策过程和政策效果进行综合评价的一种政治活动。公众参与公共政策绩效评估就是指受公共政策影响或者与公共政策之间存在密切利益关系的公众，基于对自己的主体性的认知，在现有宪政体制的允许范围内，作为评估主体，按照法律规定的方式、途径、渠道和程序，行使公众的权力并评估公共政策绩效的行动过程。
二、公众参与公共政策绩效评估的重要意义
公共政策绩效评估中的公众参与是政治民主化的突出表现，也是提高政府服务意识和公众政治参与意识的有效方式。公众参与对公共政策运行的效果、效率等进行全面检测和判断，是对公共政策绩效进行科学、民主评估必不可少的环节。
（一）公众参与公共政策绩效评估使评估结果更全面、更客观
公众作为公共政策绩效评估的主体，它在评估活动中占据着举足轻重的地位。在传统的政策绩效评估模式中，官僚体制内的专家无法获得制定政策所需的全部信息，甚至得不到正确的信息。这样的评估结果很容易遭到公众的质疑，只有使公众参与政策绩效评估过程中，才能有效保证评估结果的客观性、全面性。公众通过参与评估公共政策绩效的过程，可直接对政策的决策者表达自己的需求及建议，促使决策者主动去了解公众需求并积极采纳公众意见，以确保评估信息的充分性，维护公众的利益。公众的参与可以为公共政策绩效评估带来更多真实有效的信息，以使评估结果更加全面客观。
（二）公众参与评估影响公共政策执行的走向，实现政策的科学化、民主化
公共政策的走向一般分为：公共政策继续、公共政策调整和公共政策终结，这些都取决于政策绩效评估的结果。公共政策的真正目的是为社会服务，为公众谋利益，因此在政策制定和执行过程中都必须考虑社会公众的利益，在公共政策绩效评估中也必须引进公众的参与。通过公众参与绩效评估，促使人们准确地把握公共政策的优劣，可以有效地提高政策质量，实现公共政策的科学化。公众的参与也可以客观地评价公共政策的绩效，使评估结果符合公共政策的实际情况，进而推进民主决策。
（三）公众参与绩效评估符合构建服务型政府的需要
社会公众通过评价政府公共政策的质量，可以发现政府行政过程中不足，反之可以加快政府改进政策的质量，进而使公共政策得到绝大多数公众的认同和支持。此外，公众可以向政府表达自己的意愿及需求，使政府更准确地把握公众的偏好，从而提供让公众更满意的公共服务。这在一定程度上使得政府意识到社会公众对公共政策运行及建设服务型政府的重要意义。因此，公众参与公共政策绩效评估符合服务型政府的价值取向。
三、公众参与公共政策绩效评估存在的问题
随着社会的进步，公众参与公共政策绩效评估已得到越来越多人的支持，形成了全新的民主政治格局，但我国公众在参与公共政策绩效评估中还存在很多问题，需要加以重视和改进。
（一）公众参与公共政策绩效评估缺乏有力的法律和制度保障
虽然在现有的法律和制度的下，我国公众参与政策绩效评估取得了良好的效果，但总的来说，公众参与的法律化和制度化支撑欠缺。首先，目前我国没有专门的立法和法律程序来规范社会公众参与绩效评估的活动，这就无法保证公众有效地参与评估。其次，由于畅通参与渠道、保证参与实施的制度不完善，公众在评估活动中的主体地位得不到重视，影响了公众参与的积极性。最后，制度和评估管理规范体系的不完善，使公众在参与评估时既不了解自身所拥有的权利和义务，也不清楚参与公共政策绩效评估活动的相关程序，这严重减弱了公众参与的主动性。缺乏立法保障和合理的制度设计，限制了公众参与绩效评估的范围与深度，影响了公众参与的实际效果，导致公众的责任意识在现实面前受挫。
（二）公众参与政策绩效评估缺乏完善的运行机制
由于缺乏适当的运行机制，使得公众很难对公共政策绩效评估结果做出正确的判断，从而影响公共政策的社会效益，减弱公众的参与作用。运行机制是管理机制一种主要表现，包括组织基本职能的活动方式、系统功能和运行原理。由于政策绩效评估的主客体及其相互关系没有明确的制度规定，评估内容范围、评估指标较模糊，使得管理机制的相关要素不能有机地组合在一起，也无法形成政策绩效评估的良性运行机制，这阻碍着公众作为政策绩效评估的参与主体发挥其重要作用。 （三）公众参与绩效评估的技术方法不完善
目前，我国政策绩效评估方法局限于经济成本效益的分析，对价值、道德、个人偏好等主观因素的评价还没有有效的评估技术和方法。政策绩效评估是一项具有较高技术要求的管理活动，不仅要有专业能力的评估机构组织实施，还要求作为参与绩效评估的评估主体掌握一定的评估方法和技术。我国大多数政策绩效评估者由于缺少评估方面的专业知识，在进行评估时既偏好用价值判断标准代替事实分析，又偏好采用经验总结、工作汇报等形式进行定性分析，这造成公众不能理性科学地评估，也无法深入地评估政策绩效对评估结果产生实质性的影响。
（四）公众参与政策绩效评估的能力不强，动力不足
虽然公众的参与意识被唤起，也具有一定的参与愿望，但公众在政策绩效评估中受自身因素制约而出现心有余而力不足的现象。首先，我国公众知识结构、文化水平、专业知识不一，这使得公众参与评估具有一定的难度。其次，由于公众对绩效评估的理解不深入，对政府各种行为的理解能力不足等，使现实中公众参与能力与参与要求不符，致使参与效率较低。最后，社会公众参与公共政策绩效评估是在利益驱动的之下，向政府表达自己的利益诉求与期望，关注自己的利益是否能够实现。然而现阶段我国缺乏这样的利益驱动机制，公众参与的行为与其利益获得不对称，对政策改善的影响力较小，以此削弱了公众参与的积极性。
四、完善公众参与公共政策绩效评估的对策
公共政策绩效评估决定和影响着整个政府的绩效，公众参与绩效评估对改进政策绩效，提高政府公共管理的水平起到的重要作用。这就需要结在认清不足基础上，采取相应措施保障公众参与评估的有效实施。
（一）加强公众参与公共政策绩效评估的法律化、制度化建设
法律化与制度化建设是公共政策绩效评估的基础，因此应尽快出台规范公众参与绩效评估的相关法律法规。通过制定法规确定公众参与评估的主体地位，明确规定公众参与的内容、方式、程序和机制等，规范评估主客体的权力与责任及其评估活动，使公众的参与在一套明确的法律制度框架下进行。通过法制也能够有效改善阻碍公众参与绩效评估的不利因素，并依法对妨碍公众参与评估活动，剥夺公众参与权力的个人或部门予以严厉处罚。总之，法制化建设从法律上保证了公众参与绩效评估的地位，促进公共政策绩效评估中公众参与的广泛推行，从而提高政策绩效评估的权威性，促进绩效评估的规范化。
（二）建立完善的公众参与绩效评估的运行机制
完善的运行机制的形成是保障公众参与政策绩效评估有效性的前提，也是解决公众参与绩效评估面临的管理机制问题的重要措施。首先，根据相关法律制度明确公众参与政策绩效评估的主体资格及主客体之间的相互关系，保障公众参与绩效评估的权利和义务;其次，清晰界定公众参与的内容范围，明确规定公众可以参与到绩效评估的整个过程，并规定各级政府应积极支持和配合公众参与政策绩效评估;最后，明确政策绩效评估指标及公众参与的方式，形成科学规范的绩效评估标准，使政策绩效评估的运行机制同步于公众参与的愿望与现实需求，进而影响政策绩效评估的进展和成效。
（三）科学运用绩效评估技术与方法，提高评估的有效性
有效地政策绩效评估离不开科学的评估技术和方法，完善的评估技术体系激励评估主体依据自身需求参与评估活动，使绩效评估达到其真实效果。绩效评估要采用合适有效的评估方法，如统计抽样分析法、对比分析法、案例研究法等，也就是要在实践中根据具体情况选择一种主要的分析方法并结合其它方法综合地做出评估结论，以弥补评估过程中存在的不足及缺陷。在政策绩效评估活动中，选择适当的方法与技术，坚持内部与外部评估相结合、定量与定性分析相结合、专家评估与民众参与相结合，广泛听取民众意见，跳出以往“经验推理多、实证研究少、定性分析多、定量评估少”的局限，以提高评估的针对性和有效性
（四）提高公众参与政策绩效评估的能力，增强公众参与动力
公众参与能力决定着绩效评估的质量和效率，公众参与途径的多样化以及科学技术的发展对公众的参与素质提出了更高的要求。首先，要保证公众参与政策绩效评估取得实效，必须加强对公众的教育和培训，提高公众参与能力，有效发挥其参与角色的作用。其次，通过宣传、教育等手段使公众认识到自身角色对政策绩效评估的价值，使其从社会公众的角度出发，做出自己的评价，提出自身的利益诉求。最后，建立公众参与的利益驱动机制，增强政府的推动作用，使公众积极主动地参与绩效评估，激发公众参与的愿望要求，促使人们自觉地维护自身合法的民主权利，强化其主体意识。
公共政策绩效评估是一个复杂的过程，受政策影响的社会公众是其重要评估主体。公众参与政策绩效评估开辟了民主政治的新局面，是现代公众参与政府公共管理的有效途径。公共政策绩效评估中公众的参与使评估更加客观全面，保证了绩效评估结果的可靠性，为政策调整提供了科学的依据，是实现公共政策的效率和效益，维护社会的和谐稳定的重要保障。因此，我们必须切实依据我国公众参与的现状加强公共政策绩效评估中的公众参与，拓宽公众参与渠道，健全政策绩效评估机制，以实现政策绩效评估的科学化、民主化。
参考文献：
[1]陶学荣.公共政策学[M].大连：东北财经大学出版社，2006：222.
[2]丁兆明，王育杰.论政策绩效评估中公民参与的必要性[J].中共银川市委党校学报，第4卷第4期，2006（8）.
[3][美]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M]，吴爱明，夏宏图译.北京：中国人民大学出版社，2001：68.
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[6]蔡立辉.公共行政发展的民主价值取向与政府行政模式的转换[G].公共管理研究.广州：中山大学出版社，2004：131.
[7]卢倩.政府绩效评估中的公民参与：价值预期、内在困境与制度性建构[J].行政与法，2010（12）.
[8]魏建森.论公众参与视角下的公共政策绩效评估[J].黄河水利职业技术学院学报，第24卷第3期，2012（7）.
[9]姚刚.国内外公共政策绩效评估研究与借鉴[J].深圳大学学报，第25卷第4期，2008（7）.